Sentenza n. 19/1956

ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto dalla Regione autonoma della Sardegna in persona

del Presidente "pro tempore" della Giunta regionale, in base a

deliberazione della stessa Giunta in data 24 gennaio 1956, con atto

notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri il 20 febbraio 1956

e depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 28

successivo, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale,

limitatamente alla "parte che attiene ai servizi automobilistici e

tramviari", del D.P. 28 giugno 1955, n. 771, contenente norme sul

"Decentramento dei servizi del Ministero dei trasporti, Ispettorato

generale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione",

ed iscritto al n. 20 del Registro ricorsi 1956:

Udita nella pubblica udienza del 30 maggio 1956 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

Uditi gli avvocati Egidio Tosato e Pietro Gasparri per la Regione

della Sardegna ed il sostituto avvocato generale dello Stato Elio

Vitucci per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto, in fatto:

Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri il

20 febbraio 1956 e depositato in cancelleria il 28 successivo, la

Regione autonoma della Sardegna in persona del Presidente "pro tempore"

della Giunta regionale, in base a deliberazione della stessa Giunta in

data 24 gennaio 1956, impugnò innanzi a questa Corte il decreto del

Presidente della Repubblica 28 giugno 1955, n. 771, intitolato

"Decentramento dei servizi del Ministero dei trasporti, Ispettorato

generale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione"

limitatamente alla "parte che attiene ai servizi automobilistici e

tramviari". È, premesso che il decreto anzidetto, a differenza

dell'altro per il decentramento dei servizi del Ministero

dell'industria (D.P. 28 giugno 1955, n. 620, art. 15), non contiene

alcuna riserva riguardo alle competenze statutarie delle Regioni ad

autonomia speciale, dedusse:

con il primo mezzo: la violazione dello Statuto speciale per la

Sardegna, art. 3, lettere a) e g), perché "se il decreto impugnato è

da ritenersi applicabile nella Regione sarda, esso invade un settore

affidato dallo Statuto alla competenza esclusiva, salvi i noti limiti

generali, del legislatore sardo, sia in quanto legifera in materia di

"trasporti" su linee automobilistiche e tramviarie (art. 3, lett. g),

sia in quanto detta norme circa la organizzazione degli uffici

destinati ad operare in questo settore (art. 3, lett. a);

con il secondo mezzo: la violazione degli articoli 3, lett. g), e 6

dello Statuto, perché "se il decreto impugnato è da applicarsi alla

Regione sarda, nel senso che gli Ispettorati compartimentali e gli

uffici distaccati della motorizzazione devono operare nell'Isola come

organi decentrati del Ministero (dei) trasporti, risulta invasa la

competenza amministrativa data alla Regione con il combinato disposto"

delle norme statutarie anzidette;

con il terzo mezzo: la violazione dell'art. 54 dello Statuto

speciale, perché il decreto impugnato, nell'ipotesi che si dovesse

ritenere applicabile nella Regione sarda, "concreterebbe una arbitraria

modificazione delle sopra menzionate disposizioni statutarie, posta in

essere senza la osservanza del procedimento speciale predisposto

dall'art. 54 (dianzi detto) e quindi con invasione delle competenze che

in... (tale) procedimento spettano sia al Parlamento della Repubblica,

sia all'organo legislativo ed eventualmente al Corpo elettorale della

Regione".

Concluse chiedendo che la Corte, "premesse le declaratorie che

riterrà del caso circa la portata del Decreto impugnato, ne

dichiarasse la illegittimità costituzionale per la parte che attiene

ai servizi automobilistici e tramviari".

