Sentenza n. 191/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi dei Presidenti delle

Regioni Lombardia, Toscana ed Emilia-Romagna, notificati il 10 e 9

settembre 1975, depositati in cancelleria il 19 e 23 settembre 1975 ed

iscritti ai nn. 31, 32 e 33 del registro 1975, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito dei decreto del Ministro per la sanità 30

giugno 1975 recante "Approvazione degli schemi di convenzione tra le

Regioni e le cliniche universitarie, gli istituti di ricovero e cura

riconosciuti a carattere scientifico, gli istituti ed enti

ecclesiastici civilmente riconosciuti che esercitano l'assistenza

ospedaliera, gli istituti ed enti di cui alla legge 26 novembre 1973,

n. 817 e le case di cura private".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1976 il Giudice relatore

Guido Astuti

uditi. l'avv. Umberto Pototschnig, per la Regione Lombardia, l'avv.

Enzo Cheli, per le Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 9 settembre 1975 la Regione Toscana ha

sollevato conflitto di attribuzione in riferimento al decreto del

Ministro per la sanità, 30 giugno 1975 (pubblicato sulla Gazzetta

Ufficiale 12 luglio 1975, n. 184), con il quale sono stati emanati gli

schemi di convenzione tra le Regioni e gli istituti, enti, cliniche e

case di cura che esercitano l'assistenza ospedaliera.

Il decreto impugnato violerebbe, in primo luogo, l'art. 17, primo

comma, lett. a, della legge 16 maggio 1970, n. 281 e l'art. 8, d.P.R.

14 gennaio 1972, n. 4. Esso, infatti, sarebbe stato emesso,

nell'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, con la

forma di un decreto ministeriale, non emanato in base a preventiva

deliberazione del Consiglio dei Ministri. Ciò, nonostante che le norme

citate prevedano, per l'esercizio da parte dello Stato della funzione

di indirizzo e coordinamento in materia di assistenza sanitaria

ospedaliera, una delibera del Consiglio dei Ministri su proposta del

Presidente del Consiglio, di intesa con il Ministro o i Ministri

competenti. Del resto, anche a voler ritenere applicabile alla

fattispecie l'art. 18, terzo e quarto comma, della legge n. 386 del

1974, ove si parla di schemi di convenzione emanati dal Ministro della

sanità, sarebbe stata pur sempre necessaria una preventiva

approvazione degli schemi di convenzione da parte del Consiglio dei

Ministri, mentre, essendo intervenuta l'approvazione solo

successivamente, questa avrebbe assunto il valore di mero controllo

posteriore della volontà del Ministro per la sanità. Tale

declassamento della funzione statale di indirizzo e di coordinamento

dal livello politico voluto dalla legge ad un livello meramente

amministrativo avrebbe menomato la sfera delle attribuzioni regionali.

Il decreto impugnato si porrebbe inoltre in contrasto con gli artt.

117 e 118 Cost., con l'art. 17 legge 16 maggio 1970, n. 281, con gli

artt. 1, 2 ed 8 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, con gli artt. 12 e 18

legge 17 agosto 1974, n. 386.

La sfera della competenza amministrativa regionale in materia di

assistenza ospedaliera, risultante dalla indicata normativa, sarebbe

indebitamente declassata ad una attività di natura meramente esecutiva

dal carattere degli schemi di convenzione emanati con il decreto

impugnato, integranti una normativa estremamente minuziosa, dettagliata

e rigida.

Un corretto esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento

spettante allo Stato dovrebbe, invece, attuarsi mediante l'emanazione

di direttive di carattere generale, idonee ad orientare l'attività

delle Regioni verso i fini fondamentali da perseguire.

Il decreto impugnato contrasterebbe infine con la legge regionale

Toscana 3 febbraio 1975, n. 10, relativa alla erogazione

dell'assistenza ospedaliera, con grave compromissione di un organico

programma di interventi della Regione nel settore.

In riferimento al medesimo decreto ha sollevato conflitto di

attribuzione, con ricorso notificato il 9 settembre 1975, anche la

Regione Emilia-Romagna, adducendo gli stessi motivi indicati dalla

Regione Toscana ed invocando, altresì, il contrasto del provvedimento

impugnato con la propria legge regionale 14 maggio 1975, n. 30.

