Sentenza n. 183/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 5,

6, 7, 8, 9 e 10, comma secondo, del d.P.R. 23 agosto 1982,

n. 691, concernente "Attuazione della direttiva CEE n. 75/439

relativa alla eliminazione degli oli usati", promosso con ricorso

della regione Lombardia contro il Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 30 ottobre 1982, depositato in cancelleria il

9 ottobre successivo ed iscritto al n. 46 del registro ricorsi 1982.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1987 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avvocato Valerio Onida per la regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 ottobre e depositato il 9

novembre 1982 (Reg. ric. n. 46/1982), la regione Lombardia ha

proposto ricorso per la dichiarazione di illegittimità

costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10, comma

secondo, del d.P.R. 23 agosto 1982, n. 691, concernente "Attuazione

della direttiva CEE n. 75/439 relativa all'eliminazione degli oli

usati", in riferimento agli artt. 117, 118, 119 e 76 Cost., anche in

riferimento agli artt. 6 e 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ed

agli artt. 1, comma secondo, 3, primo e secondo comma, e 4 della

legge di delega 9 febbraio 1982, n. 42.

Il d.P.R. n. 691/1982 dispone che alla attività di raccolta, di

cessione per la rigenerazione o riutilizzazione, e di eliminazione

degli oli usati provvede, per tutto il territorio nazionale, un

Consorzio obbligatorio fra tutte le imprese che producono oli base

rigenerati e tutte le imprese che immettono al consumo oli

lubrificanti di base e finiti. Tale consorzio ha personalità

giuridica e costituisce una sorta di ente strumentale dello Stato,

dal momento che la sua costituzione (artt. 4 e 5), la disciplina

degli aspetti salienti della sua attività (artt. 6, 7 e 8) e la

vigilanza su di esso (art. 9), sono affidate allo Stato (Ministero

della industria, di concerto con altri Ministeri).

2. - Siffatta disciplina, ad avviso della ricorrente, è invasiva

delle competenze attribuite alle Regioni, ai sensi degli artt. 117 e

118 Cost. in relazione all'art. 101 del d.P.R. n. 616 del 1977, in

materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti, da ritenersi

implicita nelle materie, elencate dall'art. 117 Cost.,

dell'assistenza sanitaria, dell'urbanistica e dei lavori pubblici di

interesse regionale.

Infatti, il suindicato art. 101 precisa che sono trasferite alle

Regioni le funzioni "in ordine all'igiene del suolo e

dell'inquinamento atmosferico, idrico..." (comma primo), ed in

particolare quelle concernenti "la disciplina degli

scarichi e la programmazione degli interventi di conservazione e

depurazione delle acque e di smaltimento dei rifiuti

liquidi e idrosolubili" (comma secondo, lett. a), "la programmazione

di interventi per la prevenzione e il controllo dell'igiene del

suolo" (comma secondo, lett. b), "la tutela dell'inquinamento

atmosferico ed idrico da impianti termici ed industriali e da

qualunque altra fonte", con esclusione di quello prodotto da scarichi

veicolari (comma secondo,

lett. c).

Poiché l'eliminazione degli oli usati riguarda appunto lo

"smaltimento dei rifiuti liquidi" e attiene alla prevenzione ed al

controllo dell'"igiene del suolo" e dell'"inquinamento atmosferico ed

idrico", mentre, per converso, non ricade nell'ambito delle

competenze riservate allo Stato ex art. 102 del d.P.R. n. 616 del

1977, ne deriva che il d.P.R. n. 691/1982 ha illegittimamente avocato

allo Stato competenze regionali.

Si è invero creato, secondo la ricorrente, un sistema normativo

completo, che si sovrappone alla competenza legislativa regionale in

materia, ed un sistema amministrativo relativo all'attività di

raccolta, trattamento e smaltimento degli oli usati, lesivo delle

competenze amministrative regionali, in quanto incentrato

esclusivamente sui poteri delle amministrazioni centrali e sul

consorzio obbligatorio, che rappresenta una sorta di ente strumentale

dello Stato.

