Sentenza n. 186/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5, comma

1, lettera a) e 7 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, recante

"Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile

a completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997",

convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30,

promosso con ricorso della Regione Siciliana notificato il 27 marzo

1997, depositato in Cancelleria il 7 aprile 1997 ed iscritto al n.

32 del registro ricorsi 1997.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1999 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Francesco Torre e Giovanni Lo Bue per la Regione

Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 marzo 1997 e depositato il 7

aprile 1997, la Regione Siciliana ha proposto giudizio di

legittimità costituzionale nei riguardi dell'art. 5, comma 1,

lettera a) e dell'art. 7 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669

(Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile

a completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997),

convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.

La prima delle disposizioni impugnate modifica l'art. 26, comma 1,

primo periodo, del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (Istituzione del

Servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e

di altri enti pubblici, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge 4

ottobre 1986, n. 657), che prevede gli obblighi del commissario

governativo delegato provvisoriamente alla riscossione dei tributi,

nominato nei casi in cui in un ambito territoriale sia vacante la

concessione amministrativa per il servizio di riscossione. La

disposizione originaria prevedeva che il commissario "risponde del

non riscosso come riscosso": la disposizione modificativa, impugnata,

introduce la facoltà per il Ministro delle finanze, d'intesa con il

Ministro del tesoro e sentita l'amministrazione regionale

interessata, "di stabilire, in situazioni particolari, l'esonero da

tale obbligo".

Ad avviso della ricorrente, l'amministrazione regionale

"interessata" di cui è parola nel comma in questione non potrebbe

che essere quella della Regione Siciliana, unica dotata di competenza

legislativa concorrente in materia di riscossione dei tributi alla

stessa spettanti. Poiché la Regione Siciliana ha istituito e

disciplinato, con la legge regionale n. 35 del 1990, il servizio di

riscossione, prevedendo la nomina, da parte dell'assessore regionale,

del commissario governativo delegato provvisoriamente alla

riscossione, senza innovare, quanto agli obblighi di quest'ultimo,

l'art. 26 del d.P.R. n. 43 del 1988 nel suo testo originario, dalla

disposizione impugnata discenderebbe l'illogica conseguenza che

l'eventuale esonero dall'obbligo del non riscosso come riscosso,

anziché essere inserito tra le clausole del provvedimento

assessorile di affidamento del servizio, verrebbe rimesso ad un atto

del Ministro pressoché unilaterale (col solo parere della Regione),

incidente sulle casse regionali. Onde la norma impugnata limiterebbe

arbitrariamente la potestà regionale di riscossione dei tributi,

contrastando con il combinato disposto degli artt. 17 e 36 dello

statuto speciale e con l'art. 2 delle norme di attuazione in materia

finanziaria di cui al d.P.R. n. 1074 del 1965.

In linea subordinata, per il caso non si ritenesse possibile

riconoscere il potere di esonero alla Regione, la ricorrente lamenta

la violazione del principio di leale collaborazione, in quanto si

prevede un semplice parere della Regione, anziché l'intesa con la

medesima, che sarebbe lo strumento giuridico più idoneo a

disciplinare i rapporti fra Stato e Regione in materie

"interferenti".

2. - Una seconda censura investe l'art. 7 del decreto-legge, che

dispone la riserva a favore dell'erario delle entrate derivanti dal

decreto medesimo, destinandole a finalità di copertura degli oneri

per il servizio del debito pubblico e di risanamento del bilancio

statale.

Secondo la ricorrente, varie disposizioni del capo I del

decreto-legge darebbero luogo a incrementi di entrata non conseguenti

a nuove imposizioni o ad aumenti di aliquote di tributi esistenti, ma

a semplici rimodulazioni della base imponibile di tributi il cui

gettito è devoluto alla Regione. Essi non costituirebbero dunque

"nuove entrate tributarie", suscettibili, secondo la previsione

dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, di essere riservate con

legge all'erario per essere destinate "alla copertura di oneri

diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative

dello Stato". Mancando ogni indicazione dei criteri di selezione fra

nuove entrate e ciò che non lo è, verrebbe meno la possibilità di

controllare il corretto esercizio della deroga al principio della

devoluzione del gettito alla Regione, e verrebbe meno la

prevedibilità delle decisioni ministeriali di applicazione della

norma impugnata, con violazione del principio di certezza del

diritto.