Analogo conflitto di attribuzione, in relazione allo stesso

decreto, ha sollevato, con ricorso notificato il 10 settembre 1975,

anche la Regione Lombardia. Si lamenta nel ricorso la violazione degli

artt. 117 e 118 Cost., in riferimento all'art. 17, lett. a, della legge

16 maggio 1970, n. 281, all'art. 8 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e

all'art. 18 della legge 17 agosto 1974, n. 386, per aver il decreto

impugnato preteso di esplicare la funzione di indirizzo e coordinamento

in forme diverse da quelle prescritte, essendo stato emesso senza la

previa deliberazione da parte del Consiglio dei Ministri e senza che la

proposta sia stata fatta dal Presidente del Consiglio stesso. Gli

schemi di convenzione eccederebbero, poi, dai limiti della funzione di

indirizzo e di coordinamento, contenendo una disciplina estremamente

minuziosa e dettagliata, di conseguenza in contrasto con gli artt. 117

e 118 Cost., in relazione agli artt. 1 e 2 del d.P.R. 14 gennaio 1972,

n. 4, 1 legge 12 febbraio 1968, n. 132, e 12 e 18 legge 17 agosto 1974,

n. 386. Infine, il decreto impugnato si sovrapporrebbe,

illegittimamente, alle leggi regionali 15 gennaio 1975, nn. 5 e 6, già

operanti e provviste del visto governativo. La sfera delle attribuzioni

regionali sarebbe, tra l'altro, violata dalla classificazione,

presupposta dallo schema di convenzione, delle case di cura private in

fasce funzionali, con la conseguenza di addossare alle Regioni costi

differenziati per il medesimo tipo di prestazione, a seconda della

fascia di appartenenza della casa di cura, in contrasto con la citata

legislazione regionale, per la quale ad ogni prestazione dello stesso

tipo dovrebbe corrispondere una spesa uguale.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, ha dedotto la infondatezza dei

tre ricorsi.

Sarebbero, in primo luogo, inammissibili le censure volte non già

al contenuto del provvedimento impugnato, bensì al procedimento

seguito per la sua emanazione, e comunque non riferibili alle sfere di

competenza direttamente determinate dalla Costituzione e dalle leggi

costituzionali. Inoltre, non potrebbe ravvisarsi alcun declassamento

dall'attività di indirizzo e coordinamento, ove questa sia esercitata

dal Ministro della sanità, con l'approvazione del Consiglio dei

Ministri, e, in ogni caso, sarebbero state esattamente osservate le

regole del procedimento e delle competenze, fissate nell'art. 18 della

legge n. 386 del 1974.

Il decreto impugnato, poi, sarebbe legittima espressione del potere

dello Stato di assicurare l'unità di indirizzo richiesta dal prevalere

di esigenze unitarie, coordinate e non sacrificate agli interessi

regionali, potere che non potrebbe essere limitato dalle leggi

regionali eventualmente esistenti. Considerato in diritto :

1. - Con i ricorsi indicati in epigrafe le Regioni Emilia-Romagna,

Lombardia e Toscana hanno sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministro per la

sanità in data 30 giugno 1975, con il quale, in esecuzione del

disposto degli articoli 12 e 18 del decreto-legge 8 luglio 1974, n.

264, convertito, con modificazioni, nella legge 17 agosto 1974, n. 386,

sono stati emanati quattro schemi di convenzione tra le regioni e le

cliniche universitarie, gli istituti di ricovero e cura riconosciuti a

carattere scientifico, gli istituti ed enti ecclesiastici civilmente

riconosciuti che esercitano l'assistenza ospedaliera, gli istituti ed

enti di cui alla legge 26 novembre 1973, n. 817, e le case di cura

private; schemi approvati dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 1

luglio 1975.

Secondo l'assunto delle Regioni ricorrenti, con l'emanazione di

detto decreto lo Stato avrebbe violato le attribuzioni regionali, quali

risultano dalle disposizioni degli artt. 117 e 118 della Costituzione,

in relazione agli artt. 17, primo comma, lett. a, della legge 16 maggio

1970, n. 281; 1, 2, 8 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4; 1 e seguenti

