Sentenza n. 183/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sicilia notificato il

9 luglio 1988, depositato in Cancelleria il 21 luglio 1988 ed

iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1988, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del provvedimento della Banca d'Italia

in data 5 aprile 1988, con nota alla Regione 21 aprile 1988, n.

086287, con cui la Banca d'Italia ha rilasciato il nulla-osta, ai

sensi dell'art. 48 della legge bancaria, alla fusione per

incorporazione della Banca Popolare di Catania con la Banca Popolare

di Novara, nonché della nota 10 maggio 1988, prot. n. 020 della

Banca Popolare di Catania;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi gli avvocati Giuseppe Fazio e Valerio Onida per la Regione

Sicilia e l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del

consiglio dei ministri;

RITENUTO IN FATTO

1. - La Regione Sicilia ha sollevato conflitto di attribuzione in

ordine al provvedimento della Banca d'Italia in data 5 aprile 1988

(comunicato alla Regione con nota del 21 aprile 1988, anch'essa

impugnata, unitamente ad altra nota, del 6 aprile, della filiale di

Catania della Banca d'Italia), con cui detto Istituto ha rilasciato

il nulla-osta, ai sensi dell'art. 48 della legge bancaria, alla

fusione della Banca Popolare di Catania con la Banca Popolare di

Novara mediante incorporazione della prima azienda nella seconda.

La Regione rivendica a sé la competenza al rilascio del

nulla-osta alla fusione per quanto riguarda l'istituto operante in

Sicilia (ferma la competenza statale per l'altro istituto non

operante esclusivamente in Sicilia) in base agli artt. 17 lett. e), e

20 dello Statuto speciale, nonché all'art. 2, lett. a ), b ) e c)

del d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133 contenente le norme di attuazione

dello Statuto in materia di credito e risparmio.

Ai sensi degli artt. 17 lett. e) e 20 dello Statuto siciliano la

Regione ha competenza legislativa concorrente e amministrativa in

materia di disciplina del credito; in attuazione di tali norme l'art.

2 del d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133, indica la competenza regionale

nelle seguenti materie: a) ordinamento di istituti ed aziende di

credito operanti esclusivamente nel territorio regionale; b)

autorizzazione alla costituzione ed alla fusione degli istituti ed

aziende di cui alla lettera a ); c) autorizzazione all'apertura, al

trasferimento, alla sostituzione ed alla chiusura nel territorio

regionale degli istituti ed aziende di cui alla lett. a).

Ora, sostiene la ricorrente, sebbene la legge non faccia specifico

riferimento all'ipotesi della fusione tra due istituti, uno dei quali

operante esclusivamente nel territorio regionale e l'altro operante

anche, o solo, al di fuori di tale territorio, tuttavia non può

esservi dubbio che la competenza regionale comprenda anche il

nulla-osta a queste ipotesi di fusione.

Non solo la lettera del citato art. 2 lett. b) autorizzerebbe tale

conclusione (ove si parla di fusione "... degli istituti operanti

esclusivamente in Sicilia", e non soltanto "tra " istituti operanti

in modo esclusivo nella Regione), ma la stessa ratio delle

disposizioni sulle quali si fonda la competenza regionale in materia

- che è essenzialmente competenza di ordinamento - imporrebbe di

assimilare una vicenda che, come la fusione, coinvolge la stessa

esistenza giuridica di un soggetto, alla ipotesi della "chiusura"

degli istituti di credito siciliani demandata dall'art. 2 lett. c)

del d.P.R. n. 1133 del 1952 all'autorizzazione regionale.

Ad avviso della Regione, inoltre, la separazione delle competenze

non sarebbe impedita dall'unicità dell'operazione, in quanto il

nulla-osta riguarda due distinti soggetti, sicché sostanzialmente

esso si realizza attraverso due provvedimenti diretti ciascuno ad uno

dei due istituti. Viceversa, se il procedimento autorizzativo dovesse

essere inteso in senso necessariamente unitario, si dovrebbe allora

interpretare la normativa nel senso che essa imponga in ogni caso

l'inserimento di un momento di competenza regionale, cioè di un

nulla-osta infraprocedimentale della Regione riguardante l'istituto

operante nell'ambito regionale.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, sostenendo l'infondatezza del ricorso.

