Sentenza n. 19/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi:

1) con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,

notificato il 3 luglio 1968, depositato in cancelleria il 17 successivo

ed iscritto al n. 13 del Registro ricorsi 1968;

2) con ricorso del Presidente della Regione sarda, notificato il 29

luglio 1968, depositato in cancelleria l'8 agosto successivo ed

iscritto al n. 19 del Registro ricorsi 1968;

per conflitti di attribuzioni tra lo Stato e la Regione sarda

sorti, rispettivamente, a seguito;

1) della nota 4 maggio 1968 della Regione sarda, relativa alla

nomina, da parte del Consiglio regionale, di una Commissione speciale

di indagine sulla gestione e sui compiti dell'E.T.F.A.S.;

2) del provvedimento con cui il Ministero dell'agricoltura e delle

foreste ha approvato il bilancio preventivo dell'E.T.F.A.S. per

l'esercizio 1967.

Visti gli atti di costituzione della Regione sarda, del Presidente

del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'agricoltura e delle

foreste;

udita nell'udienza pubblica del 5 gennaio 1969 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Gastone Dallari,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Ministro per

l'agricoltura e foreste, e l'avv. Pietro Gasparri, per la Regione

sarda.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso depositato il 17 luglio 1968 il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha denunciato, per conflitto di attribuzione, la

nota 4 maggio 1968 con cui la Regione sarda lo informava che, in seno

al Consiglio regionale e in attuazione d'un ordine del giorno di

quest'ultimo, s'era provveduto alla nomina d'una Commissione speciale

di indagine sulla gestione e sui compiti dell'E.T.F.A.S. (ente di

sviluppo dell'agricoltura in Sardegna).

Secondo la Presidenza del Consiglio questi atti regionali (ordine

del giorno, nomina della Commisisone e atti connessi) sarebbero

illegittimi perché toccano "materie riservate in via originaria allo

Stato" (situazione patrimoniale, attrezzature dell'E.T.F.A.S., riforma

e trasformazione agraria e rapporti cogli assegnatari di terreni: cioè

riforma fondiaria, di competenza statale) o "materie ritenute non

delegate" dallo Stato (personale dell'E.T.F.A.S.) o "materie delegate

al Presidente della Giunta regionale" e, perciò stesso, di competenza

statale, estranee ai poteri del Consiglio della Regione. Ne

risulterebbero violati: l'art. 3, lett. a, dello Statuto poiché

l'E.T.F.A.S. è ente statale; l'art. 6 poiché si tratta d'un campo in

cui mancherebbe la potestà amministrativa regionale, originaria o

delegata; l'art. 47 poiché alle funzioni affidate al Presidente della

Giunta regionale non corrispondono affatto poteri del Consiglio.

2. - La Regione sarda, con atto e con memoria depositati il 18

luglio 1968 e il 2 gennaio 1969, eccepisce innanzi tutto

l'improponibilità del ricorso non essendovi stato nel caso un

provvedimento dell'esecutivo regionale o un atto legislativo regionale,

ma solo un ordine del giorno, atto interno del Consiglio della Regione,

che non dà luogo a conflitto.

D'altronde il Consiglio ha esercitato un potere d'inchiesta, già

riconosciuto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 29 del 1966 e

spettantegli in tutte le materie che interessino la Regione "ai fini di

presentare alle Camere voti e proposte" (art. 51 Statuto).

Del resto l'E.T.F.A.S., pur essendo un ente statale, svolge anche

compiti della Regione, "sotto le direttive e la vigilanza dei

competenti organi regionali", come hanno stabilito il D.P.R. 14

febbraio 1966, n. 257 (che inoltre ha delegato alla Regione le funzioni

amministrative spettanti al Ministero ex legge 14 luglio 1965, n. 901)

e la sentenza del 1966 n. 37 della Corte costituzionale. L'E.T.F.A.S.