D'altra parte, tale sistema - non imposto né suggerito dalla

direttiva - costituisce l'unico ed esclusivo strumento ammesso, per

l'intero territorio nazionale, per la raccolta, rigenerazione,

riutilizzazione ed eliminazione degli oli usati, sicché priva di

pratica operatività appare la disposizione contenuta nell'art. 11,

comma secondo, del d.P.R. n. 691/1982, secondo cui "si osservano le

norme stabilite dalle Regioni o dagli enti locali sulla materia, in

quanto compatibili con le norme del presente decreto".

3. - Ad avviso della ricorrente le disposizioni impugnate sono

altresì lesive degli artt. 117 e 118 Cost. in riferimento all'art. 6

del d.P.R. n. 616 del 1977, in base al quale, nelle materie definite

dal suddetto d.P.R., sono trasferite alle Regioni anche le funzioni

amministrative relative all'attuazione delle direttive C.E.E. fatte

proprie dallo Stato con legge che indica espressamente le norme di

princìpio.

Invero, il d.P.R. n. 691/1982 non solo non indica espressamente

norme di princìpio, ma detta una esaustiva disciplina di dettaglio e

crea un sistema organizzativo con caratteri di unicità ed

esclusività, in tal modo precludendo, per l'immediato e per il

futuro, qualsiasi possibilità di attuazione della direttiva da parte

delle Regioni.

4. - Risulterebbe, inoltre, leso l'art. 76 Cost. per violazione,

da parte del d.P.R. n. 691/1982, dei criteri della delega posti dalla

legge 9 febbraio 1982, n. 42.

Invero, l'art. 3, comma secondo, della legge di delega stabilisce

che "restano ferme le competenze attribuite alle Regioni dall'art. 6

del d.P.R. n. 616 del 1977", mentre il d.P.R. n. 691/1982 tali

competenze ha ignorato e violato.

A sua volta, l'art. 3, comma primo, della legge di delega dispone

che i "Ministeri direttamente interessati debbono provvedere

all'attuazione dei decreti delegati emanati ai sensi della presente

legge con le ordinarie strutture amministrative di cui attualmente

dispongono", laddove il d.P.R. n. 691/1982 ha creato una nuova

struttura amministrativa (il Consorzio obbligatorio).

Ad avviso della ricorrente, entrambi i criteri suindicati si

risolvono in una garanzia delle competenze regionali, sicché la loro

violazione ridonda in violazione delle competenze suddette, e può

pertanto essere dedotta dalla regione in sede di impugnazione diretta

della legge.

5. - Ulteriori censure si appuntano sul sistema di finanziamento

del Consorzio delineato dagli artt. 4 e 7 del

d.P.R. n. 691/1982, e consistente nella contribuzione obbligatoria da

parte delle imprese partecipanti in proporzione ai quantitativi di

oli lubrificanti di base e finiti da ciascuna di esse immessi al

consumo.

Tale criterio è ritenuto non rispettoso del princìpio " chi

inquina paga", fissato dall'art. 14 della direttiva, e quindi è

ravvisata lesione dell'art. 76 Cost., in riferimento all'art. 1,

comma secondo, della legge n. 42 del 1982, che pone tra i criteri

della delega il rispetto dei princìpi contenuti nella direttiva da

attuare.

Inoltre, l'imposizione di oneri alle imprese che immettono oli al

consumo e la devoluzione di tali contributi al consorzio determina

una sottrazione di risorse alle regioni, in materia di loro

competenza, con conseguente lesione della autonomia finanziaria delle

Regioni, tutelata dall'art. 119 Cost.

Infine, l'art. 4 della legge di delega n. 42 del 1982 prevede

l'attribuzione alle Regioni delle risorse destinate al finanziamento

delle attività conseguenti all'attuazione delle direttive C.E.E. ex

art. 6, d.P.R. n. 616 del 1977, ed anche tale criterio, dettato a

garanzia delle competenze regionali, risulta disatteso dal d.P.R. n.

