Sentenza n. 2/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Piemonte, riapprovata il 31 maggio 1989, avente per oggetto: "Impiego

sperimentale di detenuti in semilibertà o ammessi al lavoro

all'esterno per lavori socialmente utili a protezione dell'ambiente",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 19 giugno 1989, depositato in cancelleria il 26

successivo ed iscritto al n. 50 del registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 15 novembre 1989 il Giudice

relatore Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia per il ricorrente, e

l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 giugno 1989 il Presidente del

Consiglio dei ministri ha impugnato - in relazione all'art. 117 Cost.

- la legge della Regione Piemonte concernente "Impiego sperimentale

di detenuti in semilibertà o ammessi al lavoro all'esterno per

lavori socialmente utili a protezione dell'ambiente", approvata dal

Consiglio Regionale il 16 febbraio 1989 e riapprovata a maggioranza

assoluta il 31 maggio 1989.

Ad avviso del ricorrente la legge impugnata non sarebbe

riconducibile né alle competenze regionali in materia di istruzione

artigiana e professionale ed in particolare di cantieri scuola-lavoro

(poiché i destinatari del lavoro formativo nei cantieri sono - in

base ai principi della legislazione statale desumibili dalla legge 29

aprile 1949 n. 264 - i soli disoccupati), né alle competenze in

materia di assistenza (in quanto l'articolo 23 lett. a), b) e c) del

d.P.R. n. 616 del 1977 non contempla iniziative siffatte), né a

quelle in tema di formazione professionale (in quanto le disposizioni

legislative dettate dalla Regione non hanno come oggetto la

formazione, anche se è prevista l'eventualità di momenti

formativi).

La legge in questione supererebbe, pertanto, i confini delle

competenze regionali anche per il fatto di regolare i rapporti di

lavoro dei detenuti e di attuare una diretta interferenza nella

materia dell'ordinamento penitenziario, di stretta riserva statale.

Né tale interferenza potrebbe venir meno per il solo fatto che i

previsti interventi della Regione vengano attuati d'intesa con i

competenti organi del Ministro di grazia e giustizia e che

l'individuazione dei detenuti da avviare al lavoro sia rimessa

all'amministrazione penitenziaria. Dal ché la richiesta della

dichiarazione d'illegittimità costituzionale, per violazione

dell'art. 117 Cost., della legge impugnata.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, per

chiedere il rigetto del ricorso.

La Regione osserva che, nell'emanare la disciplina legislativa

contestata, essa ha inteso favorire - nel quadro delle proprie

competenze in materia di tutela dell'ambiente - il lavoro dei

detenuti in regime di semilibertà o comunque ammessi al lavoro fuori

dell'istituto penitenziario, al fine di contribuire, d'intesa con i

competenti organi del Ministro di grazia e giustizia, all'impiego di

tali persone in opere e servizi socialmente utili sulla base di

progetti predisposti dagli enti locali e da questi gestiti.

L'iniziativa, avente carattere sperimentale e durata quadriennale,

andrebbe ricondotta alla materia della tutela dell'ambiente e della

promozione di opere e servizi socialmente utili a salvaguardia

ambientale: essa rientrerebbe, pertanto, nelle competenze proprie

della Regione ai sensi dell'art. 117 Cost. tanto sotto il profilo dei

"lavori pubblici di interesse regionale" quanto sotto i profili della

"agricoltura e foreste", della "viabilità" e del "turismo".

La Regione sottolinea anche che la legge impugnata non impone

affatto all'Amministrazione penitenziaria di fornire manodopera per i

progetti di protezione ambientale, ma si limita ad offrire a tale

Amministrazione la possibilità di servirsi della normativa regionale

allo scopo di realizzare l'occupazione dei detenuti già in regime di

semilibertà o comunque ammessi a svolgere il lavoro all'aperto: e

ciò in perfetta sintonia con le previsioni della normativa

penitenziaria, che, ai fini del trattamento rieducativo, mirano ad

assicurare il lavoro (art. 15 legge 26 luglio 1975 n. 354). Infondate

appaiono pertanto alla Regione le doglianze concernenti una pretesa

interferenza regionale in materia di ordinamento penitenziario,

soprattutto in considerazione del fatto che la legge impugnata -

emanata previo positivo concerto con l'amministrazione centrale e

periferica del Ministero di grazia e giustizia - prevede che

l'attuazione degli interventi regionali avvenga d'intesa con

l'amministrazione penitenziaria, cui spetta anche il compito

esclusivo di individuare i detenuti da impiegare nei progetti.

3. - In prossimità dell'udienza di discussione la Regione ha

prodotto un'ulteriore memoria ed alcuni documenti (lettere del

Ministero di grazia e giustizia in data 14 ottobre 1988 e 10 febbraio

1989), da cui risulta che lo stesso Ministero, preventivamente

interpellato, aveva espresso parere favorevole al disegno di legge

regionale. Considerato in diritto

1. - La legge regionale impugnata ("Impiego sperimentale di

detenuti in semilibertà o ammessi al lavoro all'esterno per lavori

socialmente utili a protezione dell'ambiente") prevede che la Regione

Piemonte, "nell'ambito della propria attività a favore

dell'inserimento sociale e del recupero dei detenuti e con

riferimento alle proprie competenze nella materia della tutela

dell'ambiente", possa attuare, "d'intesa con i competenti organi del

Ministero di grazia e giustizia", una sperimentazione quadriennale

destinata a favorire l'impiego di detenuti in semilibertà o ammessi

al lavoro esterno "in opere e servizi socialmente utili di

salvaguardia ambientale, promossi d'intesa con gli enti locali e da

questi gestiti" (art. 1).