Quanto alla "competenza di ordinamento" di cui all'art. 2, lett.

a), del d.P.R. n. 1133 del 1952, richiamato dalla Regione come

cardine dell'asserita prerogativa in materia di autorizzazione alla

fusione, la difesa del Governo rileva che questa Corte ha già

affermato (sentt. n. 137 del 1967, n. 58 del 1958, n. 145 del 1967 e

n. 135 del 1984) che l'attribuzione all'autorità regionale di poteri

in materia di ordinamento di istituti di credito non può riguardare

oltre ai poteri relativi alle strutture organizzatorie e alle

modalità di funzionamento degli istituti, anche quelli relativi alla

sfera d'azione di quelli esistenti. Anche dalla circostanza, rammenta

l'Avvocatura, che nella normativa di attuazione dello Statuto

siciliano trovano distinta previsione "l'ordinamento" degli Istituti

e delle aziende di credito (art. 2 lett. a) e le "autorizzazioni ad

istituirli, fonderli, trasferirli, ecc." (art. 2 lett. b e c) la

Corte ha tratto la conclusione che i poteri relativi all'ordinamento

degli istituti medesimi non possano considerarsi comprensivi di

quelli afferenti alla loro istituzione o alle relative

autorizzazioni.

La difesa del Governo rileva ancora che la previsione legislativa

di cui all'art. 2 assegna alla regione un potere autorizzativo

soltanto in materia di fusione di aziende di credito che operino

esclusivamente nel territorio siciliano, e ciò in quanto

l'operazione coinvolge gli "interessi propri della Regione" secondo

la previsione dell'art. 17 dello Statuto regionale, sicché da essa

fuoriesce l'ipotesi (qui in esame) di fusione tra aziende, delle

quali l'una operi anche al di là di quell'ambito territoriale, con

il coinvolgimento di interessi non più soltanto regionali.

Se così non fosse, se cioè si ammettesse un potere autorizzativo

della Regione anche nei confronti delle fusioni coinvolgenti banche

extraregionali, si finirebbe per subordinare alle determinazioni

della Regione la stessa possibilità di esercizio delle prerogative

statali assegnate all'organo di vigilanza centrale nei confronti

delle aziende ad operatività diffusa nel territorio nazionale.

Attesa infatti l'unitarietà della figura negoziale della fusione,

l'autorizzazione dell'autorità centrale all'azienda extraregionale

rimarrebbe senza effetto se, per parte sua, la Regione negasse la

corrispondente autorizzazione alla banca regionale.

Né la specificità della fattispecie prevista nella lettera b)

dell'art. 2 del d.P.R. n. 1133 del 1952 potrebbe consentire di

isolare taluni effetti della fusione per ricondurli al potere

autorizzatorio della regione qual è regolato in altri punti del

medesimo art. 2: le ipotesi tipologiche dell'apertura, del

trasferimento e della chiusura dell'azienda o degli sportelli

dell'azienda regionale incorporata, resterebbero, ad avviso

dell'Avvocatura, assorbite nella fattispecie della fusione, senza

possibilità di un'autonoma considerazione che le assoggetti alla

potestà autorizzatoria della Regione.