della legge 12 febbraio 1968, n. 132; 12 e 18 del decreto-legge 8

luglio 1974, n. 264, convertito nella legge 17 agosto 1974, n. 386. Si

osserva nei ricorsi che il decreto ministeriale impugnato sarebbe stato

emanato con procedura difforme da quella prescritta per l'esercizio

della funzione di indirizzo e coordinamento, con declassamento di detta

funzione statale dal livello politico voluto dalla legge ad un livello

meramente amministrativo; che il decreto stesso, anziché limitarsi

alla formulazione di direttive, avrebbe stabilito una disciplina

dettagliata delle convenzioni di assistenza ospedaliera, esorbitante

dai limiti della funzione statale e preclusiva di ogni scelta delle

Regioni in ordine ai mezzi ed alle modalità operative di attuazione;

che infine il decreto sarebbe in contrasto con le norme già dettate in

materia dalla Regione Emilia-Romagna con legge 14 maggio 1975, n. 30,

dalla Regione Lombardia con leggi 15 gennaio 1975, n. 5 e n. 6, dalla

Regione Toscana con legge 3 febbraio 1975, n. 10, ed avrebbe invaso la

competenza regionale sull'ordinamento delle case di cura private,

trasferita dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4.

Stante la sostanziale identità delle questioni sollevate, i

giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Secondo un primo motivo, comune ai tre ricorsi, rispetto alle

funzioni amministrative in materia di assistenza sanitaria ed

ospedaliera, trasferite alle regioni a statuto ordinario, la residua

funzione di indirizzo e coordinamento delle attività attinenti ad

esigenze di carattere unitario, riservata allo Stato dall'art. 17,

primo comma, lett. a, della legge 16 maggio 1970, n. 281, sarebbe

disciplinata in via generale dalla disposizione dell'art. 8 del d.P.R.

14 gennaio 1972, n. 4, comune ai decreti delegati di trasferimento, in

base alla quale detta funzione deve essere esercitata, fuori dei casi

in cui si provveda con legge o con atto avente forza di legge,

"mediante deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del

Presidente del Consiglio dei Ministri, d'intesa con il Ministro o i

Ministri competenti". L'art. 18 della legge 17 agosto 1974, n. 386,

richiedendo per gli schemi di convenzione ivi previsti l'approvazione

da parte del Consiglio dei Ministri ai sensi del ricordato art. 8 del

d.P.R. n. 4 del 1972, avrebbe esplicitamente ricondotto tale

approvazione alla funzione di indirizzo e di coordinamento, ed

implicitamente riconosciuto che le convenzioni da stipularsi dalle

regioni ricadono nella competenza regionale di esercizio delle funzioni

trasferite a norma dell'art. 17, lett. a, della legge n. 281 del 1970.

Nel caso di specie, il Consiglio dei Ministri sarebbe stato invece

chiamato solo ad aggiungere la propria approvazione ad un atto già

emanato dal Ministro per la sanità, senza previa proposta da parte del

Presidente del Consiglio, con aperta violazione delle forme richieste

per l'esercizio da parte dello Stato della funzione di indirizzo e

coordinamento in materia di sicura spettanza regionale in base all'art.

117 Cost., con illegittima invasione della sfera di competenza

amministrativa garantita alle Regioni ricorrenti.

La difesa dello Stato ha eccepito l'inammissibilità di questo

motivo dei ricorsi, osservando che esso concerne una pretesa violazione

di norme regolanti il procedimento e la competenza degli organi

statali, e non già il contenuto del provvedimento impugnato, che si

assume lesivo delle competenze proprie delle regioni. Ma l'eccezione

non è fondata, perché anche l'illegittimo esercizio d'un potere, per

violazione di norme di legge sulla competenza o sul procedimento che

risultino poste a tutela dell'autonomia costituzionalmente garantita

alle regioni, come quelle dell'art. 8 del d.P.R. n. 4 del 1972, ben

potrebbe dar luogo a conflitto di attribuzione.

3. - Peraltro, nella specie la denunziata violazione non sussiste.

Occorre, infatti, ricordare che la delega legislativa contenuta

nell'art. 17, primo comma, lett. a, della legge n. 281 del 1970, e il

d.P.R. n. 4 del 1972 emanato in base a tale delega, concernono

espressamente il trasferimento alle regioni delle funzioni

amministrative già esercitate in materia di assistenza sanitaria ed

ospedaliera "dagli organi centrali e periferici dello Stato", rispetto

alle quali l'art. 8 del d.P.R. n. 4, (ora abrogato e sostituito

dall'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382), disciplinava

l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento da parte dello

Stato. Il decreto ministeriale di cui è causa non ha ad oggetto

funzioni statali già trasferite alle regioni, bensì attribuzioni che

erano proprie di una serie di istituti ed enti nazionali, ai quali la

legislazione previgente affidava compiti di assistenza contro le

malattie, e che solo il decreto-legge 8 luglio 1974, n. 264, convertito

nella legge 17 agosto 1974, n. 386, ha assegnato alle regioni. Giova

precisare al riguardo che il legislatore, in vista della riforma

sanitaria generale che dovrà attuare un sistema di sicurezza sociale

secondo le previsioni programmatiche della legge 27 luglio 1967, n.