Nel giudizio è intervenuto, a mezzo dell'Avvocatura generale dello

Stato, il Presidente del Consiglio dei Ministri, sostenendo (deduzioni

depositate il 12 marzo 1956):

A) che l'Alta Corte per la Sicilia aveva fermato "i seguenti

principii: a) le leggi dello Stato hanno efficacia simultaneamente in

tutto il territorio nazionale, senza che occorra alcun provvedimento di

ricezione da parte della Regione; b) qualora la legge nazionale abbia

dettato disposizioni in uno dei settori attribuiti alla competenza

regionale, i precetti di essa restano applicabili anche alla Regione

fin quando questa, nell'esercizio della propria autonomia, non

disciplini diversamente la materia. Che se, invece, la norma regionale

abbia preceduto quella statale, quest'ultima non è applicabile alla

Regione. Tra le due fonti legislative, quella generale (dello Stato) e

quella speciale (della Regione), prevale la seconda, in quanto,

appunto, norma speciale che deroga alla generale";

B) che questi principii "erano di comune conoscenza allorché venne

esaminato dalla Commissione parlamentare, istituita a norma della legge

di delega 11 marzo 1953, n. 150, lo schema preliminare del decreto per

il decentramento dei servizi del Ministero dei trasporti, una parte del

quale è stata ora denunciata per illegittimità costituzionale", e

detta Commissione "deliberò la soppressione (verbale n. 25, pag. 172)"

di un certo art. 77, con tenuto nello schema originario, "in quanto non

può" , essa osservò, "non confermarsi il principio secondo il quale

le disposizioni delle leggi statali, emanate per la generalità del

territorio, entrano in vigore anche nel territorio delle Regioni a

statuto speciale dotate di particolare autonomia, fino a quando, nelle

attribuzioni della loro competenza legislativa per le materie a queste

riservate, tali Regioni non ritengano di adottare proprie e diverse

disposizioni";

C) che alla "citata giurisprudenza dell'Alta Corte siciliana... si

adeguarono tutte le altre magistrature, ordinarie ed amministrative,

che dovettero occuparsi della questione";

D) che alla stregua dei cennati principii giurisprudenziali e della

determinazione della menzionata Commissione parlamentare, "il conflitto

di carattere costituzionale, fra Stato e Regione, si pone allorché in

una delle materie "attribuite" (alla Regione) già esista una

disciplina regionale e ad essa lo Stato pretenda di sostituire la

propria, emanando una legge che venga esplicitamente dichiarata

applicabile proprio nel territorio di quella Regione", e "non sorge

qualora una legge nazionale, ancorché riguardi in tutto o in parte

materie attribuite alla competenza degli organi legislativi regionali,

venga emanata con carattere di generalità. Questa legge, secondo i

principii surriferiti, entra in vigore e si applica anche nelle

Regioni, a meno che venga ad incontrarsi con una legge regionale che

disciplini diversamente la materia. Si tratterà di accertare in fatto

l'esistenza di una legge regionale contraria o comunque incompatibile

con quella emanata dallo Stato, per dedurne se la materia ricada nella

disciplina generale o in quella speciale. Ma la individuazione della

norma giuridica applicabile al caso concreto, presupposto di ogni

interpretazione, è compito di ogni organo chiamato ad applicare la

legge; la questione, comunque, è del tutto estranea alla giurisdizione

della Corte costituzionale, chiamata a decidere sulla legittimità

delle leggi, ma non certo a pronunziare nel caso concreto quale tra le

varie leggi debba trovare applicazione". Sicché il ricorso è

inammissibile;

E) che, peraltro, non constando che la Regione abbia legiferato

nella materia de qua, essa manca d'interesse alla impugnazione proposta

e questa deve dirsi inammissibile anche per tale ragione.

