Sentenza n. 189/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, n. 4,

della legge regionale siciliana 9 maggio 1969, n. 14 (elezione dei

Consigli delle amministrazioni straordinarie delle Provincie

siciliane), promosso con ordinanza emessa il 4 dicembre 1970 dalla

Corte d'appello di Palermo nel procedimento per ricorso elettorale tra

Del Castillo Francesco Paolo e Tedesco Francesco ed altri, iscritta al

n. 1 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 49 del 24 febbraio 1971 e nella Gazzetta Ufficiale

della Regione siciliana n. 16 del 3 aprile 1971.

Visti gli atti di costituzione di Tedesco Francesco e di Del

Castillo Francesco Paolo e d'intento del Presidente della Regione

siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1971 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Francesco Paolo Del Castillo, l'avv. Antonio

Sangiorgi, per il Tedesco, e l'avv. Salvatore Villari, per il

Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 4 dicembre 1970 nel procedimento per

ricorso elettorale tra Del Castillo Francesco Paolo e Tedesco Francesco

ed altri la Corte d'appello di Palermo ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 7, n. 4, della legge regionale

siciliana 9 maggio 1969, n. 14, per contrasto con l'art. 51, comma

primo, della Costituzione.

La norma impugnata, infatti, stabilendo la ineleggibilità a

consigliere provinciale per gli impiegati ed i componenti dei Consigli

di amministrazione delle istituzioni di assistenza e beneficenza

esistenti nell'ambito della Provincia, introdurrebbe in Sicilia una

limitazione all'elettorato passivo priva di riscontro nella

legislazione nazionale e non consentita alla potestà legislativa

regionale, che, anche se primaria in detta materia, non può non

rispettare il principio di eguaglianza nella capacità elettorale,

secondo quanto la stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 108 del

1969 ha già avuto occasione di chiarire.

La questione sarebbe rilevante in quanto i tre appellanti, di cui

risulta contestata l'elezione a componenti del Consiglio provinciale di

Palermo, sono medici impiegati dell'Ospedale civico SS. Trinità di

Termini Imerese, che conserverebbe tuttora, nonostante la sopravvenuta

legge 12 febbraio 1968, n. 132, la natura di istituzione pubblica di

assistenza e beneficenza.

2. - Si è costituito nel presente giudizio il sig. Tedesco, con

deduzioni depositate l'8 gennaio 1971, nelle quali sostiene la

illegittimità costituzionale della norma denunciata, sviluppando gli

argomenti proposti nell'ordinanza di rinvio, sulla base anche di

un'ampia disamina della precedente legislazione in materia sia

nazionale che della Regione.

3. - Anche il sig. Del Castillo si è costituito con atto del 28

gennaio 1971, per affermare anzitutto la irrilevanza della questione,

in quanto, ove anche la norma di cui al n. 4 dell'art. 7 della legge

regionale n. 14 del 1969 dovesse essere considerata illegittima, il

giudice a quo non potrebbe considerare valida la elezione della

controparte, ostandovi il n. 3 della stessa disposizione di legge che

dichiara comunque ineleggibili coloro i quali ricevano uno stipendio o

salario dalla provincia o da enti, istituti o aziende da essa

dipendenti, controllati o sovvenzionati, nonché gli amministratori di

tali enti, istituti ed aziende. E l'Ospedale civico SS. Trinità di

Termini Imerese, quale istituzione pubblica di assistenza e beneficenza

a vantaggio di una parte della Provincia, sarebbe sottoposto a

vigilanza del Consiglio provinciale, ai sensi dell'art. 241 del t.u.

della legge comunale e provinciale, approvato con r.d. 4 febbraio 1915,

n. 148.

La disposizione impugnata costituirebbe, pertanto, norma speciale

rispetto all'altra che regola una fattispecie più ampia e che trova, a

sua volta, puntuale corrispondenza nell'art. 10, n. 3, della legge

statale 8 marzo 1951, n. 122, come modificato dall'art. 3 della

successiva legge 10 settembre 1960, n. 962: per cui anche le censure

svolte sotto il profilo della fondatezza della questione dovrebbero

essere disattese.