A tal fine la legge dispone che gli enti locali interessati alla

sperimentazione possono presentare alla Giunta Regionale i progetti

relativi indicando le modalità ed i costi degli interventi che

s'intendono realizzare (art. 2); che l'amministrazione penitenziaria

procede alla individuazione dei detenuti da impiegare - previo

consenso degli stessi - nei singoli progetti (art. 3); che

l'attività lavorativa svolta non comporta l'instaurazione di un

rapporto di lavoro, ma soltanto un compenso (da liquidare

equitativamente ai sensi dell'art. 22 della legge 26 luglio 1975 n.

354); che l'attività in questione può comprendere anche momenti

destinati alla formazione professionale del detenuto (artt. 4 e 5).

Ad avviso della Presidenza del Consiglio tale legge risulterebbe

viziata nella legittimità costituzionale con riferimento all'art.

117 Cost., dal momento che non sarebbe riconducibile ad alcuna delle

competenze regionali richiamate in tale norma (e specificate nel

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), mentre verrebbe a interferire,

attraverso una disciplina incidente sui rapporti di lavoro dei

detenuti, in una materia di stretta riserva statale quale quella

relativa all'ordinamento penitenziario.

2. - La questione non è fondata.

Va innanzitutto escluso che la disciplina in esame sia tale da

determinare, per i suoi contenuti, una indebita interferenza

regionale nell'ordinamento penitenziario. La legge in esame non ha

inteso, infatti, in alcun modo disciplinare i rapporti di lavoro di

determinate categorie di detenuti, così da incidere o in qualche

modo condizionare la vita carceraria e le modalità di espiazione

della pena, ma soltanto offrire all'amministrazione penitenziaria una

opportunità al fine del possibile impiego dei detenuti in attività

caratterizzate da scopi di utilità sociale.

L'amministrazione penitenziaria può, infatti, con piena autonomia

di valutazione e di comportamento, aderire o meno alla

sperimentazione proposta dalla Regione secondo le modalità previste

dalla legge: sperimentazione che va, in ogni caso, attuata previa

intesa con i competenti organi del Ministero di grazia e giustizia e

che fa salvo il controllo esclusivo della stessa amministrazione

penitenziaria sul personale impiegato e sulla durata dell'esperimento

(art. 3, primo e terzo comma), senza d'altro canto comportare

l'instaurazione di veri e propri rapporti di lavoro con gli enti

locali interessati all'esperimento (art. 4).

In tale quadro, la legge regionale, anziché contrastare, viene a

presentarsi in piena sintonia con le finalità proprie

dell'ordinamento penitenziario - così come delineate nella legge n.

354 del 1975 - dove, ai fini del trattamento rieducativo, viene posta

l'esigenza di assicurare e favorire "in ogni modo la destinazione al

lavoro dei detenuti e degli internati" (cfr. artt. 15, secondo comma;

20, primo comma e 48, primo comma) e dove viene altresì prevista e

sollecitata la partecipazione "di istituzioni e associazioni

pubbliche o private all'attività rieducativa" (art. 17, primo

comma). Tant'è che lo stesso Ministero di grazia e giustizia,

informato preventivamente sui contenuti del disegno di legge, non

aveva mancato di manifestare, nella corrispondenza intrattenuta con

la Regione, il più vivo apprezzamento per l'iniziativa, considerata

"di alto valore sociale" e di esprimere "parere ampiamente

favorevole": apprezzamento e parere ben giustificati in relazione al

collegamento disposto dalla legge tra l'obbiettivo del recupero

sociale del condannato ed il perseguimento di un valore fondamentale

per la comunità quale quello della partecipazione attiva alla difesa

ambientale.

3. - Ma non va neppure trascurata la connessione della disciplina

posta dalla legge in esame con finalità afferenti a materie

spettanti alla competenza regionale, ai sensi dell'art. 117 Cost. e

del d.P.R. n. 616 del 1977. Basti solo considerare che il fine ultimo

della legge attiene al compimento di opere e servizi di salvaguardia

ambientale (concernenti le materie descritte nel titolo V del d.P.R.

n. 616 del 1977), opere rispetto a cui l'utilizzazione del lavoro dei

detenuti prevista dalla legge si presenta strumentale; mentre la

possibilità di un impiego, sia pure eventuale, della sperimentazione

prevista dalla legge in funzione di formazione professionale (art. 4,

terzo comma) ben può ricondursi alla disciplina della legge-quadro

in materia di formazione professionale (legge 21 dicembre 1978 n.

845), dove si affidano alla competenza regionale "le attività di

formazione professionale presso gli istituti di prevenzione e di

pena" (art. 4 lett. e).

Tali considerazioni conducono, pertanto, a escludere l'esistenza

di un contrasto, sotto i profili prospettati, tra la legge in esame e

l'art. 117 Cost.