Sentenza n. 191/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della regione siciliana, approvata il 24 marzo 1996 (Disposizioni in

materia di personale tecnico di cui all'art. 14 della legge regionale

15 maggio 1986, n. 26 e successive modifiche ed integrazioni. Norme

concernenti l'affidamento del servizio di tesoreria degli enti

locali. Reiscrizione di somme) promosso con ricorso del Commissario

dello Stato per la regione siciliana notificato il 1 aprile 1986,

depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 12 del

registro ricorso 1996;

Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi l'Avvocato dello Stato Michele Di Pace per il ricorrente e

gli avvocati Francesco Torre e Francesco Castaldi per la regione

siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1 aprile 1996 e depositato il 10

aprile 1996 il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha

impugnato l'art. 1 della legge approvata dall'Assemblea regionale

siciliana il 24 marzo 1996 (Disposizioni in materia di personale

tecnico di cui all'art. 14 della legge regionale 15 maggio 1986, n.

26, e successive modifiche ed integrazioni. Norme concernenti

l'affidamento del servizio di tesoreria degli enti locali.

Reiscrizione di somme).

In particolare, la censura investe la disciplina contenuta

nell'art. 1 della predetta legge per violazione degli artt. 3, 51 e

97 della Costituzione nonché dell'art. 2 della legge n. 421 del 1992

in relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello statuto speciale,

laddove essa consente la stabilizzazione - permanente e definitiva -

di rapporti di lavoro da ritenersi non necessari per gli enti locali,

in quanto non ricompresi nelle previsioni delle piante organiche

rideterminate ai sensi delle vigenti disposizioni legislative

statali, vincolanti anche per la regione siciliana.

L'iter argomentativo su cui si fonda la questione di legittimità

muove dalla premessa che il legislatore regionale con la previsione

normativa censurata intende dare definitiva soluzione all'attuale

stato di precariato in cui versano 1500 tecnici, assunti in origine

dai comuni della regione per l'esame e l'istruzione dei procedimenti

relativi alla sanatoria edilizia, disciplinata dalla legge regionale

n. 37 del 1985, prevedendo il loro inquadramento nei ruoli o la loro

stabilizzazione in aggiunta ai ruoli stessi in una specie di

soprannumero.

La situazione contingente e transeunte, cui in origine si doveva

far fronte con l'assunzione del personale tecnico da parte dei

comuni, seppur protrattasi in considerazione dell'elevato numero

delle domande di sanatoria presentate e della complessità del

procedimento relativo alla loro definizione (tanto da indurre il

legislatore regionale a prorogare più volte il termine finale dei

contratti di durata biennale), non consentirebbe di assumere

stabilmente detto personale (sentenza n. 479 del 1995), senza alcuna

procedura concorsuale ed in elusione delle disposizioni precettive

che subordinano l'inquadramento nei ruoli alla preventiva verifica

dei carichi di lavoro.

Oltretutto, secondo le considerazioni conclusive espresse dal

Commissario dello Stato, si comprometterebbe il diritto

costituzionalmente garantito di coloro i quali, in attesa di essere

assunti, confidano nell'espletamento delle procedure concorsuali per

concorrere, a parità di condizioni, all'accesso ai pubblici uffici.

2. - Si è costituita la regione siciliana, sostenendo

l'infondatezza del ricorso sotto tutti i profili denunziati: in punto

di fatto non sarebbe corretto ritenere, come assume il ricorrente,

che il termine finale di durata dei contratti di cui si discute sia

perentorio; inoltre, ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge

regionale 6 luglio 1990, n. 11, il personale tecnico può essere

utilizzato, oltre che per le attività previste dalla legge regionale

10 agosto 1985, n. 37 anche per compiti d'istituto.

In diritto, la regione osserva che la norma impugnata espressamente

subordina l'inquadramento nei ruoli dei tecnici al rispetto delle

disposizioni statali in materia di assunzione e quindi alla

predeterminazione dei posti nelle rispettive piante organiche degli

enti e, da ultimo, alla previa selezione del personale mediante

"regolare procedura concorsuale" per titoli, da valutarsi secondo i

criteri ed i punteggi fissati con decreto dell'assessore regionale

per gli enti locali.

A guisa di corollario, sul piano dell'effettiva violazione dei

principi precettivi espressi nelle norme costituzionali richiamate,

la Regione richiama la consolidata giurisprudenza della Corte sulla

"non arbitrarietà" e "non irragionevolezza" (cfr. sentenze n. 250

del 1993 e n. 314 del 1994) della disciplina che prevede la

stabilizzazione di rapporti di impiego sulla base della previa

verifica della concorrenza dei requisiti soggettivi (precedente

reclutamento mediante concorsi per esami e per titoli) ed oggettivi

(persistenza delle esigenze che diedero luogo alle assunzioni

straordinarie). Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sottoposta in

via principale all'esame della Corte, riguarda l'art. 1 della legge

approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 24 marzo 1996

(Disposizioni in materia di personale tecnico di cui all'art. 14

della legge regionale 15 maggio 1986, n. 26, e successive modifiche

ed integrazioni. Norme concernenti l'affidamento del servizio di

tesoreria degli enti locali. Reiscrizione di somme), nella parte in

cui dispone la stabilizzazione, in via permanente e definitiva, dei

rapporti di lavoro del personale tecnico con il quale era stato

instaurato un rapporto di lavoro a tempo indeterminato ai sensi

dell'art. 1 della legge regionale 12 gennaio 1993, n. 9 ed in

servizio presso i comuni.

