Sentenza n. 198/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, e

7 del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, recante "Disposizioni

urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a

completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997",

convertito dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, promosso con ricorso

della Regione Sardegna, notificato il 28 marzo 1997, depositato in

Cancelleria il 7 aprile 1997 ed iscritto al n. 33 del registro

ricorsi 1997.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1999 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e

l'avvocato dello Stato Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 28 marzo 1997 e depositato il 7

aprile 1997, la Regione autonoma della Sardegna ha proposto giudizio

di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 3, e 7 del

decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in

materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della

manovra di finanza pubblica per l'anno 1997), convertito in legge,

con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.

L'art. 1, comma 3, del provvedimento introduce, per i redditi

sottoposti a tassazione separata, di cui all'art. 16 del testo unico

delle imposte sui redditi, da indicare nella dichiarazione dei

redditi, e non soggetti a ritenuta alla fonte, l'obbligo di un

versamento a titolo di acconto, nella misura del 20 per cento, da

effettuare nei termini e con le modalità previsti per il versamento

annuale a saldo.

L'art. 7 del decreto dispone a sua volta che le entrate derivanti

dal decreto medesimo sono riservate all'erario e destinate alla

copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico nonché

alla realizzazione delle linee di politica economica e finanziaria in

funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in sede

comunitaria, e demanda ad un decreto ministeriale la definizione, ove

necessarie, delle modalità di attuazione.

Secondo la ricorrente, dal combinato disposto di tali due articoli

sembra evincersi che le somme incassate a titolo di acconto

sull'imposta relativa ai redditi soggetti a tassazione separata

rientrano fra le entrate riservate all'erario, e pertanto non entrano

a comporre la base per il calcolo della quota di compartecipazione al

gettito dell'imposta, attribuita alla Regione Sardegna dall'art. 8

dello statuto speciale. Tale interpretazione risulterebbe confermata

dalla circostanza che, a seguito dell'entrata in vigore del decreto

legge n. 669 del 1996, nel "quadro di classificazione delle entrate

dello Stato 1997", pubblicato dalla Ragioneria generale dello Stato,

è stato aggiunto un nuovo articolo 23 al capitolo 1023, intitolato

ai versamenti in acconto di cui è questione, e ciò proprio per

consentire di contabilizzare separatamente tali entrate, sottraendole

così dalla base di calcolo della compartecipazione al gettito

spettante alla Regione.

La disciplina impugnata è censurata per violazione delle norme

costituzionali relative all'autonomia finanziaria della Regione

Sardegna, e in particolare degli artt. 7, 8 e 54 dello statuto

speciale e delle relative norme di attuazione, nonché degli artt.

116 e 119 della Costituzione; ed altresì per violazione dell'art.

54, quarto comma, dello statuto speciale e del principio di leale

collaborazione.

La ricorrente afferma che, stante la norma dell'art. 8, lettera a,

dello statuto speciale, che attribuisce alla Regione i sette decimi

del gettito delle imposte sul reddito delle persone fisiche e delle

persone giuridiche, la garanzia dell'autonomia finanziaria della

Regione comporta che lo Stato non possa né modificare

unilateralmente le quote di partecipazione regionale al gettito, né

sottrarre parte del gettito alla applicazione della quota di

compartecipazione. Solo eccezionalmente, in base ad un principio che

discenderebbe dalla complessiva disciplina costituzionale della

autonomia finanziaria della Sardegna, e che è espressamente

formulato nelle norme di attuazione di altri statuti speciali,

sarebbe consentito disporre che aumenti di gettito conseguenti a

modifiche legislative siano riservati allo Stato, sottraendoli alla

compartecipazione regionale. Ma ciò potrebbe avvenire solo a certe

condizioni: in primo luogo, che si tratti della introduzione di un

tributo nuovo o della maggiorazione delle aliquote di un tributo

esistente; in secondo luogo, che le entrate riservate allo Stato

siano destinate alla copertura di spese aventi scopi ben determinati

e rientranti nelle materie di competenza statale e non regionale; in

terzo luogo, che tale riserva sia delimitata temporalmente.

La disciplina in questione, risultante dal combinato disposto degli

articoli 1, comma 3, e 7 del decreto n. 669, sarebbe incostituzionale

in quanto la riserva non si applicherebbe ad un maggior gettito,

derivante dalla istituzione di un nuovo tributo o dall'aumento delle

aliquote di un tributo esistente, ma si applicherebbe ad una quota

del gettito ordinario, costituita dall'acconto, onde si verrebbe a

ridurre la partecipazione della Regione al gettito invariato del

tributo; e in quanto non sarebbe temporalmente delimitata, ma sarebbe

disposta in via definitiva.