"lavora anche per la Regione", che perciò è interessata alla

situazione patrimoniale dell'ente (tanto che partecipa alla gestione),

al modo come viene utilizzato il suo personale, alla sua attività di

"trasformazione" ed è cointerassata con lo Stato all'attività di

riforma (espropri, assegnazioni e riscatto di terreni). Ma l'inchiesta

del Consiglio regionale è soprattutto necessaria ai fini d'una

"razionale, democratica ed efficiente organizzazione dell'ente" per

l'attuazione del piano di rinascita (legge il giugno 1962, n. 588):

punto, dell'ordine del giorno denunciato, sul quale il ricorso "non ha

trovato nulla da dire".

3. - Il Presidente del Consiglio, nella memoria depositata il 2

gennaio 1969, afferma la proponibilità del ricorso, poiché la

deliberazione consiliare seguita da un atto esecutivo è un

provvedimento che ha l'effetto esterno di consentire il sindacato

sull'azione di un ente statale. Nel merito, il richiamo alla sentenza

del 1966 n. 29 è inconferente poiché questa ha precisato che sono

legittime solo le inchieste consiliari "riconosciute di spettanza" del

Consiglio e perché l'art. 51 dello Statuto, consentendo di presentare

voti o proposte alle Camere, si riferisce soltanto a materie di

competenza regionale.

4. - Dopo il ricorso dello Stato la Regione ha impugnato, per

conflitto d'attribuzione, il provvedimento con cui il Ministero

dell'agricoltura ha approvato il bilancio preventivo dell'E.T.F.A.S.

per l'esercizio 1967. Esso violerebbe gli artt. 3, lett. d, 4, lett.

c, e 6 dello Statuto insieme con la legge 14 luglio 1965, n. 901 e il

D.P.R. 14 febbraio 1966, n. 257, poiché l'istituzione dell'E.T.F.A.S.,

pur essendo questo un organo statale e uno strumento della riforma

fondiaria, non ha svuotato la competenza regionale in materia di

agricoltura, di bonifiche, di miglioramento e trasformazione fondiaria

(sentenza n. 37 del 1966 della Corte costituzionale). Perciò il

D.P.R. 14 febbraio 1966, n. 257, art. 1, comma quinto, deve essere

interpretato nel senso che contenga una delega alla Regione sarda di

tutte le funzioni amministrative affidate al Ministero dallo stesso

decreto (oltreché dalla legge 14 luglio 1965, n. 901) salvo "quelle

concernenti l'amministrazione del personale". Ne deriverebbe che anche

l'approvazione del bilancio dell'E.T.F.A.S. (art. 5 D.P.R. cit.)

rientra nella potestà regionale, che, là dove è previsto "un

concerto" col Ministero del tesoro, si eserciterebbe parallelamente a

quella di quest'ultimo.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Ministro per

l'agricoltura e foreste, nell'atto depositato il 14 agosto 1968, negano

che all'art. 1, comma quinto, del D.P.R. del 1966 n. 257 debba darsi

l'interpretazione estensiva difesa dalla Regione: infatti le norme con

cui lo Stato delega l'esercizio di proprie potestà sono, per ciò

stesso, di stretta interpretazione, tanto più che, là dove col D.P.R.

si sono delegati poteri diversi da quelli attribuiti al Ministero della

legge del 1965 n. 901, lo si è detto espressamente (artt. 3, 4, 7

D.P.R. cit.); e questa legge - si precisa nella memoria depositata il 2

gennaio 1969 - delega alla Regione soltanto compiti di amministrazione

attiva (integrazione e incentivazione di attività agricole), non di

vigilanza e di controllo.

5. - La Regione sarda, nella memoria depositata il 2 gennaio 1969,

replica osservando che l'art. 1, comma quinto, del D.P.R. non è un

precetto eccezionale di stretta interpretazione; che, delegando alla

Regione i poteri spettanti al Ministero dell'agricoltura ex legge del

1965 n. 901, non si riferisce soltanto alla competenza in questa legge

espressamente attribuita, ma anche a quelle derivantigli implicitamente

da essa: cioè a tutte le funzioni amministrative inerenti alla

materia, escluse solo quelle relative al personale (ché altrimenti i

poteri delegati alla Regione sarebbero scarsissimi, anzi uno solo); che

l'interpretazione estensiva è suggerita dal confronto della norma con

quella successiva (art. 5) da cui derivano le funzioni ministeriali di

controllo; che infine gli artt. 4 e 7, richiamati dalla difesa statale,

non provano niente in contrario, ma anzi rivelano l'ampiezza della

delegazione di poteri.

