Sentenza n. 193/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 9,

ultima parte - rectius: ultimo periodo - del decreto legislativo

3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle

amministrazione pubbliche e revisione della disciplina in materia di

pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992,

n. 421), nel testo sostituito dall'art. 6 del decreto legislativo

18 novembre 1993, n. 470 (Disposizioni correttive del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego), promossi con due

ordinanze emesse il 24 ottobre 2000 dal Consiglio di Stato, Sezione

IV, iscritte ai nn. 449 e 450 del registro ordinanze 2001 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, 1ª serie

speciale, dell'anno 2001.

Visto l'atto di costituzione di Del Gizzo Ernesto, nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 dicembre 2001 il Giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Udito l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di due giudizi di appello, il Consiglio di Stato -

Sezione IV - con due ordinanze di identico contenuto, ha sollevato,

con riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 9,

ultima parte - rectius: ultimo periodo - del decreto legislativo

3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle

amministrazione pubbliche e revisione della disciplina in materia di

pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992,

n. 421), nel testo sostituito dall'art. 6 del decreto legislativo

18 novembre 1993, n. 470 (Disposizioni correttive del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego).

Il giudice rimettente, premette che identica questione era già

stata in precedenza proposta, in quanto ritenuta rilevante e non

manifestamente infondata, ma che, tuttavia, la Corte, a seguito di un

mutamento del quadro normativo, con ordinanza n. 246 del 2000, aveva

ritenuto necessario che lo stesso giudice a quo ai fini della

rilevanza, verificasse gli effetti della duplice abrogazione espressa

accompagnata dalla nuova disciplina.

Osserva il giudice rimettente che il principio generale tempus

regit actum non possa essere ignorato in relazione all'intervenuto

mutamento del quadro normativo, e, quindi, la fattispecie ricadrebbe,

comunque, sotto la disciplina denunciata.

Quanto alla rilevanza, il giudice a quo osserva che il

provvedimento impugnato (in entrambi i casi decreto del Presidente

della Repubblica di collocamento a riposo, per motivi di servizio,

per responsabilità dirigenziale) trova conforto nella norma

contestata, di modo che un'eventuale dichiarazione di fondatezza

della questione comporterebbe, per ciò solo, l'accoglimento del

ricorso.

Nel merito, il giudice rimettente sostanzialmente denuncia un

eccesso di delega nella disposizione impugnata, in quanto, la legge

di delega prevedeva, in caso di mancato conseguimento degli obiettivi

della gestione, solo la "rimozione dalle funzioni ed il collocamento

a disposizione", laddove la legge delegata (decreto legislativo n. 29

del 1993), all'art. 20, comma 9, nel testo sostituito dall'art. 6 del

d.lgs. 18 novembre 1993, n. 470, ha previsto, da un lato, il

collocamento a disposizione per l'inosservanza delle direttive e per

i risultati negativi della gestione finanziaria, tecnica,

amministrativa; dall'altro, ha stabilito il collocamento a riposo per

ragioni di servizio in caso di responsabilità particolarmente grave

o reiterata.

2. - In entrambi i giudizi, introdotti con le ordinanze sopra

riassunte, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generalo dello Stato, che ha

fatto presente che la norma denunciata, pur essendo stata abrogata

dalla successiva normativa, tuttavia, in base al principio tempus

regit actum conserva la sua efficacia in relazione alle fattispecie

all'esame.

Nel merito conclude per la infondatezza della questione, anche

alla luce del sopravvenuto decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80

(Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di

lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle

controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in

attuazione dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59)

per la logica che sta alla base delle disposizioni in esso contenute,

considerato che l'anzidetto decreto legislativo è stato emanato in

base alla delega contenuta nell'art. 11, comma 4, della legge

15 marzo 1957, n. 59, che sul punto non differirebbe, ma anzi

richiamerebbe la delega contenuta nella legge 23 ottobre 1992, n. 421

(Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle

discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza

e di finanza territoriale).