Il ricorso del Commissario dello Stato per la regione siciliana

propone come motivi di impugnazione la violazione dell'art. 3 della

Costituzione, per ingiustificato trattamento di favore rispetto ad

altri che aspirano all'accesso nell'impiego pubblico; nonché

dell'art. 51 della Costituzione, in relazione alle aspettative di

coloro i quali sono in attesa di accedere agli uffici pubblici

mediante la partecipazione a concorsi pubblici aperti; dell'art. 97

della Costituzione, per contrasto con il principio di imparzialità e

buon andamento della pubblica amministrazione (che subordina le

assunzioni al concorso pubblico); e da ultimo dell'art. 2 della legge

23 ottobre 1992, n. 421 (in relazione all'art. 14 dello statuto

speciale), che impone, per procedere all'immissione in ruolo dei

pubblici dipendenti, la previa determinazione delle piante organiche

mediante le procedure dei carichi di lavoro.

2. - Occorre premettere che l'utilizzazione di personale tecnico,

oggetto della speciale forma di permanente e definitiva

stabilizzazione-inquadramento in ruolo o in aggiunta alle piante

organiche comunali, trae origine da rapporti risalenti nel tempo e

che sono stati oggetto di modifiche per effetto di numerosi

interventi legislativi regionali, che hanno come filo di continuità

quello di consentire l'utilizzazione di detto personale.

Infatti, originariamente, in occasione della applicazione nella

regione siciliana della legge 28 febbraio 1985, n. 47 ed in

particolare per la parte relativa alla sanatoria-condono edilizio, il

legislatore regionale siciliano era intervenuto con l'art. 30 della

legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, prevedendo la possibilità per

i comuni (su autorizzazione regionale) di utilizzare la

collaborazione di tecnici privati professionisti sulla base di

apposita convenzione di durata non superiore a due anni, mediante

rapporto di prestazione professionale (con un sistema analogo a

quello previsto da altre regioni attesa la transitorietà della

esigenza), "per l'esame istruttorio delle domande di autorizzazione o

concessione in sanatoria, per provvedere alle operazioni di

ricognizione e verifica, nonché per ogni altro adempimento previsto

dalla presente legge".

Gli "emolumenti da corrispondere ai tecnici privati professionisti

convenzionati" dovevano essere rapportati alla quantità delle

istruttorie espletate (art. 30, secondo comma) ed erano a carico

dell'Assessorato regionale del territorio (art. 30, terzo comma), con

autorizzazione di spesa di tremila milioni a carico dell'esercizio

finanziario 1985 (art. 38).

Con successiva legge regionale 15 maggio 1986, n. 26 (Norme

integrative della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37), art. 14,

veniva sostituito il predetto art. 30 della legge n. 37 del 1985, che

prevedeva la facoltà di concludere convenzioni per la disciplina di

rapporto di lavoro autonomo, in corrispondente facoltà di "assumere"

personale tecnico con rapporto di lavoro dipendente (contratto a

termine di durata non superiore a un biennio, non rinnovabile) con il

limite quantitativo rapportato al numero delle domande di condono

presentate. In relazione alla natura di rapporto di impiego il

trattamento economico veniva commisurato a quello della

corrispondente qualifica funzionale, con i correlati medesimi

obblighi di servizio del personale di ruolo (art. 14, secondo comma),

conservandosi l'onere delle spese a carico dell'Assessorato regionale

che avrebbe dovuto provvedere con gli ordinari fondi del cap. 45007

del bilancio 1986.

Con legge regionale 6 luglio 1990, n. 11, si consentiva, altresì,

sia la prorogabilità, sia il rinnovo dei predetti contratti a

termine (art. 1, commi 1 e 2), sia la possibilità, per i comuni che

non lo avessero fatto, di stipulare nuovi contratti entro il 30

settembre 1990 (art. 2); nello stesso tempo si consentiva la

utilizzazione del predetto personale anche per compiti di istituto

(art. 1, comma 3).

Con una ulteriore legge regionale 12 gennaio 1993, n. 9, art. 1,

venivano autorizzati i comuni a trasformare il rapporto di lavoro

instaurato con i tecnici assunti in base all'art. 30 della legge

regionale n. 37 del 1985, sostituito dall'art. 14 della legge

regionale n. 26 del 1986, in "rapporto di lavoro a tempo

indeterminato", con applicazione anche ai contratti scaduti, cui

veniva data la possibilità di proroga ai fini della trasformazione.