685, (cap. VII, artt. 70 e seguenti), dopo avere emanato la legge 12

febbraio 1968, n. 132, sull'assistenza ospedaliera pubblica, affidata

alle regioni sotto l'alta sorveglianza del Ministero della sanità per

la tutela degli interessi generali dello Stato (art. 15), e dopo aver

provveduto con il d.P.R. n. 4 del 1972 a trasferire alle regioni le

funzioni amministrative statali in materia di assistenza sanitaria ed

ospedaliera, (mantenendo ferme, tra l'altro, all'art. 4, le

attribuzioni degli organi dello Stato in ordine agli enti ed istituti

pubblici a carattere nazionale o pluriregionale operanti in detta

materia), con il provvedimento legislativo del 1974, dianzi ricordato,

ha dettato un complesso di "norme per l'estinzione dei debiti degli

enti mutualistici nei confronti degli enti ospedalieri, il

finanziamento della spesa ospedaliera, e l'avvio della riforma

sanitaria". Con queste norme, mentre si provvedeva al ripianamento

dell'esposizione debitoria per assistenza ospedaliera dell'INAM,

dell'ENPAS, dell'INADEL, dell'ENPALS, delle Federazioni nazionali delle

casse mutue di malattia degli artigiani, commercianti e coltivatori

diretti, e degli altri enti elencati all'art. 2, nonché allo

scioglimento dei rispettivi consigli di amministrazione, regolandone la

temporanea gestione commissariale, è stato disposto (art. 12) il

trasferimento alle regioni a statuto ordinario e speciale dei "compiti

in materia di assistenza ospedaliera degli enti anche previdenziali che

gestiscono forme di assistenza contro le malattie, nonché delle casse

mutue anche aziendali, comunque denominati e strutturati". Lo stesso

art. 12 disciplina l'adempimento di questi nuovi compiti assegnati alle

regioni, disponendo che esse "erogano le relative prestazioni in forma

diretta e senza limiti di durata agli iscritti e rispettivi familiari

che ne abbiano titolo, avvalendosi degli enti ospedalieri, nonché a

seguito di convenzioni stipulate a norma del successivo art. 18"; e

che inoltre, "sino alla data di entrata in vigore della legge di

riforma sanitaria le regioni erogano altresì l'assistenza ospedaliera

in forma indiretta nei confronti dei soggetti assistibili che ne

abbiano diritto in base ai vigenti ordinamenti dei rispettivi enti o

casse mutue di malattia".

Conseguentemente, l'art. 18 ha stabilito che: a) le regioni. con

idonei atti deliberativi stipulano convenzioni con le cliniche

universitarie, gli istituti di ricovero e cura riconosciuti a carattere

scientifico, gli istituti ed enti di cui all'art. 1 della legge 12

febbraio 1968, n. 132, nonché quelli di cui alla legge 26 novembre

1973, n. 817, e, qualora sia necessario per esigenze del servizio

ospedaliero, anche con case di cura private in possesso dei requisiti

previsti dalla legge 12 febbraio 1968, n. 132 (primo comma); b) "le

convenzioni devono essere conformi a schemi, predisposti dal Ministro

della sanità, di concerto con i Ministri per il tesoro, del lavoro e

della previdenza sociale, sentite le regioni, ed approvati dal

Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. 14 gennaio 1972,

n. 4" (secondo comma); c) rimangono temporaneamente in vigore le

convenzioni in atto con gli enti mutualistici, intendendosi sostituire

le regioni agli enti stipulanti, e ciò fino alla stipula delle nuove

convenzioni, in conformità agli schemi da emanarsi "dal Ministero

della sanità entro e non oltre il primo semestre del 1975" (terzo e

quarto comma).