6. - Nella discussione orale le parti hanno illustrato

ulteriormente le proprie tesi. Considerato in diritto :

1. - Le due cause, avendo ad oggetto analoghe questioni, si

decidono con unica sentenza.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha denunciato, per

conflitto di attribuzione, il provvedimento con cui il Presidente del

Consiglio regionale sardo, attuando una deliberazione di quest'ultimo,

ha nominato una speciale "commissione consiliare di indagine". Poiché

essa ha il compito di indagare e riferire "sulla gestione e sui

compiti" dell'E.T.F.A.S., ente statale (sentenza n. 37 del 1966),

l'atto di nomina ha rilevanza esterna ed è idoneo a determinare un

conflitto di attribuzione fra lo Stato e la Regione. Perciò non può

accogliersi l'eccezione di improponibilità avanzata dalla difesa

regionale.

Il ricorso è fondato.

Se al compito di attingere notizie non si accompagnassero

corrispondenti obblighi o soggezioni di organi, funzionari od agenti

dell'E.T.F.A.S., il provvedimento impugnato sarebbe incensurabile.

L'indagine della Commissione si arresterebbe alla soglia

dell'E.T.F.A.S. mentre, esercitandosi dall'esterno con la raccolta di

informazioni su di esso, potrebbe giovare alla politica agraria della

Sardegna; il Consiglio regionale ne trarrebbe orientamenti per la

propria attività legislativa (art. 3, lett. d, Stat.) o per avanzare

alle Camere voti e proposte (art. 51); né i confini della competenza

statale sarebbero varcati ché l'ente di sviluppo non ha verso la

Regione un diritto alla propria "riservatezza".

Ma la Commissione nominata dalla Presidenza del Consiglio regionale

è una vera Commissione "d'inchiesta" con poteri d'intervento

all'interno dell'E.T.F.A.S.: lo si ricava dalla natura dei compiti che

le sono stati assegnati, non potendosi indagare sulla situazione

patrimoniale e sulla struttura concreta dell'ente senza l'esame di

documenti interni e senza l'interrogazione di funzionari; lo si legge

nelle premesse della deliberazione consiliare, che ricollega

l'inchiesta all'inefficienza del "controllo" del Presidente della

Giunta regionale e alla necessità di "avere un quadro completo,

aggiornato e diretto della situazione dell'ente"; lo si scorge nelle

deduzioni della stessa Regione, che tra l'altro individua

nell'E.T.F.A.S. "uno strumento della politica e dell'amministrazione

regionale".

Sotto questo aspetto il provvedimento impugnato eccede la

competenza regionale poiché presuppone una potestà di vigilanza e di

controllo consiliare su un ente di Stato che svolge essenzialmente

funzioni statali di riforma fondiaria ed agraria (cit. sent. 1966 n.

37); funzioni che non mutano natura se vengono delegate alla Regione.

Che questa abbia la legislazione esclusiva in materia di agricoltura e

foreste e che perciò l'E.T.F.A.S. operi anche in un campo riservato

alla Regione, è innegabile: tanto e vero che alla nomina del consiglio

di amministrazione e del collegio sindacale partecipa l'esecutivo

regionale (art. 2 della legge di delegazione n. 901 del 1965 e artt.

4, 7 della legge delegata n. 257 del 1966); ma l'interesse e l'azione

propriamente regionale sono così amalgamati, nella struttura e nei

compiti dell'E.T.F.A.S., con l'interesse e l'azione statale che il

controllo giustificato da quelli non può svolgersi senza incidere

profondamente su questi: come dire che la Commissione inquirente,

indagando nel nome della competenza regionale, colpirebbe

necessariamente la potestà dello Stato; conseguenza del difetto d'un

coordinamento che, richiesto dal sistema oltreché dalla legge di

delegazione n. 901, non è stato ancora attuato (v. anche sentenza

citata della Corte, n. 37 del 1966).

