Sentenza n. 2/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma

secondo, del R.D. 11 aprile 1926, n. 752, promosso con ordinanza emessa

il 29 novembre 1963 dalla Corte di appello di Napoli nel procedimento

civile vertente tra la Gestione I.N.A.-Casa e Prota Andrea, iscritta al

n. 131 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 212 del 29 agosto 1964.

Visto l'atto di costituzione della Gestione I.N.A.-Casa;

udita nell'udienza pubblica del 17 novembre 1965 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giovanni

Albisinni, per la Gestione I.N.A.-Casa.

Ritenuto in fatto :

Con citazione 16 maggio 1961 la Gestione I.N.A.-Casa proponeva

opposizione dinanzi al Tribunale di Napoli, ai sensi dell'art. 51 della

legge sulle espropriazioni per pubblica utilità contro la stima fatta

dal perito giudiziario dell'indennità dovuta per la espropriazione a

favore della Gestione di un fondo sito in Casola, provincia di Napoli,

di proprietà del sig. Andrea Prota.

Il Prota, costituitosi in giudizio, eccepiva preliminarmente il

difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito sostenendo che, ai

sensi dell'art. 17 del D.L.L.gt. 27 febbraio 1919, n. 219, la

controversia dovesse essere devoluta alla Giunta speciale costituita

presso la Corte di appello di Napoli.

Con sentenza del 26 ottobre 1962 il Tribunale, in accoglimento

della dedotta eccezione, dichiarava il proprio difetto di

giurisdizione.

Avverso tale pronuncia l'I.N.A.-Casa proponeva appello osservando

che una retta interpretazione dell'art. 17 del D.L.L.gt. n. 219 del

1919 avrebbe dovuto far ritenere la giurisdizione del magistrato

ordinario adito e che ad una diversa conclusione non si sarebbe potuto

pervenire in base al disposto degli artt. 1, 2 e 3 del R.D. 11 aprile

1926, n. 752, emesso dal Governo in virtù della delega contenuta nella

legge 24 dicembre 1925, n. 2299, recante "Provvedimenti sulla

organizzazione degli uffici per l'esecuzione delle opere pubbliche nel

Mezzogiorno e nelle isole".

Ove, infatti, con le norme contenute nei citati articoli si fosse

inteso operare un ampliamento della giurisdizione della Giunta speciale

presso la Corte di appello di Napoli, (facendo rientrare nella sua

sfera non soltanto la cognizione delle procedure espropriative relative

a beni siti nel Comune di Napoli, ma anche le procedure riguardanti

immobili situati nel territorio della Provincia) risulterebbe evidente

l'eccesso di delega in cui il Governo sarebbe incorso con conseguente

violazione degli artt. 70 e 77, primo comma, della Costituzione.

La Corte di appello di Napoli, con ordinanza 29 novembre 1963,

ritenuta la non manifesta infondatezza e la rilevanza della dedotta

eccezione di illegittimità, ha disposto la trasmissione degli atti a

questa Corte.

Muovendo dalla premessa che ai sensi del coordinato disposto

dell'art. 17 del D.L.L.gt. n. 219 del 1919 e degli artt. 2 e 3 del R.D.

n. 752 del 1926 la giurisdizione della Giunta speciale è stata estesa

alle procedure espropriative concernenti immobili situati nella

Provincia di Napoli, l'ordinanza osserva - in punto di non manifesta

infondatezza della questione di legittimità - che sia dal testo

dell'art. 1 della legge delegante n. 2299 del 1925 (in forza della

quale è stato emanato il R.D.L. n. 752) sia dagli atti parlamentari ad

essa relativi, si evince chiaramente che il Governo era stato

autorizzato ad emanare disposizioni in un campo ben delimitato, quale

quello del decentramento di poteri amministrativi. Non poteva,

pertanto, il Governo in base a detta delega modificare l'ambito della

potestà giurisdizionale della Giunta speciale. Da ciò discenderebbe -

secondo l'ordinanza - l'illegittimità costituzionale della norma

contenuta nella seconda parte dell'art. 2 del R.D.L. n. 752 in

riferimento agli artt. 70 e 77, primo comma, della Costituzione.

L'ordinanza ritualmente notificata e comunicata è stata pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 212 del 29 agosto 1964.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita soltanto la

Gestione case per i lavoratori, rappresentata e difesa dall'Avvocatura

generale dello Stato, con deposito di deduzioni in cancelleria in data

12 settembre 1964.

L'Avvocatura, dopo aver riassunto i termini della controversia,

conclude chiedendo che la Corte voglia "decidere come di giustizia

sulla sollevata questione di legittimità".

Nella successiva memoria, depositata in data 4 novembre 1965,

l'Avvocatura fa rilevare che la questione di legittimità

costituzionale sollevata dalla Corte di appello di Napoli deve

ritenersi pienamente fondata, e ciò perché, estendendo alla Provincia

di Napoli la potestà giurisdizionale della Giunta per le

espropriazioni, il Governo chiaramente esorbitò dai limiti della

delega conferitagli con la legge 24 dicembre 1925, n. 2299, che aveva

ad oggetto esclusivamente il trasferimento di poteri amministrativi e

non anche la attribuzione o la estensione di potestà giurisdizionali. Considerato in diritto :

1. - Secondo l'ordinanza la disposizione contenuta nell'art. 2,

comma secondo, del R.D. 11 aprile 1926, n. 752, sarebbe

costituzionalmente illegittima in quanto, estendendo alla Provincia di

Napoli la giurisdizione della Giunta speciale delle espropriazioni

presso la Corte di appello di quella città, il Governo avrebbe

ecceduto dai limiti della delega concessagli con la legge 24 dicembre

1925, n. 2299.