È chiaro che il legislatore, nell'atto con cui trasferiva alle

regioni i compiti in materia di assistenza ospedaliera già pertinenti

all'INAM, all'ENPAS ed altri istituti ed enti previdenziali, oltre a

mantenere temporaneamente in vita le convenzioni stipulate da detti

istituti ed enti, ha espressamente disposto che le nuove convenzioni

dovessero essere stipulate dalle regioni sulla base di schemi emanati

nel modo previsto dal secondo comma dell'art. 18. Il procedimento ivi

stabilito è bensì parzialmente diverso da quello previsto dall'art. 8

del d.P.R. n. 4 del 1972 per l'esercizio della funzione di indirizzo e

coordinamento, ma sembra ovvio rilevare che trattasi di compiti diversi

dalle attribuzioni amministrative già trasferite alle regioni a

statuto ordinario con detto decreto legislativo. Soprattutto, la

differenza del procedimento è giustificata dalla speciale natura

dell'atto: trattandosi di emanare schemi di convenzione, opportunamente

è stato stabilito ch'essi fossero predisposti ed emanati dal Ministro

della sanità, di concerto con i Ministri del tesoro e del lavoro e

previdenza sociale, sentite le regioni, e quindi sottoposti

all'approvazione del Consiglio dei Ministri. Anche il richiamo

dell'art. 18, secondo comma, all'art. 8 del d.P.R. n. 4 del 1972,

valido come riferimento alla funzione statale di indirizzo e

coordinamento per esigenze di carattere unitario, non può essere

considerato vincolante quanto al modo di esercizio di detta funzione,

oggetto nello stesso articolo della nuova legge di espressa disciplina

difforme in relazione a quel particolare tipo di provvedimento.

Queste considerazioni consentono di concludere che il decreto

ministeriale di cui si contende non è viziato da violazione di norme

sul procedimento o sulla competenza, idonea a determinare lesione

della sfera di attribuzione costituzionalmente garantita alle regioni

dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.

4. - Con un secondo motivo, anch'esso comune ai tre ricorsi, si

osserva che gli schemi di convenzione previsti dal ricordato art. 18,

essendo emanati nell'esercizio della funzione statale di indirizzo e

coordinamento, avrebbero dovuto contenere soltanto le direttive o i

criteri generali necessari per coordinare ed uniformare, quanto al

regime delle nuove convenzioni di assistenza ospedaliera, le attività

amministrative delle regioni attinenti ad esigenze di carattere

unitario; mentre gli schemi ministeriali, con una disciplina minuziosa

delle clausole delle convenzioni avrebbero praticamente vanificato la

competenza regionale, imponendo alle regioni di stipulare convenzioni

già interamente predeterminate nel loro contenuto dispositivo.

Anche questo motivo non è fondato. Come già si è dianzi

avvertito, la legge 17 agosto 1974, n. 386, con le disposizioni degli

artt. 12-18 ha attuato e disciplinato il trasferimento alle regioni, a

statuto ordinario come a statuto speciale, dei compiti anteriormente

svolti in materia di assistenza ospedaliera dagli enti

mutuo-previdenziali, disponendo che le relative prestazioni vengano

erogate dalle regioni sia avvalendosi degli enti ospedalieri, sia

ricorrendo, mediante convenzioni, ad altri istituti o presidi di

ricovero e cura pubblici e privati appartenenti alle categorie elencate

nel primo comma dell'art. 18. Lo stesso art. 18 ha stabilito che dette

convenzioni debbono essere conformi agli schemi predisposti dal

Ministro della sanità ed approvati con il procedimento previsto nel

secondo comma: la emanazione di questi schemi di convenzione a cui

tutte le regioni sono tenute ad uniformarsi è stata dunque voluta dal

legislatore non già come limitazione delle funzioni amministrative

già spettanti alle regioni, bensì come specifico limite contestuale

al trasferimento dei compiti di assistenza ospedaliera degli istituti

ed enti previdenziali o mutualistici di cui all'art. 2, a carattere

nazionale o pluriregionale; istituti ed enti rispetto ai quali l'art. 4

del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, aveva mantenuto ferme, in attesa del

loro riordinamento con legge dello Stato, le attribuzioni degli organi

statali, e solo l'art. 1, primo comma, lett. b), della legge 22 luglio

1975, n. 382, prevede il trasferimento alle regioni delle funzioni non

ancora trasferite, inerenti alle materie indicate nell'art. 117 della

Costituzione.