Sottolinea, in particolare, che in ossequio al principio

contenuto nell'art. 2, comma 1, lettera g), numero 3, della legge di

delega 23 ottobre 1992, n. 421, il legislatore delegato abbia

previsto due differenti ipotesi: l'una contenuta nella prima parte

della norma impugnata, che riguarda il collocamento a disposizione

per la durata massima di un anno in caso di inosservanza delle

direttive e risultati negativi della gestione finanziaria, tecnica e

amministrativa; l'altra, contenuta nella seconda parte della

disposizione e che disciplina una fattispecie diversa, stabilisce il

collocamento a riposo per ragioni di servizio in caso di

responsabilità particolarmente grave e reiterata.

Orbene, secondo la prospettazione dell'Autorità interveniente,

la delega legislativa non eliminerebbe ogni discrezionalità del

legislatore delegato, al quale non può essere negata la facoltà di

adottare misure più severe per fattispecie di maggior gravità,

peraltro già previste dalla normativa previgente. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte, in via incidentale, all'esame della

Corte riguardano l'art. 20, comma 9, ultimo periodo, del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421), nel testo sostituito dall'art. 6 del

decreto legislativo 18 novembre 1993, n. 470 (Disposizioni correttive

del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante

razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche

e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego) sotto il

profilo della violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, in

quanto la legge di delega prevedeva, in caso di mancato conseguimento

degli obiettivi della gestione, solo la rimozione dalle funzioni ed

il collocamento a disposizione.

Attesa l'identità delle questioni sollevate, i giudizi vanno

preliminarmente riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - La questione è fondata.

Dall'esame dei lavori preparatori della legge delega (art. 2

della legge 23 ottobre 1992, n. 421) emerge puntualmente la ratio

dell'intervento da realizzarsi in base alla delega legislativa per

quanto attiene allo status giuridico dei dirigenti. Cioè, "da un

lato il rafforzamento dei poteri di impulso, direzione e

coordinamento, e, dall'altro, una verifica dei risultati di gestione

e più precise responsabilità dirigenziali". "Nell'ambito di una

prospettiva generale di separazione tra politica e amministrazione e

di connesso riconoscimento di autonomia gestionale" venivano indicati

come obiettivi "la massima flessibilità e agilità nel reclutamento,

nella mobilità e nei procedimenti di rimozione dalle funzioni" -

senza, tuttavia, alcun accenno al collocamento immediato a riposo o

alla rimozione dall'impiego - "in caso di accertata incapacità a

raggiungere gli obiettivi programmati" (Relazione al disegno di legge

presentato dal Governo per la delega: Senato n. 463).

Nella legge di delega 23 ottobre 1992, n. 421, l'art. 2 poneva la

finalità generale di "miglioramento dell'efficienza e della

produttività del settore pubblico" e prevedeva la separazione tra

compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa,

con autonomi poteri di direzione, vigilanza, controllo e gestione

(lettera g, numero 1) ed inoltre - specificatamente sul punto che

interessa la questione di legittimità costituzionale - "la

mobilità, anche temporanea, dei dirigenti, nonché la rimozione

dalle funzioni e il collocamento a disposizione in caso di mancato

conseguimento degli obiettivi prestabiliti della gestione" (lettera g

numero 3). Anche in questa sede, si noti che non vi era alcuna

previsione di diversa misura di rimozione dall'impiego o di

collocamento a riposo per ragioni di servizio.

3. - Giova, inoltre, ricordare, anche ai fini di una

interpretazione delle norme conforme a Costituzione, che la

distinzione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e

l'attività gestionale con propria autonomia e responsabilità dei

dirigenti generali nonché la progressiva estensione della

privatizzazione del rapporto, dando risalto alla qualificazione di

diritto soggettivo delle relative posizioni (sentenza n. 275 del

2001), comporta, da un canto, un maggiore rigore nella

responsabilità degli stessi. Nello stesso tempo vi è un'esigenza di

rafforzamento della posizione dei medesimi dirigenti generali

attraverso la specificazione delle peculiari responsabilità

dirigenziali, la tipicizzazione delle misure sanzionatorie

adottabili, nonché la previsione di adeguate garanzie procedimentali

nella valutazione dei risultati e dell'osservanza delle direttive

ministeriali; inoltre, il modo ed i tempi in cui si possa pervenire

non solo alla revoca delle funzioni ma anche alla risoluzione

definitiva del rapporto di impiego.