Sotto un ulteriore profilo, le disposizioni impugnate sono

censurate dalla ricorrente in quanto esse modificherebbero

sostanzialmente la disciplina statutaria sulla ripartizione fra Stato

e Regione del gettito dell'IRPEF, senza che sia stato sentito il

parere della Regione: mentre l'art. 54 dello statuto prevede, anche

in applicazione del principio di leale collaborazione, che le

disposizioni del titolo III dello statuto medesimo, in materia

finanziaria, possano essere bensì modificate con legge ordinaria, ma

solo "sentita la Regione".

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio,

chiedendo il rigetto del ricorso.

Secondo l'Avvocatura, la nuova entrata, di carattere straordinario,

sarebbe riservata all'erario in conformità a quanto si prevede nello

statuto come deroga alla regola di partecipazione della Regione alle

entrate erariali.

Né potrebbe obiettarsi che la deroga sarebbe consentita solo per

aumenti di gettito originati da nuove imposte o da maggiorazioni di

aliquote, mentre nella specie si tratterebbe del gettito ordinario

non incrementato: infatti, osserva l'Avvocatura, si tratta di un

aumento delle entrate nel periodo di imposta, essendo le norme

dirette a completare la manovra di finanza pubblica.

3. - In vista dell'udienza la Regione ricorrente ha prodotto una

memoria, in cui si ribadiscono anzitutto le argomentazioni del

ricorso.

Osserva poi la ricorrente che, pur non essendo possibile indicare

con esattezza l'entità della riduzione di entrate per la Regione,

derivata dalle norme impugnate, poiché gli uffici statali non hanno

risposto alle richieste di dati formulate dalla medesima ricorrente,

dovrebbe trattarsi di circa 2,5 miliardi nei due esercizi 1997 e

1998. Ne sarebbe conseguita una grave alterazione del necessario

rapporto di complessiva corrispondenza fra bisogni e mezzi

finanziari, che deve essere salvaguardato secondo la giurisprudenza

di questa Corte.

La Regione ricorda che in una analoga controversia, decisa con la

sentenza n. 363 del 1993, questa Corte, in presenza di una simile

clausola di riserva all'erario di nuove entrate, adottò una

soluzione interpretativa sostanzialmente favorevole alla Regione,

affermando che - in presenza di una norma che condizionava

l'applicabilità nelle Regioni ad autonomia speciale delle

disposizioni del decreto legge allora impugnato alla conformità ai

rispettivi statuti e alle norme di attuazione - la clausola di

riserva all'erario delle nuove entrate doveva ritenersi inapplicabile

alla Regione Sardegna, in quanto non era stato sentito il parere

della Regione stessa, prescritto dall'art. 54 dello statuto per le

modifiche con legge ordinaria della disciplina statutaria in materia

finanziaria. Siffatta soluzione non sarebbe però praticabile in

questa sede, poiché nel decreto legge n. 669 del 1996 manca una

disposizione di salvaguardia analoga a quella contenuta nel

provvedimento allora impugnato.

Sarebbe dunque incontestabile la incostituzionalità delle

disposizioni oggetto del ricorso: in primo luogo perché esse

violerebbero l'autonomia finanziaria della Regione, in modo ancor

più grave in quanto non è un maggior gettito tributario che viene

riservato allo Stato, ma una quota del gettito ordinario costituita

dall'acconto; in secondo luogo perché la riserva all'erario è stata

disposta senza rispettare la procedura prevista per la modifica delle

disposizioni finanziarie dello statuto. Sarebbe infine violato il

principio di leale collaborazione, come risulterebbe anche dalla

mancata risposta dello Stato alle richieste di chiarimenti e di dati

contabili avanzate dalla Regione.

La ricorrente contesta poi che l'entrata in questione possa

ritenersi di carattere straordinario, avendo la nuova disciplina

efficacia a tempo indeterminato.

Quanto infine all'argomento dell'Avvocatura erariale, secondo cui

dalla disciplina impugnata deriverebbe un aumento delle entrate nel

periodo di imposta, si replica che in realtà il senso della

disciplina in questione non è di dar luogo ad un aumento delle

entrate complessive, ma di aumentare, a parità di gettito, le

entrate per le casse dello Stato, come conseguenza della

incostituzionale riduzione della base di calcolo della quota di

compartecipazione al gettito spettante alla Regione. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata dalla Regione Sardegna investe il

combinato disposto degli articoli 1, comma 3, e 7 del decreto legge

31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in materia tributaria,

finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza

pubblica per l'anno 1997), convertito in legge, con modificazioni,

dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.