Imponendo alle regioni il temporaneo rispetto delle convenzioni

preesistenti e la stipula di nuove convenzioni in conformità agli

schemi ministeriali, la legge non ha certamente determinato lesione

delle competenze legislative ed amministrative attribuite alle regioni

in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera dagli artt. 117 e 118

della Costituzione; di fatto, né le regioni ricorrenti né altre

regioni promossero a suo tempo questione di legittimità del

decreto-legge n. 264 e della relativa legge di conversione n. 386 del

1974, ai sensi dell'art. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,

n. 1, dell'art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Solo ora, nella memoria prodotta in causa dalla Regione

Emilia-Romagna, si asserisce che, ove la disciplina posta nel decreto

impugnato dovesse essere considerata una corretta attuazione del

disposto dell'art. 18, occorrerebbe allora sollevare la questione di

legittimità costituzionale di questa norma, per violazione degli artt.

117 e 118 Cost., con riferimento all'art. 17, lett. a, della legge n.

281 del 1970 e all'art. 8 del d.P.R. n. 4 del 1972; questione che viene

prospettata sotto un triplice profilo, per pretesa incompatibilità tra

la funzione di indirizzo e coordinamento e la previsione di schemi di

convenzione dettagliati e vincolanti, per la conseguente

espropriazione del potere amministrativo regionale, per violazione del

principio di legalità, non essendo state preliminarmente indicate in

sede legislativa le esigenze di carattere unitario giustificative del

provvedimento ministeriale. Questione peraltro di cui si rileva la

manifesta infondatezza, perché le esigenze di carattere unitario

idonee a legittimare le disposizioni degli artt. 12 e 18 della legge n.

386 del 1974 non avevano certo necessità di una espressa declaratoria

da parte del legislatore, dato che trattavasi di sostituire le regioni

nei compiti di assistenza ospedaliera dell'INAM e dell'ENPAS, per

tacere degli altri istituti ed enti a carattere nazionale o

interregionale, e quindi di assicurare nelle diverse regioni alla

generalità dei lavoratori, dipendenti pubblici o privati, le medesime

forme di assistenza, sulla base di una effettiva eguaglianza di

trattamento, e di stabilire altresì criteri uniformi per la

determinazione e ripartizione dei costi ed oneri diretti e indiretti

relativi al ricovero, all'assistenza, ad eventuali prestazioni

integrative a carico degli assistiti.

Come questa Corte ha già avuto occasione di dichiarare, quando con

gli interessi regionali concorrano o possono confliggere interessi di

dimensione ultra-regionale o, come nel caso presente, di carattere

generale, nazionale, in piena coerenza con il disegno costituzionale e

senza lesione delle competenze regionali "il rispetto delle esigenze

unitarie è garantito dai principi fondamentali stabiliti nelle leggi

dello Stato per quanto riguarda la potestà legislativa, dalla funzione

statale di indirizzo e coordinamento per quanto riguarda la potestà

amministrativa" (sentenze n. 39 del 1971, n. 138 e 140 del 1972).

Anche l'asserita incompatibilità obbiettiva tra la funzione di

indirizzo e coordinamento e la emanazione di schemi di convenzione a

contenuto vincolante, per cui verrebbe sottratto alle regioni

l'effettivo esercizio della loro potestà amministrativa, non sussiste

di fatto nel caso particolare di cui qui si discute. Senza indugiare

sulle varie concezioni prospettate dalla dottrina circa il fondamento e

contenuto dei poteri riservati allo Stato in ordine all'esercizio della

funzione di indirizzo e coordinamento delle attività regionali

attinenti ad esigenze di carattere unitario, sembra incontestabile che

questa funzione - la cui riserva allo Stato rappresenta "il risvolto

positivo di quel limite generale del rispetto dell'interesse nazionale

o di altre regioni, che l'art. 117 prescrive alla legislazione

regionale" (sentenza n. 39 del 1971) - possa essere attuata in concreto

con varie forme di esercizio, in relazione alla diversità delle

esigenze cui lo Stato deve soddisfare, per la tutela degli interessi

generali.