Il caso di cui si tratta andrebbe, in conclusione, ricondotto

nell'ipotesi di chiusura di cui all'art. 10 del d.P.R. n. 1133 del

1952, secondo cui, per le materie non espressamente disciplinate

dalle norme di attuazione, restano ferme le competenze degli organi

centrali.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Sicilia ha depositato

una memoria illustrativa delle argomentazioni già esposte,

insistendo per l'accoglimento del ricorso. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione

siciliana contro lo Stato trae origine da un procedimento di fusione

per incorporazione della Banca Popolare di Catania nella Banca

Popolare di Novara. Ai sensi dell'art. 48 della legge bancaria le

deliberazioni degli organi competenti delle due aziende di credito,

in ordine alla progettata fusione, devono essere precedute dal nulla

osta della Banca d'Italia. Questa, in seguito ad una favorevole

valutazione dell'operazione, ha rilasciato il nulla osta con

provvedimento in data 5 aprile 1988, e ne ha dato comunicazione il 21

aprile successivo alla Regione siciliana. Da qui il conflitto,

poiché la Regione assume che sono state lese le competenze previste

dagli artt. 17 lettera e, e 20 dello Statuto e dagli artt. 1, secondo

comma, e 2, lettere a, b e c, delle norme di attuazione contenute nel

d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133; essa chiede pertanto a questa Corte di

dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso alla Banca d'Italia,

rilasciare il nulla osta di che trattasi alla Banca Popolare di

Catania e, conseguentemente, di annullare il provvedimento anzidetto.

2. - Il thema decidendum consiste dunque nel determinare se,

nell'ipotesi di una fusione fra due istituti di credito, uno solo dei

quali operante esclusivamente nel territorio regionale, il preventivo

nulla osta prescritto dall'art. 48 della legge bancaria debba essere

concesso esclusivamente dalla Banca d'Italia, ovvero se la Regione

siciliana conservi in materia le sue attribuzioni, da esercitarsi -

secondo la Regione ricorrente - mediante concessione del nulla osta

alla progettata fusione, indispensabile perché la banca avente

carattere regionale possa efficacemente deliberare e stipulare la

fusione stessa. Il predetto nulla osta si configurerebbe pertanto

come atto autorizzativo autonomo, o, in subordine, come atto

infraprocedimentale, che la Banca d'Italia dovrebbe richiedere ed

acquisire prima di adottare il proprio provvedimento autorizzativo.

3. - Il ricorso non può essere accolto.

Occorre in primo luogo esaminare la natura del provvedimento

rilasciato dalla Banca d'Italia e previsto all'art. 48 della legge

bancaria. A tale proposito questa Corte ritiene che sia da

condividere la tesi sostenuta dall'Avvocatura dello Stato: in ordine

al progetto di fusione tra due banche, fusione che deve attuarsi

mediante un unico atto negoziale secondo le disposizioni degli artt.

2501 - 2504 del codice civile, l'intervento dell'organo statale di

vigilanza si esplica in un unico provvedimento col quale viene

valutata l'operazione sotto il profilo della rispondenza

all'interesse generale, rappresentando l'esercizio del credito una

funzione di interesse pubblico (v. sentt. n. 137 del 1967, n. 127 del

1962 e n. 58 del 1958). Sulla base di una valutazione positiva, la

Banca d'Italia rilascia il nulla osta che costituisce un presupposto

necessario perché le aziende di credito possano efficacemente

deliberare e stipulare la fusione. Ne consegue che l'atto

autorizzativo non può che configurarsi come un unico atto, adottato

da un'unica autorità, in ordine ad un unico atto negoziale, quale è

la fusione. Non è quindi possibile interpretare l'art. 48 della

legge bancaria nel senso che, nel caso in esame, il nulla osta per la

fusione debba essere rilasciato dalla Banca d'Italia per la Banca

Popolare di Novara e dall'Assessore regionale alle finanze per la

Banca Popolare di Catania. Ma non è nemmeno sostenibile che, ferma

restando la competenza della Banca d'Italia a valutare dal punto di

vista dell'interesse generale la fusione, ed a rilasciare un unico

nulla osta per ambedue le banche che devono fondersi, per la Banca

Popolare di Catania sia richiesto, oltre quello dell'Autorità

statale competente, un altro nulla osta dell'Autorità regionale. In

tal caso si verrebbe a sottoporre l'azienda di credito ad un

controllo aggiuntivo, in contrasto con la normativa posta dalla legge

bancaria e dallo Statuto della Sicilia. Il sistema che risulta dalle

norme statutarie prevede infatti che gli organi della Regione

esercitino determinati poteri, espressamente menzionati, in luogo

degli organi dello Stato cui le leggi li attribuiscono, in ordine ad

atti ed attività degli istituti ed aziende di credito operanti

esclusivamente nel territorio regionale. L'art. 2 lettera b delle

norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia di credito e

risparmio, emanate col d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133 prevede