691/1982, che assegna al Consorzio tali risorse, così violando

l'art. 76 Cost.

6. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, richiedendo che il ricorso

sia dichiarato inammissibile o respinto.

Rileva l'interveniente che obbiettivo primario della direttiva è

la riutilizzazione degli oli usati, mediante la quale si contribuisce

all'approvvigionamento energetico e si tutela indirettamente

l'ambiente.

L'eliminazione degli oli è invece prevista in via secondaria,

solo nel caso in cui la riutilizzazione non sia possibile, e secondo

modalità rispettose dell'ambiente.

Con il d.P.R. n. 691/1982 il legislatore nazionale ha puntualmente

recepito gli scopi della direttiva, privilegiando la riutilizzazione

degli oli usati, che costituisce primaria attribuzione del Consorzio

obbligatorio. Ne deriva che, vertendosi in materia di politica

energetica, non è prospettabile la lesione della competenza

regionale, ex art. 101 del d.P.R. n. 616 del 1977, in materia di

smaltimento dei rifiuti.

Quanto all'attività di eliminazione degli oli, essa ha carattere

residuale e deve comunque svolgersi nel rispetto delle norme contro

l'inquinamento (artt. 6, n. 4, 2, comma secondo, 11, comma secondo),

sicché non può ravvisarsi invasione delle competenze regionali in

tema di tutela ambientale.

Analoghe considerazioni, incentrate sull'individuazione della

materia interessata dal d.P.R. n. 691/1982, sono svolte per

contrastare la dedotta violazione dell'art. 6 del d.P.R. n. 616 del

1977.

Circa la prospettata lesione dell'art. 76 Cost., per violazione

dei criteri fissati dall'art. 3, comma secondo, della legge di delega

n. 42 del 1982, eccepisce l'Avvocatura dello Stato che la censura è

inammissibile, in quanto la norma costituzionale invocata non è

attributiva di competenze regionali, e comunque infondata, non

venendo in questione alcuna competenza regionale. Identiche ragioni

di inammissibilità valgono in relazione alla dedotta lesione

dell'art. 3, comma primo, della legge delega, il quale, in ogni caso,

non sembra possa ostacolare la costituzione di un consorzio con

personalità giuridica che si autofinanzia.

Per quanto concerne, infine, le censure mosse al finanziamento del

consorzio (art. 76 Cost., in relazione agli artt. 1, comma secondo, e

4 della legge di delega; art. 119 Cost.), l'Avvocatura dello Stato ne

eccepisce l'inammissibilità, per le ragioni da ultimo riferite, e

comunque l'infondatezza, non incidendo l'attività di riutilizzazione

degli oli attribuita al Consorzio su materia di competenza regionale,

ex art. 101 del d.P.R. n. 616 del 1977. Considerato in diritto

1. - La regione Lombardia ha impugnato nella sua interezza - ad

eccezione degli artt. 1 e 11 - il d.P.R. 23 agosto 1982, n. 691,

emanato in base alla delega contenuta nella legge 9 febbraio 1982, n.

42 e concernente "Attuazione della direttiva CEE n. 75/439 relativa

all'eliminazione degli oli usati", in riferimento agli artt. 117,

118, 119 e 76 Cost. ed a varie norme interposte.

Il d.P.R. n. 691/1982 dispone che alle attività di raccolta, di

cessione per la rigenerazione o la riutilizzazione, nonché di

eliminazione degli oli usati (che l'art. 1 definisce come "ogni

prodotto usato, fluido o liquido, composto interamente o parzialmente

di olio minerale o sintetico") provvede, per tutto il territorio

nazionale, un Consorzio obbligatorio (istituito fra tutte le imprese

che producono oli base rigenerati o che immettono al consumo oli

lubrificanti di base o finiti), costituito, disciplinato e vigilato

da parte dello Stato (Ministro dell'industria, di concerto con altri

Ministri).