Questa atipica trasformazione doveva avvenire secondo modalità da

determinarsi con regolamento in coerenza con i principi di accesso al

pubblico impiego. Inoltre, in relazione all'obbligo per comuni di

concludere le procedure del condono edilizio entro diciotto mesi

dalla entrata in vigore della legge regionale n. 9 del 1993 (termine

poi prorogato al 31 dicembre 1996 con l'art. 33 della legge regionale

8 gennaio 1996, n. 4), veniva stabilito l'obbligo di prioritaria

utilizzazione del predetto personale nei compiti del condono (art. 5,

comma 2, della legge regionale n. 9 del 1993).

3. - Con l'art. 1 della legge impugnata si procede ad una

definitiva e permanente stabilizzazione di tutto l'anzidetto

personale tecnico assunto dai comuni per esigenze di disbrigo delle

procedure del condono edilizio ed ancora in servizio, mediante una

apparente limitazione dell'inquadramento nelle piante organiche

rideterminate ai sensi dell'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n.

537 con riferimento ai "posti che si rendono disponibili", ma in

realtà senza alcun limite, prevedendo la creazione di posti "in

aggiunta alle piante organiche comunali rideterminate".

4. - Il ricorso è fondato.

Come precisato nelle sentenze nn. 205 del 1996, 59 e 153 del 1997,

il principio di buon andamento della pubblica amministrazione in

materia di personale ha un ambito generale di applicazione

intrinsecamente connesso alla natura pubblica del soggetto cui fa

capo il rapporto di impiego, indipendentemente dalle caratteristiche

dello strumento giuridico utilizzato per costituirlo. Inoltre ogni

"espansione" dell'impiego presso le amministrazioni pubbliche deve

dipendere dalla preventiva e condizionante valutazione delle

oggettive necessità di personale per l'esercizio di pubbliche

funzioni, sia in caso di collocamento in ruolo o in posti stabili,

sia in ipotesi di assunzione, in via precaria, senza distinzione

alcuna.

Non è certamente conforme all'art. 97 della Costituzione, che

l'interesse pubblico, che giustifica l'inquadramento in una posizione

di ruolo o la stabilizzazione in posto aggiunto o comunque la

creazione di una posizione di impiego presso la pubblica

amministrazione, sia subordinato a quello del personale alla

conservazione del rapporto, con inversione di priorità. Con ciò non

si nega che anche l'interesse alla conservazione del posto di lavoro

possa essere rilevante in sede di scelte del legislatore, ma solo in

aggiunta o in concorrenza con l'interesse pubblico

dell'amministrazione alla creazione o alla copertura del posto.

Nella specie il tipo di rapporto stabile e permanente, la sua

durata e lo stesso numero dei soggetti posti in aggiunta alle piante

organiche non risultano "legati da un rapporto di congruità

controllabile in sede di giudizio sulla ragionevolezza delle scelte

legislative" con riferimento alle necessità funzionali

dell'amministrazione (ricognizione in termini qualitativi e

quantitativi ed in relazione anche ai carichi di lavoro e alle

verifiche attitudinali secondo procedure concorsuali previste).

Inoltre vi è una evidente contraddizione nella stessa norma

denunciata che fa riferimento a recente rideterminazione delle piante

organiche, da presumersi in conformità con le esigenze funzionali, e

nel contempo consente la posizione in aggiunta alle stesse piante

organiche.

La violazione degli anzidetti principi risulta, nel caso in esame,

aggravata dalla circostanza che il rapporto di impiego con il

personale oggetto della norma trae origine da rapporti in vario modo,

in inizio, configurati e quindi anche su scelte non necessariamente

collegate a selezioni attitudinali nella forma tipica di procedura

concorsuale pubblica (v. sentenze nn. 479 e 478 del 1995).

D'altro canto le graduatorie compilate ai fini dell'art. 14 della

legge n. 26 del 1986 sono risalenti nel tempo e quindi senza alcun

rapporto con requisiti attuali e con il modo di svolgimento delle

funzioni (v. sentenza n. 514 del 1995) e si riferiscono a valutazioni

relative al solo espletamento di compiti (iniziali) inerenti al

condono edilizio. Né può valere a ravvisare una selezione

concorsuale il giudizio di mera idoneità di cui al d.pres.reg. 7

agosto 1993, n. 18, al quale potevano essere ammessi coloro che

erano stati in precedenza scelti per chiamata diretta o tramite gli

uffici di collocamento anche per livelli di elevata professionalità

(ingegnere e architetto).

Infine assume peculiare importanza la considerazione che il

personale era stato assunto per prevalenti compiti che inerivano al

condono edilizio (i cui ritardi degli adempimenti specie in Sicilia

costituiscono un dato notorio, confermato dai ripetuti interventi

legislativi acceleratori) e che questi compiti erano in via di

imminente esaurimento, con termine fissato dalla legge, mentre la

stabilizzazione di tutto il personale (senza limiti numerici) in

aggiunta alle piante organiche non può trovare alcuna

giustificazione nelle esigenze dei normali compiti di istituto, cui

lo stesso personale poteva essere adibito in via secondaria, già

valutate in sede di nuove piante organiche.