espressamente la competenza regionale per l'autorizzazione alla

fusione; ma, per quanto si è detto sopra, la lettura della norma non

può che essere rigorosa, nel senso cioè che essa riguarda una

fusione di istituti di credito operanti esclusivamente nel territorio

regionale, e non anche una fusione che coinvolga banche operanti al

di fuori di detto territorio.

4. - La Regione siciliana lamenta ancora che solo tardivamente la

Banca d'Italia, con proprio messaggio del 23 giugno 1988, posteriore

all'atto col quale era stato rilasciato il nulla osta alla fusione,

si sia rivolta all'Assessorato Bilancio e Finanze delle Regione

siciliana, pregandolo "di voler esprimere - ai sensi e per gli

effetti del d.P.R. n. 1133 del 1952 il proprio orientamento in ordine

alla ripetuta operazione (la fusione) ai fini della sottoposizione

della stessa alle Assemblee straordinarie delle banche interessate".

Ora, a parte l'imprecisione con cui la richiesta è formulata, non si

può dar torto alla ricorrente quando essa afferma che l'acquisizione

dell'"orientamento" della Regione, quale atto infraprocedimentale,

dovrebbe precedere l'emanazione dell'atto finale del procedimento

autorizzativo consistente appunto nel rilascio del nulla osta.

Da un punto di vista logico sistematico, ferma restando - come si

è detto - la competenza dell'Autorità statale ad autorizzare col

rilascio del nulla osta l'atto di fusione di una banca operante

esclusivamente nel territorio regionale della Sicilia con un banca

operante fuori della Regione, l'opportunità di sentire la Regione

per quanto attiene agli interessi regionali in gioco, appare del

tutto ragionevole; e del resto la stessa Avvocatura dello Stato l'ha

ammessa, con riferimento anche a precedenti analoghi, escludendone

però una precisa formalizzazione.

Tuttavia, nelle ricordate norme di attuazione dello Statuto

siciliano, in materia di credito e di risparmio, non esiste alcuna

disposizione che preveda una consultazione della Regione nella

ipotesi di cui si discute. È da rilevare che per quanto riguarda il

Trentino-Alto Adige, le norme di attuazione dello Statuto speciale in

materia di ordinamento delle aziende di credito a carattere

regionale, approvate con d.P.R. 26 marzo 1977 n. 234, prevedono

all'art. 3 lettera a la competenza regionale per i provvedimenti di

autorizzazione alla fusione delle aziende di credito suddette.

Trattasi, seppure non per tutte le aziende di credito ma solo per

alcune categorie di esse, di una competenza sostanzialmente identica

a quella attribuita alla Regione siciliana. Senonché, il terzultimo

comma dell'art. 3 delle citate norme di attuazione stabilisce che

l'autorizzazione alla fusione tra aziende di credito, una delle quali

non abbia carattere regionale, è di competenza degli organi dello

Stato, sentita la Giunta regionale.

In mancanza di disposizione analoga nelle norme di attuazione

dello Statuto della Regione siciliana, la competenza in merito

dell'Autorità statale non subisce limitazioni, ed esplica tutta la

sua efficacia la norma "di chiusura" in favore dello Stato contenuta

nell'art. 10 del d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133.

Pertanto, pur potendosi ritenere utile ed opportuna una

consultazione della Regione siciliana prima del rilascio del nulla

osta alla fusione della Banca Popolare di Catania con la Banca

Popolare di Novara, l'avere omesso tale consultazione non costituisce

lesione della sfera di attribuzioni della Regione stessa né incide

sulla incontrovertibile competenza statale in merito.