In ordine a tale disciplina la ricorrente deduce:

a) la lesione della competenza regionale legislativa e

amministrativa in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti,

derivante dagli artt. 117 e 118 Cost. in riferimento all'art. 101 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616: ciò in quanto gli oli usati

rappresentano dei "rifiuti" inquinanti, sicché le attività di

raccolta, rigenerazione, riutilizzazione ed eliminazione di detti oli

attengono alle competenze trasferite alle Regioni in tema di igiene

del suolo, di inquinamento atmosferico ed idrico e di smaltimento dei

rifiuti;

b) sempre sul presupposto dell'attinenza del d.P.R. n. 691/1982

alla suindicata materia, la lesione degli artt. 117 e 118 Cost., in

riferimento all'art. 6, comma primo, del d.P.R. n. 616/1977, per

essere state sottratte alle regioni le funzioni amministrative

relative all'attuazione della direttiva;

c) la violazione dell'art. 119 Cost., in quanto il finanziamento

del consorzio sottrae alle Regioni risorse in materia di loro

competenza;

d) la lesione dell'art. 76 Cost., per aver il d.P.R. n. 691/1982

disatteso alcuni criteri fissati dalla legge di delega

n. 42/1982 a garanzia delle competenze regionali, e precisamente: a)

la clausola di rispetto delle competenze regionali previste dall'art.

6 d.P.R. n. 616/1977 (art. 3, comma secondo, legge n. 42); b) il

limite alla creazione di nuove strutture amministrative (art. 3,

comma primo, legge n. 42); c) la fissazione del princìpio "chi

inquina paga" (art. 14 della direttiva, in relazione all'art. 1,

comma secondo, della legge delega); d) la destinazione alle Regioni

delle risorse destinate al finanziamento delle attività conseguenti

all'attuazione delle direttive (art. 4 legge n. 42);

2. - Relativamente alla questione sub a), osserva questa Corte che

non può negarsi alla Regione una competenza costituzionalmente

garantita in materia di protezione ambientale, il cui contenuto può

essere individuato, in relazione all'assetto del territorio e dello

sviluppo sociale e civile di esso, per un verso nel rispetto e nella

valorizzazione delle peculiarità naturali del territorio stesso, per

altro verso, nella preservazione della salubrità delle condizioni

oggettive del suolo, dell'aria e dell'acqua a fronte

dell'inquinamento atmosferico, idrico, termico ed acustico.

Ciò si desume dall'interpretazione teleologica della elencazione

delle materie contenuta nell'art. 117, e richiamata dall'art. 118

Cost., atteso il collegamento funzionale intercorrente fra la materia

ora indicata con quelle che riguardano comunque il territorio (sent.

n. 225 del 1983), ma particolarmente con quella dell'urbanistica

(funzione ordinatrice, ai fini della reciproca compatibilità, degli

usi e delle trasformazioni del suolo nella dimensione spaziale

considerata e nei tempi ordinatori previsti: cfr. sent. n. 151 del

1986) e con quella del paesaggio (tutela del valore

estetico-culturale: cfr. ivi) ed altresì con la materia

dell'assistenza sanitaria (complesso degli interventi positivi per la

tutela e promozione della salute umana). Dalle quali, peraltro, la

materia della protezione ambientale si distingue per la specificità

dell'interesse perseguito. Ma soprattutto ciò si ricava dalle norme

interposte rispetto a quelle costituzionali suddette, di cui agli

artt. 80, 83 e 101 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Ritiene peraltro questa Corte che la disciplina contenuta nel

d.P.R. n. 691/1982 non sia invasiva della competenza regionale in

materia di protezione ambientale, in quanto, in attuazione della

direttiva CEE, la disciplina stessa concerne la materia della

politica energetica.