4. - È intervenuto, a sua volta, il Presidente della Giunta

regionale siciliana, con deduzioni depositate il 10 febbraio 1971,

nelle quali rileva che la normativa impugnata si riferisce, a

differenza di quella che ha formato oggetto della sentenza n. 108 del

1969 della Corte costituzionale, esclusivamente alle amministrazioni

straordinarie delle entità organizzative che precedono i liberi

consorzi e non potrebbe essere applicata a questi, qualora fossero

costituiti. Per conseguenza, non soltanto sarebbe non pertinente

qualsiasi argomento volesse trarsi dalla ricordata sentenza, ma la

stessa normativa, avendo un carattere transitorio, disciplinerebbe

categorie di dipendenti e di amministratori prive di corrispondenza

rispetto ad altre esistenti nel territorio nazionale.

D'altra parte anche le istituzioni di assistenza e di beneficenza,

rientrando nella competenza esclusiva regionale (art. 14, lettera m,

dello Statuto), si innesterebbero con il relativo personale quali

figure organizzative proprie della Regione siciliana diversamente da

come si atteggiano le corrispondenti opere pie nel rimanente territorio

nazionale. E analoghe caratteristiche dovrebbero riconoscersi in

particolare alle unità ospedaliere, che la legge regionale n. 23 del 5

luglio 1949, modificata dalla successiva n. 62 del 15 luglio 1950,

avrebbe configurato come organi regionali, pur conservando loro

provvisoriamente la personalità giuridica. A questo riguardo è da

aggiungere che in una successiva memoria la stessa parte ha anche

sostenuto la irrilevanza della questione, in quanto l'Ospedale civico

SS. Trinità di Termini Imerese avrebbe acquisito il carattere di ente

ospedaliero, e quindi perduto quello di istituzione di assistenza e

beneficenza, già per effetto delle ricordate leggi regionali n. 23

del 1949 e n. 62 del 1950 e più sicuramente in seguito alla

sopravvenuta legge statale n. 132 del 1968.

Nel merito la difesa del Presidente della Regione conclude per la

infondatezza della questione.

5. - All'udienza le parti hanno insistito nelle rispettive

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla

Corte d'appello di Palermo ha per oggetto l'art. 7, n. 4, della legge

regionale siciliana 9 maggio 1969, n. 14, che statuisce la

ineleggibilità a consiglieri provinciali degli impiegati ed

amministratori delle istituzioni di assistenza e beneficenza "esistenti

nell'ambito della Provincia". Tale disposizione, secondo l'ordinanza,

introdurrebbe così una limitazione del diritto elettorale passivo che,

non trovando corrispondenza nella legislazione statale, eccederebbe dai

limiti della potestà legislativa della Regione siciliana in materia di

ordinamento degli enti locali (e quindi anche di elezioni

amministrative).

Dinanzi a questa Corte una delle parti private ha eccepito

preliminarmente la irrilevanza della questione, argomentando che, anche

se il n. 4 dell'art. 7 ora citato fosse dichiarato costituzionalmente

illegittimo, la controparte, quale medico impiegato alle dipendenze di

una istituzione di assistenza e beneficenza controllata dalla

Provincia, sarebbe pur sempre ineleggibile, a norma del precedente n.

3, che ha più largo riferimento agli impiegati ed amministratori di

istituti, enti o aziende dipendenti, controllati o sovvenzionati dalla

Provincia. L'eccezione va, peraltro, disattesa, perché la

disposizione di cui si chiede l'applicazione nel giudizio a quo è

proprio quella del n. 4, espressamente formulata per la particolare

ipotesi che si assume ricorrere nella fattispecie, pur se rientrante -

con altre - nella più generale previsione del n. 3, essendo

indifferente che l'esito di quel giudizio possa poi risultare, nel

merito, il medesimo ove si facesse invece diretta applicazione di

quest'ultima.