3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo il rigetto del ricorso.

Secondo l'Avvocatura erariale, lo stabilire, in casi particolari,

l'esonero dall'obbligo del non riscosso come riscosso a beneficio del

commissario, che non è un imprenditore come il concessionario, non

potrebbe essere lasciato al potere della Regione, specie se si

considera che la riscossione riguarda anche tributi che non sono di

spettanza della Regione. La previsione del parere della Regione

sarebbe poi in linea con il principio di leale collaborazione.

Quanto all'art. 7 del decreto, non si comprenderebbe quali siano le

norme che comporterebbero entrate senza influire sulle aliquote.

"Nuove entrate", comunque, sarebbero tutte quelle che, modificando il

meccanismo impositivo (base imponibile, aliquota o altro), producono

maggior gettito. Considerato in diritto

1. - Il ricorso della Regione Siciliana solleva due distinte

questioni, relative rispettivamente all'art. 5, comma 1, lettera a) e

all'art. 7 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni

urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a

completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997),

convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.

In relazione alla seconda questione, concernente una norma che

riserva all'erario le entrate derivanti dal medesimo decreto-legge n.

669 del 1996, questa Corte ha disposto in via istruttoria, con

ordinanza del 22-31 marzo 1999, l'acquisizione di informazioni e

documenti.

2. - In questa sede resta dunque da decidere solo la prima

questione, concernente una disposizione la quale prevede la facoltà

del Ministro delle finanze, d'intesa con il Ministro del tesoro e

sentita l'amministrazione regionale interessata, di stabilire con

proprio decreto, in situazioni particolari, l'esonero del commissario

governativo delegato provvisoriamente alla riscossione dei tributi

dall'obbligo del "non riscosso come riscosso". Essa violerebbe,

secondo la ricorrente, il combinato disposto degli articoli 17 e 36

dello statuto speciale, relativi rispettivamente alla potestà

legislativa concorrente e all'autonomia finanziaria della Regione

Siciliana, in quanto attribuirebbe al Ministro delle finanze un

potere di disporre che dovrebbe spettare all'assessore regionale cui

è demandata la nomina del commissario governativo delegato

provvisoriamente alla riscossione dei tributi; in subordine, la

ricorrente lamenta la violazione del principio di leale

collaborazione, in quanto la disposizione impugnata si limiterebbe a

prevedere il parere della Regione interessata, anziché l'intesa con

la medesima, come sarebbe necessario per disciplinare i rapporti fra

Stato e Regione in materie "interferenti".

3. - L'anzidetta questione non è fondata.

La disposizione impugnata si limita ad apportare una modifica

all'art. 26 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, cioè del decreto

legislativo che, sulla base della delega di cui all'art. 1 della

legge 4 ottobre 1986, n. 657, ha disciplinato la istituzione del

Servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e

di altri enti pubblici. Mentre il testo previgente prevedeva in ogni

caso l'obbligo del commissario governativo, delegato provvisoriamente

alla riscossione dei tributi, di rispondere del "non riscosso come

riscosso", secondo il principio tradizionalmente affermato dalla

legislazione in materia di riscossione di tributi demandata a

soggetti diversi dall'amministrazione finanziaria, e ribadito

dall'art. 1, comma 1, lettera f) n. 5, della legge n. 657 del 1986

(ancorché oggi in via di superamento, dopo che la legge 28 settembre

1998, n. 337, contenente "delega al Governo per il riordino della

disciplina relativa alla riscossione", ha previsto l'eliminazione di

tale obbligo anche per i concessionari della riscossione: art. 1,

comma 1, lettera c), il nuovo testo prevede invece la facoltà del

Ministro delle finanze di stabilire, in situazioni particolari,

l'esonero da tale obbligo.