Trattandosi di questione di legittimità costituzionale relativa ad

una delegazione legislativa anteriore alla entrata in vigore della

Costituzione, l'indagine della Corte va limitata all'accertamento della

esistenza di una legge di delegazione avente ad oggetto una materia ben

definita, ed all'osservanza, da parte del legislatore delegato, della

estensione data alla delega.

2. La Giunta speciale delle espropriazioni presso la Corte di

appello di Napoli - istituita in virtù dell'art. 17 del decreto-legge

luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219, concernente "Provvedimenti a

favore della città di Napoli" convertito nella legge 24 agosto 1921,

n. 1920 - aveva, in origine, una potestà giurisdizionale

territorialmente limitata al solo Comune di Napoli. In deroga alle

disposizioni della legge generale sulle espropriazioni per pubblica

utilità, la citata norma attribuisce, infatti, alla Giunta - anziché

al giudice ordinario - la determinazione, in via contenziosa, delle

indennità per le espropriazioni relative a beni immobili siti nel

Comune di Napoli per le quali siano applicabili le disposizioni di cui

agli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sul

risanamento di Napoli.

L'ambito territoriale di questa speciale giurisdizione subì,

però, una estensione per effetto del R.D. 11 aprile 1926, n. 752,

contenente "Poteri dell'Alto Commissariato per la città e la Provincia

di Napoli in materia di espropriazioni di pubblica utilità". L'art. 2

di tale decreto, infatti, nell'attribuire all'Alto Commissariato la

facoltà di dichiarare indifferibili ed urgenti le opere di pubblica

utilità da eseguirsi nella città e nella Provincia di Napoli,

richiama, nel secondo comma, l'art. 17 del D.L.L.gt. n. 219 del 1919

riguardante la Giunta speciale, sì che dal coordinamento tra le citate

disposizioni è dato chiaramente inferire l'estensione della

giurisdizione della Giunta alle procedure espropriative eseguite nella

Provincia di Napoli.

3. - Ciò premesso, venendo all'esame di merito della questione

prospettata, per giudicare circa la sussistenza o meno del dedotto

eccesso di delega occorre accertare, attraverso un processo di

raffronto tra la norma delegata e quella delegante, se vi sia

conformità o divergenza tra le due norme; se cioè rientri nella legge

di delegazione il potere del Governo in ordine alla operata estensione

della competenza territoriale della Giunta.

Il quesito trova facile risposta, in senso negativo, nel titolo e

ancor più nel testo letterale della legge di delega 24 dicembre 1925,

n. 2299. Con essa il legislatore dell'epoca, nell'intento di adottare

"provvedimenti sull'organizzazione degli uffici per l'esecuzione di

opere pubbliche nel mezzogiorno e nelle isole". autorizzava il Governo

(art. 1) "ad emanare disposizioni aventi vigore di legge per

regolare... mediante modificazioni agli ordinamenti attuali il

decentramento e l'unificazione delle funzioni ora esercitate dai

diversi Ministeri per l'esecuzione delle opere pubbliche nonché per

l'adozione di tutte le provvidenze comunque dirette al miglioramento

delle condizioni economiche, igieniche e sociali delle provincie

meridionali".

Trattavasi, com'è evidente, di una delega per la realizzazione di

un largo decentramento e contemporanea unificazione di funzioni

esclusivamente amministrative che il Governo intendeva attuare al fine

di avviare a concreta soluzione l'annoso e grave problema del

Mezzogiorno.

La natura e l'estensione dei poteri delegati risultano, peraltro,

evidenti al lume dei lavori preparatori della legge in esame in cui si

parla di "decentrare i poteri amministrativi, per modo che la

deliberazione sia più vicina alla realtà", di "decentramento limitato

ad un campo amministrativo perfettamente identificato e determinato",

di creazione di nuovi istituti nei quali "dovranno essere concentrate

le facoltà che in materia di lavori pubblici e di interventi

statali... sono adesso distribuite tra le varie branche

dell'Amministrazione centrale" e precisamente del "Ministero dei lavori

pubblici, della economia nazionale, dell'interno e della pubblica

istruzione".

Non poteva quindi il Governo, nell'attuazione di una delega

riguardante esclusivamente gli ordinamenti amministrativi, dettare

norme in materia di giurisdizione estendendo al territorio della

Provincia di Napoli la competenza della Giunta speciale che l'art. 17

del D.L.L.gt. n. 219 del 1919 aveva previsto solo per la città di

Napoli. Così operando il legislatore delegato ha esorbitato dai poteri

conferitigli e, pertanto, l'art. 2, comma secondo, del R.D. n. 752 del

1926 va dichiarato costituzionalmente illegittimo in relazione al

disposto dell'art. 77, comma primo, della Costituzione, secondo il

quale il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare

decreti che abbiano valore di legge ordinaria.