Sotto altro profilo dubbi sulla rilevanza sono anche prospettati

dalla difesa della Regione, asserendosi che l'ospedale in oggetto, già

riconosciuto "unità ospedaliera circoscrizionale" con la legge

regionale siciliana 5 luglio 1949, n. 23, ed ora, con decreto 2

settembre 1970 del Presidente della Regione, dichiarato "ente

ospedaliero" a norma degli artt. 3, 4 e 9 della legge statale n. 132

del 1968, non rientrerebbe più tra le istituzioni di assistenza e

beneficenza, di cui alla disposizione dell'art. 7, n. 4, della legge

regionale n. 14 del 1969.

Ma i problemi interpretativi e sistematici connessi con

l'accertamento della esatta configurazione giuridica dell'ospedale sono

di spettanza della Corte d'appello di Palermo, quale giudice del

processo principale, e questa, pur muovendo dal presupposto che

l'ospedale sia ormai stato riconosciuto "ente ospedaliero", ha ritenuto

tuttavia vigenti, ed ugualmente ad esso applicabili, le disposizioni

della precedente legislazione sulle istituzioni di assistenza e

beneficenza, che stanno a base della ineleggibilità stabilita nella

norma denunciata nel presente giudizio. Può soggiungersi, comunque,

che il ricordato decreto del Presidente della Regione - cui non può

riconoscersi efficacia retroattiva - è intervenuto successivamente

alle elezioni che hanno occasionato la controversia di merito, mentre

è a tale data che devono essere rapportate le cause di

ineleggibilità.

2. - Nel merito, la questione non è fondata. Secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte, la potestà legislativa della Regione

siciliana in materia di elezioni amministrative "dev'essere

strettamente limitata dai principi della legislazione statale", per

l'esigenza di assicurare, a norma dell'art. 51 Cost., eguaglianza di

trattamento tra i cittadini quanto all'esercizio della capacità

elettorale passiva (sent. n. 105 del 1957 e sent. n. 26 del 1965):

deroghe alla legislazione statale sono perciò ammissibili solo per

particolari categorie di soggetti che siano esclusive della Regione,

"ed in ogni caso per motivi adeguati e ragionevoli, e finalizzati alla

tutela di un interesse generale" (sent. n. 108 del 1969).

Ora, la regola della ineleggibilità ai Consigli provinciali (ed a

quelli comunali) degli impiegati delle istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza esistenti nella Provincia (o rispettivamente

nel Comune) rappresenta un dato costante della nostra legislazione,

anche se - in un primo tempo - circoscritta ai soli impiegati

"contabili ed amministrativi". La regola è, infatti, espressamente

enunciata, per entrambe le ipotesi cui si è accennato (Consigli

comunali e Consigli provinciali), a partire dal testo unico della legge

comunale e provinciale 10 febbraio 1889, n. 5921, sino a quello del 4

febbraio 1915, n. 148 (artt. 26 e 28); per ricomparire poi,

ripristinandosi la elettività delle amministrazioni degli enti

territoriali minori, e con specifico riguardo ai Consigli comunali,

nell'art. 14, n. 4, del d.lgs.lgt. 7 gennaio 1946, n. 1, e

successivamente nell'art. 15, n. 4, del testo unico delegato 5 aprile

1951, n. 203, ripetuto infine nel testo unico d.P.R. 16 maggio 1960, n.

570. Ma la limitazione ai Consigli comunali risultante da questi ultimi

testi è soltanto apparente, poiché senza dubbio la regola ha

seguitato ad essere applicabile anche ai Consigli provinciali, in forza

del rinvio alle norme sulle elezioni comunali, disposto dall'art. 8,

secondo comma, della legge 8 marzo 1951, n. 122, che non prevedeva

espressamente le cause di ineleggibilità a consigliere provinciale.