Nell'ambito della Regione Siciliana, però, spettando alla Regione

medesima tutte le entrate tributarie erariali riscosse nel suo

territorio, ad eccezione di quelle enumerate (art. 2 del d.P.R. 26

luglio 1965, n. 1074, contenente "Norme di attuazione dello statuto

della Regione Siciliana in materia finanziaria"), ed essendo ad essa

riconosciuta una potestà legislativa concorrente o sussidiaria in

materia tributaria, mentre, in assenza di disciplina regionale, si

applica nella Regione la legislazione tributaria dello Stato (art. 6

del citato d.P.R. n. 1074 del 1965), alla istituzione e alla

disciplina del servizio di riscossione dei tributi provvede la legge

della Regione, ferma restando l'applicazione anche a tale Regione dei

principi risultanti dalla legge statale n. 657 del 1986 e dal d.P.R.

n. 43 del 1988: in tal senso dispone espressamente l'art. 132 dello

stesso d.P.R. n. 43 del 1988.

In effetti la Regione ha disciplinato la materia con legge

regionale 5 settembre 1990, n. 35 (Istituzione e disciplina del

servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate), il cui

articolo 1 stabilisce espressamente che "le disposizioni del decreto

del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43 e successive

modifiche si applicano nel territorio della Regione, salvo quanto

previsto dalla presente legge e dalle altre norme regionali vigenti

in materia".

La stessa legge regionale, all'art. 18, prevede la nomina -

s'intende, da parte dell'Assessore regionale per il bilancio e le

finanze (cfr. art. 2, comma 2, della stessa legge) - del

"commissario governativo delegato provvisoriamente alla riscossione,

previsto dall'art. 24 del decreto del Presidente della Repubblica 28

gennaio 1988, n. 43 e successive modifiche". Il comma 3 del medesimo

art. 18 stabilisce poi - in perfetta corrispondenza con quanto

dispone l'art. 24, comma 3, del d.P.R. n. 43 del 1988 - che "al

commissario governativo si applicano le norme stabilite per il

concessionario, salvo quanto disposto dagli articoli 25, 26, 27 e 28

del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43 e

successive modifiche".

Come si vede, il rinvio "mobile" alle disposizioni del d.P.R. n.

43 del 1988 e alle "successive modifiche" dello stesso, stabilito in

via generale dall'art. 1 della legge regionale n. 35 del 1990, è

ribadito espressamente a proposito dell'art. 26 dello stesso decreto,

su cui ha inciso la modifica recata dall'impugnato art. 5, comma 1,

lettera a) del decreto-legge n. 669 del 1996. Da un lato, dunque, il

d.P.R. n. 43 del 1988 (art. 132) riconosce pienamente la competenza

regionale a disciplinare la materia della riscossione, anche in

deroga alle singole disposizioni dello stesso decreto, purché in

conformità ai principi che si desumono da esso e dalla legge statale

di delega n. 657 del 1986. Dall'altro lato la legge regionale,

nell'esercitare tale competenza, espressamente ribadisce

l'applicabilità nella Regione Siciliana del decreto legislativo

statale e delle sue successive modifiche, salve le deroghe recate

dalla legge regionale, e in particolare prevede che si applichino

nella Regione l'art. 26 del decreto governativo e le sue successive

modifiche, e pertanto anche la modifica ad esso recata dalla

disposizione qui contestata.

L'efficacia di quest'ultima nell'ambito della Regione - fino ad

eventuali nuovi interventi legislativi regionali - dipende dunque

proprio da ciò che ha disposto, in armonia con il sistema delle

norme di attuazione statutaria e con le stesse statuizioni del d.P.R.

n. 43 del 1988, il legislatore regionale.