Nella direttiva CEE n. 75/439 è infatti stabilito sia che "la

riutilizzazione degli oli usati può contribuire ad una politica di

approvvigionamento di combustibili", sia che "l'eliminazione degli

oli usati deve avere fra i suoi obbiettivi principali la protezione

dell'ambiente contro gli effetti nocivi dello scarico, del deposito e

del trattamento di detti oli". E il legislatore statale ha tenuto

conto di entrambi gli obbiettivi, perseguendo prioritariamente quello

del risparmio energetico, mediante la formulazione di una specifica

disciplina, incentrata sulla costituzione del Consorzio obbligatorio,

e solo marginalmente l'obbiettivo della protezione ambientale,

mediante il sostanziale rinvio alla normativa in tema di tutela

contro l'inquinamento, con salvezza, su questo secondo punto, delle

competenze regionali.

In base a tale disegno, al Consorzio obbligatorio sono state

assegnate le attività di raccolta degli oli usati e quelle di

cessione dei detti oli per la loro rigenerazione o per altre forme di

riutilizzazione, anche, in ultima istanza, come combustibile (art. 6,

nn. 1, 2 e 3 del d.P.R. n. 691/1982). Orbene, non può dubitarsi che

si tratti di attività connesse alla politica energetica, cioè a una

materia, almeno per quanto ha tratto al reperimento,

all'approvvigionamento e alla gestione delle risorse energetiche che

ne è l'oggetto proprio, non devoluta alla Regione (questa ha

competenza delegata, ai sensi della legge 29 maggio 1982, n. 308, nel

ristretto settore del contenimento dei consumi energetici,

limitatamente all'erogazione di contributi destinati a incentivare il

detto contenimento e la ricerca di fonti alternative, e ripete

altresì un compito affatto marginale dall'art. 6, comma secondo, del

d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, quale quello di promuovere

iniziative dirette a favorire il "riciclo" dei rifiuti e

l'utilizzazione degli stessi e/o l'estrazione di materie utilizzabili

e di energia).

Per quanto concerne, invece, i riflessi della gestione degli oli

usati sul piano ambientale, il legislatore statale non ha adottato

disposizioni innovative, né alterato il preesistente assetto di

competenze.

Il d.P.R. n. 691/1982 stabilisce, infatti, che le attività di

detenzione, raccolta, riutilizzazione ed eliminazione degli oli usati

(che uniscono alla potenzialità di sfruttamento economico una

indubbia attitudine inquinante) sono soggette alle vigenti norme in

materia di tutela delle acque, dell'aria, del suolo e del sottosuolo

dall'inquinamento (art. 2, primo e secondo comma; art. 3, terzo

comma), alle quali viene affiancato un generale divieto di immissione

degli oli nelle acque interne, nel mare, nel suolo e nel sottosuolo,

che ha tuttavia portata meramente integrativa delle norme suindicate

per quanto esse non prevedono. La normativa (statale o regionale:

cfr. art. 11, secondo comma) contro l'inquinamento risulta quindi

pienamente rispettata.

Inoltre, con particolare riferimento alla "eliminazione" degli oli

usati non rigenerabili né riutilizzabili in altro modo, l'art. 6, n.

4, sottopone tale attività del consorzio (per giunta marginale e

residuale nel quadro delle attività dell'ente inerenti alla politica

energetica) al "rispetto delle norme contro l'inquinamento".

Tale disposizione appare particolarmente significativa al fine di

escludere l'invasività della normativa impugnata. Invero, il

legislatore statale, che pure aveva, in via generale, stabilito il

limite dell'osservanza della legislazione contro l'inquinamento per

le attività considerate (art. 2, comma secondo), ha voluto ribadire

tale concetto con speciale riferimento all'attività del consorzio,

in modo da porre in evidenza che tale organismo deve, sì, operare

nel settore della politica energetica, ma subendo i condizionamenti

della tutela ambientale.

Ne deriva che l'azione del consorzio, nel momento in cui viene ad

interferire nel settore della protezione ambientale (quando, cioè,

gli oli hanno perduto ogni attitudine allo sfruttamento e sono ormai

soltanto "rifiuti" da eliminare), risulta subordinata non soltanto al

rispetto della legislazione preesistente (anche regionale: art. 11,

comma secondo) contro l'inquinamento, ma altresì al rispetto delle

competenze regionali sia per quanto concerne la regolamentazione

delle procedure e delle prescrizioni, sia per quanto riguarda gli

stessi interventi concreti in tema di inquinamento (cfr. art. 101 del

d.P.R. n. 616/1977).

