Sentenza n. 188/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo unico

della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 1974, n. 31

(norme di adattamento al personale regionale di alcune disposizioni

contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 1970,

n. 1077), promosso con l'ordinanza emessa il 19 gennaio 1977 dal TAR

per il Friuli-Venezia Giulia sui ricorsi riuniti proposti da Altobelli

Vito ed altri contro Regione Friuli-Venezia Giulia ed altri, iscritta

al n. 414 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 293 dell'anno 1977.

Visti gli atti di costituzione di Altobelli e Benedetti nonché gli

atti di intervento del Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia;

udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1985 il Giudice relatore

Francesco Greco;

udito l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto :

Vito Altobelli, Giovanni Vezil, Luigi Benedetti, direttori di

servizio di II classe, impugnavano dinanzi al TAR del Friuli-Venezia

Giulia - Trieste i decreti nn. 0275/Pres. e 0276/Pres. del 6 febbraio

1975, con i quali erano stati promossi direttori di servizio di I

classe il dr. Francesco Udina e il dr. Salvatore Anfuso (dec. 1 gennaio

1974) ed il dr. Gioacchino Tringale (dec. 1 luglio 1974).

La difesa dei ricorrenti Altobelli e Benedetti sollevava

preliminarmente eccezione di illegittimità costituzionale della legge

regionale 17 luglio 1974, n. 31 che aveva mutato la disciplina

normativa delle promozioni suddette per contrasto con gli artt. 4 e 68

dello Statuto per la Regione Friuli-Venezia Giulia (L.C. 31 gennaio

1963, n. 1).

Sosteneva che la legge regionale suddetta n. 31/74, in quanto

rinviava alla data di entrata in vigore della legge regionale sul

riordinamento delle carriere l'applicazione degli artt. 36, 37, 38 del

d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077 (recepiti già dalla legge regionale

n. 46 del 9 novembre 1971), violava gli artt. 4 e 68 dello Statuto

regionale che disponevano il rispetto dei principi generali

dell'ordinamento statale anche per quanto riguarda lo stato giuridico

ed il trattamento economico del personale di ruolo regionale.

L'Avvocatura dello Stato, per la Regione, ed il ricorrente Vezil

contestavano l'eccezione.

L'Avvocatura dello Stato rilevava che il legislatore regionale era

vincolato ai soli principi generali in materia di pubblico impiego i

quali non risultavano violati dal semplice rinvio dei termini di

decorrenza; che la norma del 1970, alla quale la Regione non si sarebbe

uniformata, era un decreto legislativo delegato il quale, in quanto

tale non può contenere principi e criteri nuovi se la legge di delega

non li prevede specificamente e la legge di delega 18 marzo 1968, n.

249, modificata con la legge 28 ottobre 1970, n. 775, non contiene una

previsione del genere.

La difesa del Vezil osservava che, se era vero che l'art. 4 dello

Statuto regionale per il Friuli-Venezia Giulia si richiama "ai principi

generali dell'ordinamento giuridico dello Stato", tali limiti non erano

superati né con la legge 31/1974 né con le altre leggi regionali; e

che, comunque, le norme contenute nel d.P.R. 1077/70 erano solo di

dettaglio.

Il TAR, con ordinanza depositata il 29 marzo 1977, sollevava la

questione di illegittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge regionale 17 luglio 1974, n. 31 in relazione agli artt. 4 e 68,

secondo comma, dello Statuto regionale approvato con L.C. 31 gennaio

1963, n. 1, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata e la

sottoponeva al giudizio di questa Corte.

Considerava che la decisione dei ricorsi richiedeva il giudizio

sull'applicabilità o meno ai dipendenti regionali delle norme del

d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077; che la norma dell'art. 68 dello

Statuto regionale, che imponeva l'obbligo di uniformarsi, nella

disciplina del rapporto del pubblico impiego regionale, alle norme

statali, obbligava il legislatore regionale di rendere noto

all'interprete lo scopo di pubblico interesse che aveva determinato la

divergente normazione; che detto scopo non era percepibile in quanto la

norma statale derogata riguardava il punteggio da attribuire

all'anzianità di servizio nelle promozioni per merito comparativo e

che essa era stata recepita dalla legge regionale n. 46 del 9 novembre

1971; che la valutazione del legislatore regionale si inseriva in una

prospettiva generale di riforma della burocrazia regionale di cui non

erano enunciate le linee direttive.