La Regione sarda ha osservato che l'art. 51 dello Statuto non

potrebbe attuarsi se non si consentisse al suo Consiglio di raccogliere

elementi per far voti e proposte alle Camere su materie che interessano

la Sardegna; ma l'argomento prova troppo e, se fosse esatto,

permetterebbe alla Regione di esercitare, a quello scopo, un controllo

penetrante su tutti gli uffici e gli enti statali che operano nel suo

territorio: l'art. 51, piuttosto, deve essere inteso nel senso che

quegli elementi potranno essere raccolti dal Consiglio regionale solo

nell'esercizio di poteri derivantigli, sulle singole materie, da altre

norme statutarie, come s'è detto che avverrebbe nel caso della

semplice raccolta di notizie.

È vero che la Regione, sotto la "vigilanza" dei suoi organi, può

affidare all'ente di sviluppo altri compiti "nell'ambito della propria

competenza" (art. 1, penultimo comma del D.P.R. 1966 n. 257): in questo

campo una Commissione consiliare d'inchiesta sarebbe legittima se il

suo potere si limitasse al controllo dell'efficienza dell'E.T.F.A.S.

rispetto all'applicazione di tali compiti; ma la deliberazione del

Consiglio regionale va tanto oltre quei limiti che non è possibile

isolare, in seno ad essa e giudicandosi un conflitto di attribuzione,

la parte da ritenere legittima: insomma il vizio già rilevato travolge

necessariamente l'intero atto.

3. - Quanto alla seconda causa, il contrasto fra Stato e Regione si

pone in questi termini: l'uno ritiene che col D.P.R. del 1966 n. 257 si

siano delegate alla Regione solo le funzioni attribuite espressamente

al Ministero dell'agricoltura dalla precedente legge del 1965 n. 901

(escluse quelle relative al personale); l'altra nel suo ricorso afferma

che le siano state delegate tutte le funzioni amministrative spettanti

al Ministero (escluse quelle relative al personale e perciò) comprese

quelle di vigilanza e di tutela: poiché in queste rientra

l'approvazione del bilancio preventivo dell'E.T.F.A.S. (art. 5, lett.

c), il provvedimento con cui il Ministro lo ha approvato per l'anno

finanziario 1967 sarebbe illegittimo.

Il ricorso è infondato.

Nel testo dell'art. 1, comma quinto, del D.P.R. del 1966 n. 257

("Sono delegate alla Regione sarda le funzioni amministrative che la

legge 14 luglio 1965, n. 901, demanda al Ministero dell'agricoltura

salvo ecc.") la delegazione è limitata alle potestà attribuite al

Ministero dalla legge precedente (escluse quelle relative al

personale): potestà inerente a materie (piani di valorizzazione, studi

e ricerche) delle quali non fa parte l'approvazione del bilancio (v.

art. 3, ultimi due commi, e art. 6, penultimo comma, legge del 1965 n.

901). Il terzo comma dello stesso art. 1 sottopone gli enti di sviluppo

alla vigilanza e alla tutela del Ministero dell'agricoltura: se

l'esercizio di tali potestà, in cui rientra l'approvazione del

bilancio, si fosse voluto delegare alla Regione, anche a questo terzo

comma si sarebbe richiamato il successivo comma quinto, anziché alla

sola legge precedente.

Del resto, che i poteri di vigilanza e di tutela non siano stati

delegati alla Regione, si può dedurre anche dai lavori preparatori

della legge del 1965 n. 901: la proposta di delegare alla Sardegna

l'esercizio di ampie potestà amministrative, presentata in ciascuno

dei rami del Parlamento, fu immediatamente respinta e il Ministro per

l'agricoltura osservò che, dopo l'approvazione della legge, si sarebbe

soltanto dato "corso ad una delega per alcuni "compiti" (Atti

parlamentari del Senato, IV leg., vol. XV, pagg. 14413, 14753, 14755 e

della Camera, IV leg., vol. XVII, pagg. 16819, 16812): è per lo meno

improbabile che poco dopo lo stesso Governo, col successivo D.P.R.,

abbia concesso alla Regione proprio quanto aveva negato di poterle

attribuire.

L'approvazione del bilancio da parte del Ministero dell'agricoltura

è perciò atto legittimo, emanato da esso nell'esercizio di propria

potestà.