Conclusivamente, le Regioni ben potranno legiferare ed

amministrare in relazione alla eliminazione degli oli usati, con la

conseguenza che l'attività del consorzio, in tale fase finale,

potrà essere regolata dalle stesse Regioni.

La questione sub a) va pertanto dichiarata non fondata nei sensi

di cui in motivazione.

3. - Ad eguali conclusioni deve pervenirsi in relazione alla

questione sub b), in quanto essa muove dal presupposto, del quale è

stata dimostrata l'inesattezza, dell'attinenza del d.P.R. n. 691/1982

alla protezione dell'ambiente.

Poiché il suindicato d.P.R. si occupa della suddetta materia solo

per regolare, facendo salve le norme ad essa relative, la materia

energetica nel settore degli oli usati, che è pertanto l'oggetto

della normativa impugnata, e poiché quest'ultima materia non rientra

fra quelle devolute alla Regione né dagli artt. 117 e 118 Cost., né

dal d.P.R. n. 616 del 1977, infondatamente la ricorrente lamenta la

lesione delle sue competenze relative all'attuazione delle direttive

comunitarie, competenze che ad essa sono attribuite dall'art. 6 del

detto decreto n. 616/1977 e dall'art. 1, n.5, della legge n. 382 del

1975, in ordine alle materie "definite" dal decreto stesso.

Per converso, in riferimento alla protezione ambientale non

sussistono ragioni di doglianza, atteso che le competenze regionali,

come sopra rilevato, sono state fatte salve.

4. - Del pari non fondata nei sensi di cui in motivazione è la

censura concernente la violazione dell'autonomia finanziaria della

Regione (art. 119 Cost.), per la quale il finanziamento del consorzio

si risolverebbe in una sottrazione di risorse in materia di sua

competenza. Invero, come sopra diffusamente chiarito, l'attività del

consorzio non si esplica nell'ambito della competenza regionale in

tema di protezione ambientale.

5. - Sulle censure espresse sub d), concernenti la lesione

dell'art. 76 Cost., per violazione dei princìpi e dei criteri

stabiliti nella legge delega n. 42/1982 nonché dei criteri enunciati

nelle attuande direttive comunitarie, da essa espressamente

richiamati, va anzitutto notato che in astratto simili censure da

parte delle Regioni in sede di impugnazione diretta sono ammissibili,

sempre che si tratti di princìpi o criteri volti a salvaguardare le

competenze regionali.

Passando a esaminarle distintamente, va rilevato, quanto a quelle

di cui alle lettere b) e c), che non ricorre la condizione

suindicata. Il limite alla creazione di nuove strutture

amministrative (art. 3, comma primo, legge n. 42/1982) riguarda

infatti l'organizzazione amministrativa dello Stato, mentre la

fissazione del princìpio "chi inquina paga"

(art. 1, comma secondo, legge citata, in riferimento all'art. 14

della direttiva) è estranea all'assetto delle competenze. Le censure

vanno quindi dichiarate non fondate.

Quanto alla censure di cui alle lettere a) e d), va puntualizzato

che la clausola di salvezza delle competenze regionali ex art. 6 del

d.P.R. n. 616/1977 (art. 3, comma secondo, legge n. 42/1982), e

l'assegnazione alle Regioni delle risorse per l'attuazione dei

decreti (art. 4, comma terzo, legge citata), vanamente sono invocate,

poiché, come già accennato, il d.P.R. n. 691/1982, attenendo alla

politica energetica, non ha inciso su competenze regionali richiamate

nell'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977, né ha implicato oneri di

attuazione da parte delle Regioni. Le censure vanno pertanto

dichiarate non fondate nei sensi di cui in motivazione.