L'ordinanza, regolarmente comunicata e notificata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 272 del 5 ottobre 1977.

Nel susseguente giudizio si sono costituiti i dott.ri Vito

Altobelli e Luigi Benedetti, parti ricorrenti nel giudizio a quo, i

quali hanno depositato memorie di contenuto adesivo alle argomentazioni

con le quali l'esposta ordinanza motiva la non manifesta infondatezza

della questione.

Ha proposto intervento il Presidente della Giunta regionale del

Friuli-Venezia Giulia, osservando, all'opposto, l'infondatezza della

questione: in quanto la normativa statale derogata con l'impugnata

legge non contiene alcun principio fondamentale dell'ordinamento in

materia di pubblico impiego, tutto riducendosi ad un marginale problema

di decorrenza dell'applicabilità di una determinata disciplina sulla

cui sostanziale ricezione nell'ordinamento regionale non vi sono dubbi.

D'altra parte, mentre è erroneo ritenere che la sussistenza di un

pubblico interesse costituisca un prius rispetto ad una determinata

legge e non, piuttosto, il portato e la conseguenza della medesima, le

motivazioni di fondo dell'impugnata norma emergono dal suo stesso

contesto; essendo prevista una legge organica di ristrutturazione della

burocrazia regionale, era apparso congruo che l'ugualmente prevista

ricezione della normativa statale in materia di promozioni - peraltro,

già disposta con la recente legge regionale n. 46 del 1971 - avesse

effetto unitamente alle devisate innovazioni organizzative. Considerato in diritto :

1. - Il TAR del Friuli-Venezia Giulia dubita della legittimità

costituzionale dell'articolo unico della legge 17 luglio 1974, n. 31

della Regione Friuli-Venezia Giulia il quale ha statuito che le

disposizioni di cui agli artt. 36, 37 e 38 del d.P.R. 28 dicembre 1970,

n. 1077 avessero effetto dalla data di entrata in vigore della legge

regionale, concernente il riordinamento delle carriere e la

ristrutturazione della burocrazia regionale. Ed ha posto il dubbio di

costituzionalità in riferimento all'art. 4 della legge costituzionale

31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia

Giulia), il quale articolo, anche in materia di stato giuridico ed

economico del personale della Regione (n. 1), subordina la potestà

legislativa della suddetta Regione al rispetto dei principi generali

dell'ordinamento giuridico dello Stato ed all'art. 68, secondo comma,

della stessa legge costituzionale, il quale, nella menzionata materia,

stabilisce il principio secondo cui le norme regionali devono

uniformarsi a quelle dettate per il personale statale.

2. - La questione non è fondata.

La Regione Friuli-Venezia Giulia, siccome a statuto speciale, ha

potestà legislativa autonoma, primaria o esclusiva, in un numero

determinato di materie e di vasti settori di intervento tra cui

l'ordinamento degli Uffici e degli Enti dipendenti dalla Regione e

dello stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto.

Detta potestà, però, è soggetta a dei limiti, tra i quali, per

quello che interessa la fattispecie, vi sono quelli dell'osservanza dei

principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato (art. 4 dello

Statuto Regionale) e della uniformità alle norme sullo stato giuridico

e sul trattamento economico del personale statale (art. 68 dello

Statuto Regionale).

Queste due norme costituzionali, secondo la giurisprudenza di

questa Corte (sent. n. 100/67; n. 8/67), si integrano a vicenda ed in

particolare la norma dettata dall'art. 68 Stat. Reg., di natura

accessoria, chiarisce la portata del precedente art. 4 dello stesso

statuto; e più propriamente, come quella contenuta nel precedente art.

