Sentenza n. 195/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge

della Regione Marche 21 maggio 1980, n. 35 (Prime disposizioni per

l'attuazione dell'art.25, settimo comma, decreto del Presidente della

Repubblica 24 luglio 1977, n.616), promosso con ordinanza emessa il

17 ottobre 1990 dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche

nel ricorso proposto da Lupi Giovanni ed altri contro la Regione

Marche ed altri, iscritta al n. 706 del registro ordinanze 1991 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima

serie speciale, del 4 dicembre 1991.

Visto l'atto di costituzione di Lupi Giovanni nonché l'atto di

intervento della Regione Marche;

Udito nell'udienza pubblica del 3 marzo 1992 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Enrico Romanelli per Lupi Giovanni e Piero

Alberto Capotosti per la Regione Marche;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale delle Marche nel corso

di un giudizio promosso da Giovanni Lupi e da altri componenti il

Consiglio di amministrazione dell'Opera pia "Famiglia Balestrieri"

per ottenere l'annullamento delle delibere con le quali il Consiglio

e la Giunta comunale avevano provveduto, in sede di rinnovo delle

cariche, alla designazione dei rappresentanti del Comune ed alla

nomina dell'organo amministrativo dell'ente, con ordinanza emessa il

17 ottobre 1990 ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 7 della legge della Regione Marche 21 maggio 1980, n. 35

(Prime disposizioni per l'attuazione dell'art.25, settimo comma,

decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.616). Il

giudice rimettente rileva che la tavola di fondazione dell'ente

prevede un Consiglio di amministrazione composto da due membri di

diritto (il parroco della frazione Talacchio del Comune di

Colbordolo, ove ha sede la fondazione, ed il Presidente pro-tempore

dell'Ente comunale di assistenza) e da altri tre cittadini residenti

nella medesima frazione, designati rispettivamente dal Prefetto, dal

Provveditore agli Studi e dal Comune di Colbordolo.

A seguito del mutato quadro normativo in materia di assistenza e

beneficenza, per effetto degli artt. 22 ss. del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, la Regione Marche ha, tra l'altro, disposto con l'art.

7 della legge del 1980, n. 35 che "tutte le funzioni amministrative

di cui all'art. 1, lettera a), del decreto del Presidente della

Repubblica 15 gennaio 1972, n. 9, concernenti le istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficenza escluse dal trasferimento, sono

delegate ai comuni nel cui territorio ha sede l'istituzione. In

particolare sono delegate le funzioni concernenti le nomine e le

designazioni di amministratori già demandate ad organi centrali e

periferici dello Stato da disposizioni legislative o statutarie e lo

scioglimento delle amministrazioni, la nomina di commissari e le

modifiche statutarie".

Il giudice a quo, ritiene che tale disposizione, applicabile anche

alla fondazione Balestrieri, nella parte in cui delega ai Comuni le

nomine e le designazioni già demandate da disposizioni statutarie ad

organi centrali e periferici dello Stato sia in contrasto con gli

artt. 117 e 118 della Costituzione.

Sotto il primo profilo il giudice rimettente osserva che la

potestà legislativa riconosciuta alle Regioni in materia di

beneficenza ed assistenza dell'art. 117 della Costituzione deve

svolgersi nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi

dello Stato, principi che devono essere individuati ricostruendo il

vigente quadro normativo alla stregua della sentenza della Corte

costituzionale n. 195 del 1987. In tale sentenza si afferma che "fino

a quando il legislatore statale non avrà provveduto ad una riforma

organica dell'intero sistema, l'assetto delle istituzioni

sopravvissute per effetto della sentenza n. 173 del 1981, è quello

rientrante nella normativa preesistente, la quale attribuisce rilievo

determinante alla volontà dei fondatori, come è espressa nelle

tavole di fondazione o negli statuti". Ne segue, secondo il giudice a

quo, che le Regioni, esercitando la potestà legislativa nelle

materie loro devolute sulla base dell'art. 117 della Costituzione,

non possono disattendere i principi fondamentali posti dal

legislatore statale. Con specifico riguardo al potere di nomina degli

amministratori di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza

il legislatore privilegia le disposizioni delle tavole di fondazione

o degli statuti di ciascun ente (art. 9 della legge 17 luglio 1890,

n. 6972). L'art. 7 della legge Regione Marche 21 maggio 1980, n. 35,

sottraendo il potere di nomina e di designazione dei componenti il

Consiglio di amministrazione dell'Opera pia Balestrieri alle

autorità indicate nelle tavole di fondazione, violerebbe tale

principio.