La Regione ha replicato con note depositate il 16 maggio 1956,

dichiarando di essere "d'accordo nel ritenere che, in via di principio,

le leggi dello Stato hanno efficacia nel territorio delle Regioni

autonome, anche quando riguardano materia di competenza legislativa

regionale, fino a che le Regioni, nei limiti dei loro poteri, non

abbiano emanato una diversa legge regionale". Ha però soggiunto di

doversi "osservare (che essa) non ha impugnato il decreto legislativo

delegato 28 giugno 1955, n. 771, per la sola astratta ragione che il

decreto stesso detta norme in materia di trasporti su linee

automobilistiche e tramviarie, materia di competenza legislativa

regionale, ma per il fatto che esso, inteso ad un certo decentramento

della competenza amministrativa del Ministero dei trasporti nella

materia indicata, viene ad invadere la competenza amministrativa

riservata alla Regione, giusta l'articolo 6 dello Statuto". "Così

posta, - conclude la ricorrente - la questione rientra indubbiamente

nella giurisdizione della Corte costituzionale" , in quanto "si tratta

di stabilire se il decreto impugnato, che si pretende avere efficacia

anche nel territorio della Sardegna, sia o no conforme alle norme più

volte citate dello Statuto speciale per la Sardegna". Sicché

"l'eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di

giurisdizione della Corte costituzionale" è infondata. E "cade di

conseguenza anche la seconda eccezione di inammissibilità del ricorso

(per) difetto di interesse ad agire della ricorrente. La Regione non

intende far prevalere sulla legge statale una legge regionale che non

ha ancora emanata. Essa intende salvaguardare le competenze legislative

e amministrative che le derivano direttamente dallo Statuto avente

forza di legge costituzionale".Considerato, in diritto:

Le parti sono d'accordo nel riconoscere che l'intervento di una

legge statale in materia di competenza regionale non implica

limitazione dei poteri legislativi della Regione sarda, in quanto la

legge statale resterà in vigore, a norma dell'art. 57 dello Statuto

speciale, fino a quando la Regione non avrà esercitato, nella stessa

materia, la sua potestà legislativa. E poiché fino ad oggi è certo,

in fatto, che la Regione non ha emanato alcuna disposizione relativa ai

servizi automobilistici e tramviari, è fuori contestazione, in

diritto, che le norme impugnate costituiscono legittima emanazione del

potere legislativo dello Stato e non ledono la sfera di competenza

della Regione, la quale resta libera, per l'avvenire, di esercitare nel

medesimo campo le sue attribuzioni legislative a norma dello Statuto

speciale e nei limiti di esso, con l'effetto che le leggi regionali, in

quanto legittime nel loro contenuto, verranno a sostituirsi a quelle

statali ora in vigore.

Queste constatazioni, sulle quali la Corte concorda con le parti,

importano che una controversia circa la violazione della competenza

legislativa della Regione non esiste e non è mai esistita, non essendo

sorta alcuna causa sostanziale di dissidio fra Stato e Regione su

questo punto. Onde il primo motivo del ricorso è improponibile, per

inesistenza della materia del contendere.

È anche improponibile il secondo motivo del ricorso, con il quale

si deduce la violazione della sfera di competenza amministrativa della

Regione.

Intanto, si potrebbe osservare che, anche nei riguardi del secondo

motivo del ricorso, varrebbero le considerazioni fatte a proposito del

primo motivo. Se, infatti, la Regione può, con sue norme, disciplinare

questi servizi e attuare l'ordinamento degli uffici che vi sono

preposti, non si vede come si potrebbe verificare una sostanziale

lesione degli interessi della Regione dal momento che essa può, quando

vuole, emanare delle norme per creare propri organi in questo ramo di

amministrazione o per meglio definire, nei confronti degli uffici

statali, la competenza dei suoi organi amministrativi già esistenti.

Ed una questione di legittimità costituzionale potrebbe sorgere solo

se ed in quanto queste future norme regionali venissero ad esorbitare

dalla sfera di competenza della Regione. Ma la Corte ritiene di non

potersi astenere dal prospettare altre e più importanti ragioni che

inibiscono l'esame delle doglianze della Regione.