67 dello stesso statuto, tutela piuttosto rigorosamente l'esigenza del

contenimento delle spese regionali in materia di impiego pubblico

regionale.

Del resto, proprio perché la Regione gode di autonomia legislativa

primaria, non può assolutamente ritenersi che la legislazione da essa

creata debba, pedissequamente ed integralmente, recepire quella statale

in materia. Se ciò fosse, la legislazione regionale verrebbe ad

assumere inammissibilmente contenuto meramente integrativo e

l'autonomia legislativa, costituzionalmente assicurata, risulterebbe

irreparabilmente compromessa.

In tale situazione, quindi, i principi generali dell'ordinamento

statale sullo stato giuridico degli impiegati che in materia di

progressione della carriera dei propri dipendenti la Regione doveva

osservare ed ai quali doveva uniformarsi, erano quelli essenziali

dell'attribuzione dei posti in parte per concorso interno ed in parte

per scrutinio per merito comparativo.

E tali limiti, nella fattispecie, la Regione ha osservato avendo

fatto ricorso, per la promozione di alcuni dipendenti, allo scrutinio

per merito comparativo. Solo che, per effetto della norma impugnata,

non ha utilizzato rapporti informativi redatti secondo le modalità

stabilite dall'art. 36, integrato dagli artt. 37 e 38 del d.P.R. n.

1077 del 1970.

In definitiva, quindi, la difformità o la inosservanza ha

riguardato un mero dettaglio del tutto trascurabile, come ha

riconosciuto lo stesso giudice a quo, che non poteva certamente

vincolare l'autonomia legislativa della Regione.

Del resto, la legge impugnata ha solo sospeso l'attuazione della

legge statale in punti non importanti e non rilevanti ma secondari, per

un breve periodo di tempo e cioè dal 17 luglio 1974 al 5 agosto 1975,

data di entrata in vigore della legge regionale che ha riordinato le

carriere e ristrutturato la burocrazia regionale.

Peraltro, lo stesso legislatore statale aveva rinviato l'attuazione

dei predetti articoli (36, 37, 38) al 1 gennaio 1973 (art. 153, quarto

comma, d.P.R. n. 1077 del 1970).

Va anche osservato che il riordino delle carriere e la

ristrutturazione della burocrazia regionale è avvenuta in armonia con

i principi fondamentali della legislazione statale in materia di

impiego pubblico, valorizzandosi la professionalità ed attuandosi la

responsabilizzazione del personale mentre la progressione è fondata su

criteri diversi dalle risultanze dei rapporti informativi e cioè, in

ispecial modo, sull'anzianità e consiste nell'attribuzione di livelli

funzionali progressivi.

3. - Né può essere condivisa la ragione sulla quale il giudice a

quo ha, in definitiva, principalmente fondato la denunciata violazione

dei principi costituzionali e cioè la mancanza di chiarezza e di

manifestazione dello scopo di pubblico interesse che, a suo parere,

avrebbe determinato la legiferazione regionale in modo diverso da

quella statale.

Anzitutto, detta ragione non integra un vero e proprio principio

costituzionale da osservarsi dalla Regione. Inoltre, non si è trattato

di un diverso modo di legiferare ma di una sospensione di breve durata

di una norma statale di mero dettaglio.

Infine, la Regione ha manifestato la ragione della norma di

sospensione e cioè l'opportunità di attendere l'attuazione della

radicale riforma della disciplina del rapporto di impiego pubblico

regionale e dello stato giuridico dei propri dipendenti che, in armonia

con la disciplina statale, anche essa in via di riforma, avrebbe dovuto

tendere verso modelli capaci di offrire una maggiore rispondenza

dell'azione amministrativa ai bisogni ed alle esigenze di ordine

sociale e collettivo, per un migliore utilizzo delle attitudini e delle

capacità professionali del personale.

La norma impugnata, quindi, oltre a rientrare nell'esercizio

dell'autonomia legislativa di cui la Regione gode, risulta avere una

propria razionalità ed una ragionevole giustificazione.