La questione è stata ritenuta non manifestamente infondata anche

sotto altro profilo. La sentenza della Corte costituzionale n. 195

del 1987 ha affermato che il potere di nomina demandato dagli statuti

di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza ad organi dello

Stato è escluso dalle funzioni amministrative trasferite alle

Regioni dagli artt. 1 e 2 del d.P.R. del 1972, n. 9. L'art. 7 della

legge regionale 21 maggio 1980, n. 35, nell'attribuire ai Comuni il

potere di surrogarsi agli organi statali individuati dalle tavole di

fondazione nella designazione degli amministratori, avrebbe dato

luogo ad un illegittimo esercizio di poteri di delegazione, con

violazione dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione, conferendo

un potere non compreso nella sfera di attribuzione regionale.

L'ordinanza è stata ritualmente pubblicata sulla Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, del 4

dicembre 1991.

2. - È intervenuta in giudizio la Regione Marche, chiedendo che

la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.

La Regione ha rilevato preliminarmente che l'art. 7 della legge

regionale del 1980, n. 35, contiene una disciplina di attuazione

dell'art. 25 del d.P.R. del 1977, n. 616. Essendo stata questa ultima

disposizione dichiarata parzialmente illegittima con sentenza della

Corte costituzionale n. 173 del 1981, la disposizione regionale

attuativa verrebbe ad essere praticamente relegata nella sfera della

"inoperatività".

Inoltre la norma sospettata di incostituzionalità sarebbe già

stata implicitamente abrogata dalla legge Regione Marche del 5

novembre 1988, n. 43, la quale, facendo espresso riferimento nel

titolo e nell'art. 1 al "riordino delle funzioni di assistenza

sociale", provvederebbe alla "ridefinizione" della assistenza e della

beneficenza pubblica in termini di "sicurezza sociale", superando e

ricomprendendo così le precedenti normative di settore.

La abrogazione della norma denunciata deriverebbe anche dalla

incompatibilità con alcune delle disposizioni della citata legge n.

43 del 1988 e segnatamente con l'art. 10, secondo comma, lettera a),

e con l'art. 45, primo comma, lettera d), in virtù dei quali la

Regione cura l'adempimento delle funzioni amministrative relative,

anche "alle nomine di propria competenza ad incarichi di

amministratori" delle istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza. Si dovrebbe così ritenere che solo le nomine "di

competenza della Regione" sono delegate ai comuni, e non già quelle

di competenza di organi centrali o periferici dello Stato, secondo

quanto disponeva l'art. 7 della legge regionale 21 maggio 1980, n.

35.

Nel merito la Regione conclude per la infondatezza della

questione, giacché il trasferimento alle Regioni di tutte le

funzioni amministrative esercitate da organi centrali e periferici

dello Stato in ordine alle istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza (art. 1, primo comma, lettera a), del d.P.R. del 1972, n.

9, e artt. 136, 13 e 17 del d.P.R. del 1977, n. 616) non potrebbe non

comprendere i poteri di nomina esercitati in base all'autonomia

statutaria di un ente pubblico. Lo statuto di un ente pubblico, quale

fonte attributiva del potere di nomina, sarebbe una fonte subordinata

alle fonti primarie e ad esse (nel caso il d.P.R. del 1972, n. 9)

dovrebbe cedere, nel senso che non potrebbe legittimamente

contrastare la successione della amministrazione regionale a quella

statale nella materia in oggetto.

3. - Nel giudizio si è costituito anche Lupi Giovanni, aderendo

alle argomentazioni svolte nella ordinanza di rimessione e

concludendo per la fondatezza della questione di legittimità

costituzionale.

4. - La Regione Marche ha depositato, in prossimità dell'udienza,

memoria per ribadire le argomentazioni e le conclusioni già formulate nell'atto di intervento.

In particolare, quanto alla eccezione di irrilevanza della

questione di legittimità costituzionale, la Regione sottolinea che

la fondazione Balestrieri potrebbe, alla luce dei riferimenti

testuali contenuti nella tavola di fondazione (ovvero nel testamento

olografo di Cesare Balestrieri del 27 giugno 1934), configurarsi come

persona giuridica privata. Questa configurazione potrebbe essere

accertata dal giudice a quo, sottraendo la fondazione dall'ambito di

applicabilità della norma impugnata.