L'art. 7, riservando all'erario, e destinando alla copertura degli

oneri per il servizio del debito pubblico nonché al riequilibrio del

bilancio statale le entrate derivanti dal medesimo decreto legge n.

669 del 1996, determinerebbe la attribuzione all'erario anche delle

somme che lo Stato incassa ai sensi dell'art. 1, comma 3, ove si

dispone il versamento di un acconto, nella misura del 20 per cento

del reddito imponibile, a titolo di acconto dell'imposta dovuta sui

redditi soggetti a tassazione separata e non soggetti a ritenuta alla

fonte. In tal modo si ridurrebbe illegittimamente la base di calcolo

per la compartecipazione al gettito, regionalmente riscosso,

dell'imposta sui redditi delle persone fisiche, attribuita alla

Regione Sardegna dall'art. 8, lettera a, dello statuto speciale,

violando sia l'autonomia finanziaria della Regione quale risulta in

particolare dagli artt. 7, 8 e 54 dello statuto e dalle relative

norme di attuazione, sia l'art. 54, quarto comma, dello statuto (che

consente la modifica delle disposizioni statutarie in materia

finanziaria con legge ordinaria, ma solo col parere della Regione) e

il principio di leale collaborazione.

2. - La Corte non deve, in questa occasione, riproporsi in generale

il problema, se, in assenza di norme statutarie o di attuazione -

analoghe a quelle contenute nelle norme di attuazione degli statuti

di altre Regioni ad autonomia differenziata - che prevedano la

possibilità per lo Stato di riservare all'erario, con destinazioni

specifiche, nuove entrate afferenti a tributi al cui gettito la

Regione partecipi in quote fissate dallo statuto, la statuizione di

siffatte riserve ad opera del legislatore statale possa trovare

applicazione anche alla Regione Sardegna, in forza di un principio

generale implicito valido per tutte le Regioni a statuto speciale,

ovvero se, invece, richieda, per risultare compatibile con lo statuto

della Regione Sardegna, la preventiva consultazione di quest'ultima,

ai sensi dell'art. 54 dello statuto medesimo, traducendosi in una

modifica dell'ordinamento finanziario della Regione statutariamente

stabilito. Infatti la ricorrente, nel presente giudizio, non

contesta, in generale, la potestà del legislatore statale di

disporre siffatte riserve, a certe condizioni concernenti la

tipologia di nuove entrate, la loro destinazione e la durata della

riserva: ma si limita a censurare l'applicazione della riserva,

disposta dall'art. 7 del decreto legge n. 669 del 1996, alle entrate

acquisite a titolo di acconto sull'imposta dovuta sui redditi a

tassazione separata, e non soggetti a ritenuta alla fonte, in quanto

non si tratterebbe dell'acquisizione di maggiori entrate, ma della

semplice anticipazione di una quota del gettito tributario, invariato

nella sua entità complessiva, al quale la Regione partecipa in forza

dell'art. 8, lettera a, dello statuto.

3. - La questione, così delimitata, è infondata nei termini di

seguito precisati.

La funzione delle clausole di riserva all'erario di nuove entrate,

come quella per cui è giudizio, consiste nell'avocare allo Stato,

per intero, entrate aggiuntive che derivano da nuove discipline

legislative di tributi al cui gettito partecipano le Regioni,

impedendo che di tali incrementi di entrate, destinati per volontà

del legislatore statale a finalità particolari da esso definite,

vengano ad usufruire automaticamente, pro quota, anche le Regioni che

godono di tale partecipazione al gettito. Ciò comporta che lo Stato

usufruisca delle nuove entrate aggiuntive, mentre la Regione continua

semplicemente a godere delle entrate tributarie che ad essa già

spettavano sulla base della disciplina preesistente, senza fruire di

alcun vantaggio, ma anche senza subire alcuna perdita di risorse

finanziarie, rispetto al passato, per effetto della disciplina

legislativa sopravvenuta.

Clausole di riserva siffatte, riferite alle entrate derivanti dalla

legge che le dispone, trovano dunque applicazione solo con riguardo

ad entrate nuove nel senso ora precisato, in quanto aventi la loro

fonte nella stessa legge.