Nella concreta fattispecie in esame, risulta evidente la

opportunità, riconosciuta dal legislatore, di evitare che nella

stipula delle convenzioni per l'assistenza ospedaliera le singole

regioni, anche a statuto speciale, potessero adottare criteri o

perseguire scopi suscettibili di ledere le esigenze unitarie già

ricordate. Ciò tanto più considerando che trattasi d'un regime a

carattere temporaneo e transitorio, di avvio alla riforma sanitaria

generale, in vista della quale la stessa legge n. 386 del 1974 ha

predisposto la possibilità di estensione dell'assistenza ospedaliera

anche ai soggetti non assistibili dagli istituti ed enti

mutuo-previdenziali, mediante la facoltativa iscrizione in appositi

ruoli, secondo le modalità stabilite dall'art. 13.

5. - Riconosciuta l'infondatezza del dubbio circa la legittimità

della previsione normativa contenuta negli artt. 12 e 18 della legge n.

386 del 1974, si deve obbiettivamente escludere che il Ministro della

sanità ed il Governo, nel predisporre ed approvare gli schemi di

convenzione emanati con l'impugnato decreto 30 giugno 1975, abbiano

violato le disposizioni dell'art. 18, primo comma, o ecceduto rispetto

al potere loro conferito dalla legge, nella formulazione del contenuto

di detti schemi. In ossequio al dettato legislativo, sono stati

formati, in relazione al tipo di assistenza erogata, quattro distinti

schemi di convenzione, per regolare, rispettivamente, i rapporti tra

regioni ed università; tra regioni ed istituti di ricovero e cura

riconosciuti a carattere scientifico, distinguendo tra quelli aventi

personalità giuridica di diritto pubblico e di diritto privato; tra

regioni ed istituti o enti di cui alle leggi 12 febbraio 1968, n. 132

(art. 1, penultimo comma), e 26 novembre 1973, n. 817, per i

dipendenti ospedali classificati; tra regioni e case di cura private, o

presidi di ricovero e cura non classificati, dipendenti dagli istituti

ed enti di cui alle citate leggi n. 132 del 1968 e 817 del 1973.

Questi diversi schemi di convenzione presentano un contenuto

variamente articolato in relazione alle diverse caratteristiche degli

istituti clinici, ospedali, presidi di ricovero e cura. Alle clausole

comuni di rinvio alle leggi statali circa l'ammissione e dimissione dei

malati, le spese per prestazioni accessorie a carico degli assistiti o

degli enti assicurativi, il rispetto della personalità dei pazienti

nelle attività di insegnamento e di ricerca, si accompagnano clausole

diverse a seconda dei tipi di rapporto, per l'individuazione dei costi

dell'assistenza ospedaliera in ordine al relativo finanziamento a

carico delle regioni, (imponendo tra l'altro la formazione di bilanci

distinti per gli stabilimenti di diagnosi e cura degli istituti a

carattere interregionale), ovvero per la determinazione della misura e

del numero delle diarie onnicomprensive da corrispondersi dalle

regioni. Gli schemi contengono dunque le condizioni essenziali del

regolamento dei rapporti convenzionali, per quanto attiene da un canto

alle eguali esigenze di cura e tutela degli assistiti, e dall'altro

alla fissazione di criteri uniformi per l'accertamento e

l'attribuzione degli oneri finanziari dell'assistenza ospedaliera. Più

complesso risulta lo schema di convenzione con le case di cura private,

al quale sono allegati criteri di classificazione per la loro

attribuzione, in base ai servizi, impianti, attrezzature di cui sono

dotate, a quattro distinte fasce funzionali, ai fini della

corresponsione delle diarie di degenza e dell'eventuale compenso ai

sanitari. Ma anche questa particolare disciplina, nella quale le

regioni ricorrenti ravvisano una indebita invasione della loro

competenza sull'ordinamento delle case di cura private, trova puntuale

giustificazione nell'intento di assicurare uniformità di assistenza e

corrispondenza dei relativi oneri alle effettive prestazioni, anche

quando le regioni ravvisino la necessità, per esigenze del servizio

ospedaliero, di ricorrere a convenzioni con case di cura private in

possesso dei requisiti previsti dalla legge 12 febbraio 1968, n. 132,

come espressamente è loro consentito dall'art. 18, primo comma, della

legge n. 386 del 1974. Né può dirsi che la statuizione di criteri per

l'attribuzione delle case di cura alle quattro fasce funzionali sia

lesiva della competenza trasferita alle regioni dagli artt. 1 e 2 del

d.P.R. n. 4 del 1972, dato che in base all'art. 6, n. 6, dello stesso

decreto è rimasta ferma la competenza degli organi statali "in ordine

alla normativa tecnica relativa alle case di cura private".