È vero bensì che, nella elencazione successivamente fattane

nell'art. 3 della legge 10 settembre 1960, n. 962, non vi è più

menzione in forma esplicita della ineleggibilità degli impiegati delle

istituzioni di assistenza e beneficenza esistenti nella provincia, ma

non va dimenticato: 1) che la elencazione fu introdotta, non al fine di

innovare al sistema in vigore, quale risultava dal rinvio dell'art. 8

della citata legge del 1951, quanto invece al dichiarato intento di

eliminare talune divergenze interpretative che erano insorte nella

pratica sul modo di intenderne la vera portata (ritenendosi da alcuni

che ai vari riferimenti al Comune contenuti nelle leggi sulle elezioni

comunali dovessero essere tacitamente sostituiti, nel farne

applicazione a quelle provinciali, corrispondenti riferimenti alla

Provincia; da altri, invece, che le disposizioni cui si rinviava

fossero da considerare richiamate nel loro tenore letterale); 2) che la

proposizione normativa concernente la particolare causa di

ineleggibilità che qui interessa fu eliminata in sede di

coordinamento, senza esplicita motivazione, mentre ancora nella

proposta di legge del deputato Bozzi (Atti Camera, III Legislatura n.

1634), poi confluita con altre nel testo definitivamente approvato

dalla Camera il 6 settembre 1960, detta causa di ineleggibilità era

presente negli identici termini adoperati dalle vigenti disposizioni

sulle elezioni comunali, con riguardo agli impiegati delle istituzioni

di assistenza e beneficenza a base comunale; 3) che la ratio delle

ineleggibilità è sicuramente la stessa per l'un caso come per

l'altro, dal momento che, per l'art. 241, n. 15, del citato testo unico

comunale e provinciale del 1915, spetta ai Consigli provinciali nei

confronti delle istituzioni di assistenza e beneficenza destinate a

vantaggio della Provincia o di una sua parte una vigilanza - sia pur

generica - non diversa da quella attribuita, sulle analoghe istituzioni

operanti nell'ambito dei Comuni, ai rispettivi Consigli comunali (art.

132).

3. - È da ritenere, perciò, in assenza di opposti e diversi

indizi comunque desumibili dai lavori parlamentari, che la omissione

sia stata semplicemente formale, essendosi considerata la specifica

ipotesi delle istituzioni di assistenza e beneficenza esistenti nella

Provincia come già inclusa in quella, più ampia, del precedente n. 3,

che sancisce la ineleggibilità di coloro che ricevono stipendio o

salario da "enti, istituti o aziende dipendenti, sovvezionate o

sottoposte a vigilanza della Provincia": nel qual senso era ed è,

infatti, orientata autorevole dottrina.

In conclusione, la mancanza nella legge statale attualmente in

vigore - a differenza da quelle precedenti - della apposita

formulazione espressa non significa, per quanto si è venuti esponendo

fin qui, che manchi altresì (o sia stata soppressa), almeno con

riguardo agli impiegati, la norma, e meno ancora, il principio, che la

disposizione della legge regionale impugnata ha inteso espressamente

specificare; e non significa, quindi, che vi sia stata deroga

(inammissibile) alla normativa di fonte statale in tema di accesso alle

cariche elettive delle amministrazioni provinciali.

Tanto più che, anche in Sicilia, le due cause di ineleggibilità

(ai Consigli comunali ed a quelli provinciali) hanno un identico

fondamento, in esso concorrendo, con la esigenza di impedire indebite

influenze sugli elettori, la considerazione del potenziale conflitto di

interessi tra gli appartenenti agli organi deliberativi degli enti

territoriali minori e i dipendenti da istituzioni sottoposte ad

ingerenza degli enti medesimi (si veda l'art. 150, n. 8, del decreto

legislativo del Presidente della Regione 29 ottobre 1955, n. 6,

applicabile alle attuali amministrazioni straordinarie delle Provincie

siciliane in forza del successivo art. 266 ed in tutto corrispondente

al ricordato art. 241, n. 15, del testo unico nazionale del 1915).