Quanto alla fondatezza della questione la Regione Marche rileva

che il "rinvio" o comunque "la riserva" alla autonomia statutaria,

previsto dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972, del potere di nomina

degli amministratori non sarebbe "senza condizioni" ma, al contrario,

sarebbe condizionato "da limiti teleologici-sistematici". In

proposito la Regione richiama l'art. 103 della legge del 1890, n.

6972, che, considerando come "non apposte" le disposizioni o

convenzioni private atte a vietare alle pubbliche autorità di

esercitare sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza la

tutela o la vigilanza imposte dalla stessa legge ovvero ad impedire

le riforme amministrative e le mutazioni del fine, subordinerebbe

l'autonomia statutaria ad esigenze ed interessi di carattere

pubblicistico. In questa ottica si iscriverebbero le esigenze

connesse a processi riformatori, quali il trasferimento delle

funzioni assistenziali dallo Stato alle Regioni.

D'altro canto il legislatore del 1890 avrebbe, ad avviso della

Regione, dettato norme generali sulla capacità giuridica delle

persone che possono concorrere ad amministrare le opere pie,

escludendo, al riguardo, eventuali diverse volontà dei fondatori.

L'inderogabilità di dette disposizioni troverebbe il suo fondamento

nella natura pubblicistica delle opere pie e della stessa carica di

amministratore, che si prefigura come "officium" pubblico, in modo da

implicare l'intervento della legge sui meccanismi di nomina per

motivi di interesse generale e da consentire la sostituzione della

Regione ai precedenti organi di vigilanza (come il Prefetto) nella

designazione di alcuni componenti del Consiglio di amministrazione.

Poiché i poteri di designazione sono stati attribuiti dallo statuto

dell'opera pia al Prefetto ed al Provveditore agli studi non ad

personam ma in quanto titolari di organi periferici dello Stato, con

il trasferimento delle funzioni sulle istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza dallo Stato alle Regioni si sarebbe

determinata una ulteriore "forma di incompatibilità" non con

riguardo a criteri soggettivi, bensì con riguardo al procedimento di

designazione e nomina. Ne seguirebbe che la "riserva di statuto",

come non varrebbe per le incompatibilità, così non varrebbe in

materia di nomina e sarebbe, pertanto, destinata a cedere davanti

alla legge, fonte di grado superiore. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale delle Marche dubita

della legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge Regione

Marche 21 maggio 1980, n. 35, nella parte in cui delega ai Comuni le

funzioni concernenti la nomina e le designazioni di amministratori di

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza già demandate ad

organi centrali e periferici dello Stato da disposizioni statutarie.

Il contrasto è prospettato con gli artt. 117 e 118 della

Costituzione.

2. - La Regione ha preliminarmente eccepito la inammissibilità

della questione di legittimità costituzionale sotto più profili,

che possono essere così sintetizzati:

a) la norma impugnata, inserita in una legge destinata a

dettare, secondo la sua stessa intitolazione, "prime disposizioni per

l'attuazione dell'art. 25, settimo comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616", è divenuta inapplicabile a seguito della sentenza di questa

Corte (n. 173 del 1981) che ha dichiarato parzialmente illegittima la

norma da attuare;

b) l'art. 7 della legge regionale 21 maggio 1980, n. 35,

sarebbe stato abrogato dalla legge della Regione Marche 5 novembre

1988, n. 43: sia implicitamente, perché la legge successiva nel

tempo, dettando norme per "il riordino delle funzioni di assistenza

sociale di competenza dei comuni, per l'organizzazione del servizio

sociale e per la gestione dei relativi interventi della regione",

avrebbe disciplinato la intera materia; sia esplicitamente, perché

l'art. 10, secondo comma, lettera a), della legge del 1988, n. 43,

stabilendo che la Regione, per quanto riguarda le istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficenza provvede "alle nomine di

propria competenza ad incarichi di amministratori", delegando tali

nomine ai Comuni (art. 45, primo comma, lettera d), non

comprenderebbe le nomine in precedenza attribuite alla competenza di

organi centrali o periferici dello Stato;

c) il riconoscimento della natura privata dell'ente, che

avrebbe potuto essere pregiudizialmente eccepita ed accertata nel

giudizio a quo, escluderebbe sotto altro profilo l'applicabilità

della norma della cui legittimità costituzionale si dubita.