Poiché la legge aveva disposto l'emanazione di schemi di

convenzione, a cui le regioni debbono uniformarsi nel regolamento dei

rapporti di assistenza ospedaliera, si deve riconoscere che questi

schemi non avrebbero potuto essere formulati in modo sostanzialmente

diverso: le regioni ricorrenti assumono che gli schemi "avrebbero

dovuto contenere soltanto indirizzi o direttive generali", per

"orientare l'azione regionale in ordine ai fini fondamentali da

perseguire", ma sembra ovvio osservare che una siffatta limitazione

palesemente contrasta con il normale contenuto tipico d'uno schema di

convenzione.

D'altra parte, nella stipula delle convenzioni in conformità agli

schemi ministeriali, le regioni, fermo il rispetto delle clausole

essenziali rispondenti alle esigenze di uniformità di criteri che sono

state qui sopra ricordate, potranno discrezionalmente integrarne il

contenuto normativo con ulteriori e non incompatibili clausole

regolatrici dei diversi rapporti, secondo le particolarità delle

singole situazioni concrete.

Anche sotto questo profilo si deve dunque escludere che

l'emanazione degli schemi di convenzione previsti dagli artt. 12 e 18

della legge n. 386 del 1974 abbia determinato illegittima lesione delle

attribuzioni amministrative delle regioni

6. - Conseguentemente a quanto già si è osservato, deve

riconoscersi l'infondatezza anche dell'ultimo motivo dei ricorsi, con

il quale si assume che il decreto ministeriale impugnato contrasterebbe

con le leggi regionali già in vigore, perché gli schemi di

convenzione contengono una normativa parzialmente difforme, e ciò

proprio laddove "le regioni hanno provveduto, per quanto di loro

competenza, a dare attuazione alla 386".

Deve rilevarsi al riguardo che le tre regioni ricorrenti hanno

fatto nelle loro leggi espresso riferimento alle disposizioni degli

artt. 12 e 18 di detta legge (contro la quale non avevano promosso

giudizi di impugnazione diretta), proprio in vista della loro puntuale

applicazione anche per quanto concerne il subingresso nelle convenzioni

in atto e la stipula delle nuove convenzioni in conformità agli schemi

ministeriali. Così, la legge 14 maggio 1975, n. 30, della Regione

Emilia-Romagna dispone che la giunta regionale stipula le convenzioni

per l'assistenza ospedaliera da erogare agli aventi diritto "in

conformità ai principi stabiliti dalla presente legge e agli schemi di

cui all'art. 18, secondo comma, del d.l. 8 luglio 1974, n. 264,

convertito con modificazioni nella legge 17 agosto 1974, n. 386" (art.

31: e si v. anche gli artt. 1, 2, 9, 11, 15, 32); la legge 15 gennaio

1975, n. 5 della Regione Lombardia dichiara che "la giunta regionale si

conforma al disposto dell'art. 35 della legge regionale 3 settembre

1974, n. 55, e agli schemi di cui al secondo comma dell'art. 18, etc."

(art. 26: e si v. anche gli artt. 1, 27, nonché l'art. 4, lett. b,

della legge regionale 15 gennaio 1975, n. 6); la legge 3 febbraio 1975,

n. 10, della Regione Toscana prevede anch'essa la stipula delle

convenzioni "in applicazione dell'art. 18 della legge 17 agosto 1974,

n. 386" (art. 1: e si v. anche gli artt. 11, 12, 13).

Esorbita dall'oggetto di questo giudizio una indagine sulla

compatibilità delle ricordate leggi regionali con gli schemi

ministeriali in questione, dal momento che le stesse leggi hanno

formalmente recepito il disposto dell'art. 18 della legge statale n.

386 circa la conformità delle convenzioni agli schemi predisposti dal

Ministro per la sanità ed approvati, previa audizione delle regioni,

dal Consiglio dei Ministri. Nel caso di specie ogni eventuale

difformità delle leggi regionali anteriormente emanate, rispetto agli

schemi di convenzione dalle leggi stesse richiamati - e ciò in

ossequio ad una espressa norma della legge statale -, non può

integrare illegittima invasione da parte dello Stato nella sfera delle

competenze delle Regioni.

I ricorsi debbono pertanto essere respinti.