La ricorrente non può avere perciò ragione di doglianza per il

solo fatto che trova applicazione anche nel suo territorio la nuova

disposizione, che prevede la facoltà di esonerare, in situazioni

particolari, il commissario governativo delegato provvisoriamente

alla riscossione dall'obbligo del "non riscosso come riscosso"; né

è in alcun modo lesa la competenza legislativa, in materia di

riscossione dei tributi, della Regione Siciliana, la quale potrà se

del caso intervenire con proprie leggi, purché sempre nel rispetto

dei principi derivanti dalla legislazione statale, a regolare anche

questo particolare aspetto della disciplina della riscossione.

4. - Nemmeno ha fondamento la censura secondo cui il Ministro delle

finanze, sulla base della disposizione impugnata, verrebbe ad

esercitare anche negli ambiti territoriali della Regione Siciliana, e

nei confronti dei commissari governativi nominati dall'Assessore

regionale, il potere di esonero in questione, in violazione della

competenza spettante alla Regione in materia.

Tale potere di esonero si esercita mediante un atto avente la

natura e i caratteri di provvedimento amministrativo, non normativo.

Infatti la norma statale configura una "facoltà" del Ministro, che

può esercitarsi "in situazioni particolari", cioè in vista di

specifiche esigenze che si manifestino a riguardo di singoli

commissari governativi, e dunque con effetto limitato ai singoli

ambiti territoriali di riscossione affidati ai commissari governativi

destinatari del provvedimento di esonero, e alle situazioni prese in

considerazione.

In Sicilia, come si è detto, il servizio di riscossione è

istituito e disciplinato dalla Regione; e la legge regionale che lo

disciplina espressamente stabilisce - in conformità al sistema

risultante dallo statuto (art. 20) e dalle norme di attuazione (art.

8 del d.P.R. n. 1074 del 1965) - che "le attribuzioni del Ministro

delle finanze e del Ministro del tesoro, nonché quelle del Ministro

dell'interno e degli altri Ministri, previste dal decreto del

Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43 e successive

modifiche, di competenza regionale, in quanto non diversamente

disposto, sono svolte rispettivamente dall'Assessore regionale per il

bilancio e le finanze, nonché dall'Assessore regionale per gli enti

locali e dagli altri Assessori regionali competenti" (art. 2, comma

1, della legge regionale n. 35 del 1990).

Se ne desume pianamente che anche la potestà di esonerare il

commissario governativo, in situazioni particolari, dall'obbligo del

non riscosso come riscosso, attribuita al Ministro delle finanze

(d'intesa con quello del tesoro) dall'art. 26, comma 1, del d.P.R. n.

43 del 1988 come modificato dall'art. 5 del decreto-legge n. 669 del

1996, è esercitata in Sicilia, cioè con riguardo ai commissari

governativi nominati per gli ambiti di riscossione inclusi nel

territorio siciliano, dall'Assessore regionale per il bilancio e le

finanze, in forza del combinato disposto dell'art. 2, comma 1, e

dell'art. 18, comma 3, della legge regionale n. 35 del 1990. Non si

può dubitare, infatti, che si tratti di un provvedimento

amministrativo che, per il territorio siciliano, rientra nelle

competenze della Regione: è quest'ultima, ai sensi dell'art. 132 del

d.P.R. n. 43 del 1988, che istituisce e disciplina il servizio di

riscossione dei tributi; in particolare, è di spettanza

dell'Assessore regionale la nomina del commissario governativo,

delegato provvisoriamente alla riscossione (cfr., esplicitamente,

l'art. 18, comma 2, della legge regionale n. 35 del 1990). La

impugnata disposizione modificativa dell'art. 26 del d.P.R. n. 43 del

1988 non si propone, d'altra parte, di incidere sul particolare

riparto delle competenze in materia che vale per la Regione

Siciliana, ma semplicemente di consentire all'organo amministrativo

competente (il Ministro, in via generale; l'Assessore regionale,

nello speciale ordinamento del servizio di riscossione che trova

applicazione in Sicilia) la facoltà di esonerare, in casi

particolari, il commissario governativo dall'obbligo del non riscosso

come riscosso.