La eccezione non può essere accolta sotto nessuno dei tre

indicati profili.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 25 del

d.P.R. del 1977, n. 616, (sentenza n. 173 del 1981) non ha colpito

questa disposizione nella sua interezza, ma ha riguardato

esclusivamente le parti in cui essa prevede la sostanziale

soppressione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza

infraregionali, con il trasferimento ai comuni delle loro funzioni,

del personale e dei beni (comma quinto), ed inoltre le eccezioni al

trasferimento e le relative procedure (commi sesto e, in parte,

settimo e nono). Ne segue che solo le disposizioni della legge

regionale n. 35 del 1980 dirette all'attuazione di tali norme sono

divenute inapplicabili, mentre non sono private di reale efficacia le

disposizioni che, come quella sospettata di incostituzionalità,

disciplinano l'esercizio delle funzioni amministrative trasferite

alle regioni dal d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9, e relative alle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza che operano nel

territorio regionale (art. 1, lettera a) e non sono state soppresse.

La eccezione di irrilevanza non è fondata neanche sotto gli altri

profili dedotti dalla Regione per il seguente ordine di

considerazioni. La legge 5 novembre 1988, n. 43, non abroga

espressamente la legge del 1980, n. 35. La disposizione che prevede

tra le funzioni amministrative della Regione le "nomine di propria

competenza ad incarichi di amministratori" di istituzioni pubbliche

di assistenza e beneficenza (art. 10, secondo comma, lettera a), non

è oggettivamente incompatibile con la affermazione della competenza

regionale, devoluta da altre disposizioni, per le nomine di

amministratori in precedenza demandate ad organi dello Stato.

Inoltre, pur essendo la legge del 1988, n. 43, destinata a riordinare

le funzioni relative alla assistenza sociale, il suo contenuto non

copre l'intera materia già regolata dalla legge anteriore.

Non è infine conferente, in questa sede, il profilo (che la

Regione ipotizza avrebbe potuto essere pregiudizialmente eccepito e

risolto nel giudizio a quo per definirne nel merito gli esiti)

relativo alla natura privata o pubblica dell'ente.

3. - Nel merito la questione è fondata.

L'art. 7, secondo comma, della legge Regione Marche 21 maggio

1980, n. 35, non solo prevede la delega ai comuni delle funzioni

concernenti le nomine e le designazioni di amministratori delle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza demandate ad organi

dello Stato da disposizioni legislative, ma estende la delega anche

alle nomine ed alle designazioni rimesse a tali organi da

disposizioni contenute nello statuto dei singoli enti.

Questa Corte ha già con chiarezza affermato che il rinvio agli

statuti operato dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972, rende

giuridicamente rilevante nell'ordinamento il momento dell'autonomia

dell'ente. "Fonte del potere di nomina sono gli statuti ed il

mutamento della titolarità di questo potere non potrebbe avvenire

che tramite la modifica di essi" (sentenza n. 195 del 1987). Ha

inoltre precisato che: "gli artt. 4 e 9 della legge del 1890, n.

6872, rimettono in via esclusiva alle tavole di fondazione e agli

statuti delle istituzioni di assistenza e beneficenza la

regolamentazione della struttura e composizione degli organi di

amministrazione e della nomina e rinnovazione dei componenti,

stabilendo in tal modo per tutte le dette istituzioni condizioni

particolari di autonomia statutaria mediante uno strumento giuridico

che, proprio per il suo contenuto e la sua finalità, è insensibile

all'incidenza dei trasferimenti delle funzioni statali alle regioni"

(sentenza n. 363 del 1990).

In coerenza con tali principi questa Corte ha già ritenuto che i

poteri di designazione e di nomina degli amministratori di

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza conferiti

dall'autonomia statutaria sono da riferire all'esercizio di poteri

che non possono essere considerati funzioni in materia di beneficenza

pubblica suscettibili di devoluzione alle regioni. Non può quindi

avere fondamento la delega ai comuni del potere di designazione o di

nomina di amministratori di questi enti, demandate da disposizioni

statutarie ad organi dello Stato. Né si vede come l'esercizio del

potere di nomina possa essere assimilato, come si vorrebbe, alla

disciplina delle incompatibilità, che è correttamente rimessa al

legislatore.