Dette specifiche garanzie, mirate a presidiare il rapporto di

impiego dei dirigenti generali, concorrono al rispetto del principio

di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione

(ordinanza n. 11 del 2002).

Con ciò non si esclude - sul piano costituzionale - che il

legislatore possa prevedere come misura sanzionatoria della condotta

dirigenziale anche la rimozione dall'impiego nei casi di maggiore

gravità; questa deve avvenire in base a previsione normativa e con

le relative proprie garanzie procedimentali.

4. - Il dettaglio dei principi e criteri direttivi sul punto

specifico delle conseguenze derivanti dalla responsabilità

dirigenziale, soprattutto se si considera la precisa indicazione di

peculiari istituti e tipici provvedimenti incidenti sullo status dei

dirigenti, raffrontati anche con la precedente e più ampia

situazione normativa, certamente non poteva consentire al Governo

delegato di prevedere ulteriori misure e conseguenze dirette ed

immediate della accertata responsabilità dirigenziale, nei confronti

dei dirigenti generali ed equiparati, al di fuori di quelle

specificamente previste in detti principi e criteri direttivi.

In altri termini, il legislatore delegato manteneva sempre una

discrezionalità, non potendo essere eliminato ogni margine di scelta

nell'esercizio della delega. Tuttavia questa discrezionalità doveva

essere esercitata, anche nel caso in esame, riempiendo gli spazi

lasciati dalla legge di delegazione (v. sentenza n. 198 del 1998) ed

entro i limiti in cui è circoscritta dalla stessa legge (ordinanza

n. 21 del 1998) ancorché considerando le diverse gravità delle

ipotesi di responsabilità, esclusivamente, come già detto, nei

limiti della delega, cioè entro la previsione di:

a) "mobilità", anche semplicemente temporanea e con

passaggio ad altro ufficio, quindi compresa la facoltà di prevedere

la mobilità definitiva;

b) "rimozione dalle funzioni", cioè come privazione della

preposizione ad ufficio dirigenziale, senza tuttavia comprendere la

rimozione dal servizio o il recesso dal rapporto di impiego;

c) "collocamento a disposizione", con facoltà di fissare o

meno un periodo minimo o massimo anche diverso da quello ordinario,

desumibile da analoghe previsioni normative, periodo di "a

disposizione" - si noti - che avrebbe consentito la possibilità di

richiamo in servizio, anche presso altra amministrazione o altro

ufficio, ritenuti confacenti alle dimostrate capacità dirigenziali.

5. - Infine non può avere rilevanza sui limiti della delega

legislativa e sulla sua interpretazione un successivo decreto

legislativo - richiamato dalla difesa dello Stato - emanato sulla

base di altra successiva legge di delega (anche se in parte

coincidente per contenuto) estranea, insieme al suddetto decreto

legislativo, all'oggetto su cui questa Corte è chiamata a

pronunciarsi in base all'ordinanza di rimessione.

6. - Sulla base delle suesposte considerazioni deve ritenersi che

il Governo non era abilitato dalla delega a prevedere la facoltà di

immediato collocamento a riposo senza il previo passaggio attraverso

il periodo di messa "a disposizione", che costituisce - secondo i

principi della delega - una garanzia per il dipendente di essere

posto nella possibilità di cercare ed ottenere una diversa

utilizzazione, anche in differente posizione di ufficio e di

amministrazione.

Risulta pertanto una violazione dei limiti della delega

legislativa da parte del legislatore delegato, che la ha esercitata,

per la parte oggetto dei presenti giudizi di legittimità

costituzionale (collocamento a riposo per ragioni di servizio, anche

se non sia mai stato in precedenza disposto il collocamento a

disposizione in caso di responsabilità particolarmente grave e

reiterata), in modo divergente dalle finalità che determinarono la

delega e in contrasto con i prefissati principi e criteri direttivi

(cfr. sentenza n. 3 del 1957).