L'entrata tributaria in questione, invece, non ha la sua fonte

nelle disposizioni del decreto legge impugnato, ma piuttosto nelle

previgenti, ed invariate, disposizioni che disciplinano le imposte

sui redditi, e stabiliscono sia i presupposti dell'imposizione, sia i

criteri per la determinazione delle aliquote applicabili.

L'art. 1, comma 3, del decreto legge impugnato non dà luogo ad

entrate aggiuntive per il fisco: esso si limita a imporre una diversa

modalità di riscossione per una quota dell'imposta dovuta,

prescrivendo il versamento in via di "autotassazione", al momento

della dichiarazione, di un acconto, laddove in precedenza siffatta

imposta veniva riscossa per intero mediante iscrizione a ruolo a

seguito di liquidazione effettuata dagli uffici. Di conseguenza, la

riscossione avverrà, in parte, in tempi anticipati rispetto a quelli

prima realizzabili, non dovendosi più attendere, se non per il

calcolo dell'imposta a conguaglio, la liquidazione da parte degli

uffici: ma non per questo l'imposta sarà dovuta in misura maggiore

che per il passato.

Che il fisco si avvantaggi dell'anticipata riscossione, è fuori

dubbio; ma è altrettanto chiaro che non si produce propriamente

alcun incremento di gettito: alle maggiori entrate che si

verificheranno, nei primi anni di applicazione dell'acconto,

corrisponderanno infatti, nella stessa misura, minori entrate negli

anni successivi, quando verranno riscossi, anziché gli interi

importi dovuti, solo gli importi eccedenti gli acconti già versati.

In altri termini, si avranno, in certi anni, delle maggiori entrate

in senso contabile, cui faranno riscontro però minori entrate in

altri esercizi. Non si avranno comunque entrate "nuove", diverse e

aggiuntive rispetto a quelle derivanti dall'applicazione della

legislazione tributaria previgente, e alle quali lo statuto prevede

la compartecipazione della Regione in quote prefissate.

Se non vi sono nuove entrate derivanti dall'applicazione dell'art.

1, comma 3, del decreto, l'art. 7 del medesimo, che dispone la

riserva allo Stato delle sole entrate che derivano da esso, cioè che

in esso trovano la loro fonte, non può trovare applicazione agli

importi riscossi a titolo di acconto sull'imposta dovuta in relazione

ai redditi a tassazione separata.

4. - Una diversa interpretazione porterebbe, del resto, ad una

palese elusione delle previsioni degli statuti speciali, che

prevedono, come nel caso della Regione Sardegna, la partecipazione

delle Regioni al gettito di determinate imposte. Se bastasse,

infatti, la modifica delle modalità e quindi del tempo della

riscossione, senza alcun aumento del gettito complessivo, per

consentire l'avocazione allo Stato di quote del gettito medesimo, si

verificherebbe non già l'effetto - corrispondente, come si è detto,

alla ratio delle clausole di riserva di nuove entrate all'erario - di

lasciare invariato il gettito per la Regione, facendo beneficiare

solo lo Stato di un aumento di entrate determinato dalla nuova

disciplina legislativa; ma quello di avocare allo Stato l'intero

importo di un gettito tributario (corrispondente agli acconti

versati) in precedenza ripartito fra lo Stato stesso e la Regione.

All'aumento delle entrate a favore dello Stato, derivante da tale

avocazione, farebbe riscontro una diminuzione del gettito a favore

della Regione, la quale verrebbe a partecipare al gettito della sola

quota di imposte riscossa, a conguaglio, sulla base della

liquidazione effettuata dagli uffici, e non più, come per il

passato, dell'intero importo di esse. Ciò che andrebbe ben oltre lo

scopo delle stesse clausole di riserva, e si tradurrebbe in una

modifica surrettizia dell'ordinamento finanziario della Regione,

garantito sul piano costituzionale dalle disposizioni dello statuto,

e modificabile, bensì, con legge ordinaria, ma solo previa

consultazione della Regione stessa (art. 54 stat. spec. per la

Regione Sardegna).

5. - Deve pertanto concludersi che l'art. 7 del decreto impugnato

non trova applicazione alle entrate tributarie relative agli acconti

versati dai contribuenti in forza dell'art. 1, comma 3, dello stesso

decreto; onde alla Regione Sardegna spetterà la quota della imposta

in questione, prevista dall'art. 8, lettera a, dello statuto, anche

in relazione all'importo dei predetti acconti riscossi nell'ambito

della Regione medesima.

Così intesa, la disciplina impugnata sfugge alle censure mosse

dalla ricorrente.