In primo luogo, si deve rilevare che la richiesta di dichiarazione

di illegittimità costituzionale di un intero testo legislativo "per la

parte che attiene ai servizi automobilistici e tramviari" non è

conforme, nel rito, al disposto dell'art. 23, primo comma, lettera a),

della legge 11 marzo 1953, n. 87, in relazione all'art. 34 della legge

stessa, secondo cui debbono essere indicate le disposizioni della legge

o dell'atto avente forza di legge, viziate da illegittimità

costituzionale. La esigenza di una puntuale osservanza di questa norma

procedurale è manifesta, essendo essenziale alla struttura di questo

giudizio la precisa identificazione delle norme che la Corte dovrebbe

dichiarare illegittime. È questa esigenza risalta particolarmente nel

caso in esame. Dato che non tutte le norme del decreto presidenziale

impugnato potrebbero esser dichiarate illegittime nei confronti della

Regione, ma solo quelle che importassero menomazione della competenza

amministrativa della Regione stessa, è evidente che, in caso di

accoglimento del ricorso per questa parte, la Corte o dovrebbe

dichiarare, in via generica, illegittime tutte le norme del decreto

presidenziale solo in quanto violino la competenza amministrativa della

Regione o dovrebbe ricercare per proprio conto, ad una ad una, le norme

del decreto stesso da dichiarare illegittime. Ora, ognuno vede come la

seconda eventualità sia contraria a tutte le esigenze della struttura

di questo giudizio, non essendo lecito al Giudice sostituirsi alla

parte ricorrente nella identificazione delle norme della cui

legittimità si dovrebbe discutere. Ma non sarebbero meno rilevanti le

conseguenze, giuridiche e pratiche, che deriverebbero dalla prima

eventualità. Una pronuncia di questa Corte che dichiarasse

indiscriminatamente illegittime tutte le norme del decreto

presidenziale impugnato, solo se ed in quanto esse violino la sfera di

competenza amministrativa della Regione, creerebbe grande confusione,

perché lascerebbe a tutti, amministratori, funzionari e cittadini

chiamati ad interpretare, applicare ed osservare la legge, una

latitudine di indagine che servirebbe ben poco alla certezza del

diritto.

Ma questa deficienza di ordine formale, che potrebbe giustificare

una dichiarazione di inammissibilità dell'intero ricorso, viene nel

caso di specie a perdere d'importanza di fronte ad una ragione che

rende improponibile il secondo motivo del ricorso stesso. È questa

ragione di improponibilità appare alla Corte preminente, in quanto

attiene ai poteri dell'organo giudicante. In verità, la deficiente

indicazione delle norme di cui si deduce l'illegittimità è segno

manifesto di quella che è la reale portata della pretesa della

Regione, la quale, in sostanza, non chiede una dichiarazione di

illegittimità, bensì una positiva statuizione con cui la Corte

dovrebbe stabilire che le norme del decreto presidenziale impugnato non

si applichino alla Regione per quanto attiene alla competenza degli

organi amministrativi. Ora, la Corte deve notare che, così posto in

luce il vero significato della domanda della Regione, tale domanda non

può avere ingresso in questa sede, giacché nel giudizio di

legittimità costituzionale non possono, nel caso di accoglimento del

ricorso, essere adottate decisioni diverse dalla dichiarazione

d'illegittimità di determinate norme; e non è possibile che questo

giudizio abbia, in via principale, per oggetto la definizione di un

contrasto fra Stato e Regione basato sopra dissensi relativi alla

interpretazione di norme. Certo, anche al giudizio di legittimità

costituzionale è connaturale l'esigenza della interpretazione delle

norme giuridiche; ma è evidente che in tale sede la esatta

interpretazione deve essere mezzo al fine, ma non può costituire

l'oggetto principale della pronuncia.

È quindi, chiaro che non può essere esaminata qui la tesi della

Regione, secondo cui la competenza dei suoi organi amministrativi nasce

immediatamente dallo Statuto speciale senza bisogno di alcuna legge

statale o regionale che determini tale competenza e disciplini

l'esercizio dei relativi poteri. Una questione siffatta non può

essere introdotta in un giudizio di legittimità costituzionale nei

confronti di norme che, emanate per tutto il territorio nazionale, non

hanno regolato i rapporti fra gli organi dello Stato e quelli della

Regione. L'eventuale contrasto in ordine alla competenza

amministrativa potrebbe, se mai, dar luogo ad una pronuncia di questa

Corte in sede di decisione sopra un conflitto di attribuzione. Ma non

può la Corte considerare come un giudizio proposto per conflitto di

attribuzioni quello che, senza equivoco, è stato instaurato come

giudizio di legittimità costituzionale.

La improponibilità del primo e del secondo motivo del ricorso

travolge anche il terzo motivo. È manifesto che il decreto impugnato

non ha inteso modificare e non ha modificato - come, del resto, non

poteva modificare - lo Statuto speciale per la Sardegna, le cui

disposizioni circa la competenza legislativa e amministrativa della

Regione in materia di servizi automobilistici e tramviari restano

inalterate.