5. - L'argomento che la ricorrente adduce per sostenere che al

Ministro sarebbe stato attribuito il potere di provvedere anche per

gli ambiti della riscossione compresi nel territorio siciliano,

tratto dalla menzione, nella disposizione impugnata, del parere

obbligatorio della "amministrazione regionale interessata", si fonda

in realtà su di un equivoco. La ricorrente ritiene che

l'amministrazione regionale di cui è parola non possa che essere

quella della Regione Siciliana, unica dotata di competenza propria,

sia pure concorrente, in materia di riscossione dei tributi erariali

ad essa spettanti. In realtà, il testo originario del decreto-legge

si limitava a prevedere che il Ministro delle finanze provvedesse

"sentito il Ministro del tesoro". L'attuale formulazione della norma

deriva da un emendamento introdotto in sede di conversione dalle

commissioni riunite V e VI del Senato, in cui si prevedeva che il

Ministro delle finanze agisse "d'intesa con il Ministro del tesoro e

sentito l'ente eventualmente interessato" (cfr. Atti Senato,

Assemblea, Commissioni 5ª e 6ª riunite, seduta del 22 gennaio 1997,

pag. 32, e seduta del 23 gennaio 1997, pag. 14), e da una ulteriore

proposta di modifica formulata dal Governo e accolta dall'assemblea

del Senato, tendente a sostituire la menzione dell' "amministrazione

regionale interessata" a quella dell' "ente eventualmente

interessato", al fine di evitare che la consultazione potesse

riguardare anche il comune (cfr. Atti Senato, sedute del 5 febbraio

1997, pagg. 29 e 43). L'aula invece respinse un emendamento tendente

a inserire la menzione dell'intesa con i Presidenti delle Regioni a

statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano

eventualmente interessate, senza che il Governo, pur interpellato, si

esprimesse sulla tesi secondo cui la facoltà del Ministro delle

finanze non dovrebbe trovare applicazione nelle Regioni a statuto

speciale (cfr. ivi, pagg. 39-40 e 49).

Il parere cui la norma fa riferimento è dunque previsto in

funzione dell'interesse che la Regione (come l'ente locale minore)

può avere nella riscossione, la cui disciplina unitaria riguarda non

solo i tributi erariali, ma anche i tributi e le altre somme già

riscossi tramite le esattorie di spettanza di "altri enti pubblici

non economici", nonché altri tributi ed entrate regionali e locali

(cfr. art. 2, comma 1, lettere a), c), d), f) del d.P.R. n. 43 del

1988): non ha a che fare, invece, con l'eventualità di una potestà

regionale concorrente in materia di riscossione, quale sussiste in

Sicilia, e che si traduce nell'esercizio da parte

dell'amministrazione regionale dei compiti, inerenti alla

riscossione, che la legge attribuisce, per il restante territorio

nazionale, all'amministrazione statale.

Piuttosto, come il parere regionale, previsto dalla norma statale

in relazione al provvedimento ministeriale in questione, è

riconducibile all'interesse della Regione (o, più ampiamente,

dell'amministrazione territoriale specificamente coinvolta) in quanto

destinataria, insieme allo Stato, del gettito dei tributi riscossi,

così, simmetricamente, in Sicilia, ove il servizio di riscossione è

istituito e disciplinato dalla Regione, ma opera anche con riguardo a

gettiti tributari riservati, sia pure in via eccezionale, allo Stato

(art. 36, secondo comma, dello statuto; art. 2, primo comma, seconda

parte, e secondo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965), si deve

ritenere, in forza del principio di leale collaborazione, che il

provvedimento regionale di esonero, in situazioni particolari, del

commissario governativo dall'obbligo del non riscosso come riscosso

presupponga a sua volta la preventiva consultazione

dell'amministrazione statale delle finanze.

Così ricostruita la portata della disposizione impugnata, essa è

immune dalle censure mosse dalla ricorrente.