Sentenza n. 181/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Abruzzo approvata il 29 luglio 1989 e riapprovata il 17 ottobre 1989

dal Consiglio regionale avente per oggetto: "Modifiche ed

integrazioni alla legge regionale 3 settembre 1984, n. 62, recante

norme per l'attuazione del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, in

materia di procedure concorsuali e di disciplina del rapporto

d'impiego del personale delle unità locali socio-sanitarie",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 3 novembre 1989, depositato in cancelleria il 13

successivo ed iscritto al n. 96 del registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente, e

l'avv. Marco Di Raimondo per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso 3

novembre 1989, ha chiesto a questa Corte di dichiarare

l'illegittimità costituzionale della legge approvata dalla Regione

Abruzzo il 29 luglio 1989 e riapprovata il 17 ottobre 1989,

contenente modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 settembre

1984, n. 62, recante norme per l'attuazione del d.P.R. 20 dicembre

1979, n. 761 in materia di procedure concorsuali e di disciplina del

rapporto d'impiego del personale delle unità locali socio-sanitarie.

Nel ricorso si espone che, in data 29 luglio 1989, la Regione

Abruzzo ha approvato un disegno di legge col quale è previsto (art.

1) il conferimento dei posti di "aiuto corresponsabile" e di "vice-direttore sanitario", mediante appositi concorsi per titoli, riferiti

ad ogni singolo Servizio e Direzione e riservati agli "assistenti" di

ruolo in ciascuno di questi operanti. Con provvedimento 2 settembre

1989 il Governo ha rinviato la legge a nuovo esame del Consiglio

regionale, rilevando che tale disposizione si pone in contrasto con

le norme del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e con l'art. 47 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833 in base ai quali i concorsi, ancorché

riservati, per l'assunzione nelle diverse posizioni funzionali degli

organici ospedalieri devono espletarsi per titoli ed esami. La legge,

tuttavia, è stata riapprovata in data 17 ottobre 1989, con una

modifica marginale che fa salvo l'espletamento di "concorsi per

titoli ed esami ai sensi della vigente normativa" per il conferimento

dei posti eventualmente rimasti vacanti ad esito del (conservato)

concorso per soli titoli.

Secondo quanto dedotto nel ricorso la legge, anche in tale

stesura, contrasta con l'art. 117 della Costituzione, contraddicendo

alle prescrizioni dell'art. 47 della legge n. 833 del 1978 e degli

artt. 18 e 68 del d.P.R. n. 761 del 1979.

In proposito nel ricorso si afferma che la materia della

disciplina degli organici delle UU.SS.LL. è di competenza statale,

data l'esigenza di una disciplina unitaria per tutto il territorio

nazionale. Gli artt. 18 e 68 del d.P.R. n. 761 del 1979, in

attuazione della delega prevista dalla legge n. 833 del 1978, hanno

stabilito che l'accesso alle posizioni funzionali di "aiuto

corresponsabile" e di "vice-direttore sanitario" deve avvenire

mediante pubblico concorso per titoli ed esami, secondo una regola

che è espressamente (secondo comma, art. 68 cit.) dichiarata

applicabile anche nei concorsi "riservati". Ne deriva che il

legislatore regionale non può emanare norme in contrasto con tali

disposizioni senza violare l'art. 117 della Costituzione.

2. - Dinanzi a questa Corte si è costituita la Regione Abruzzo,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.

In via subordinata ha chiesto che la Corte sollevi dinanzi a sé

questione di legittimità costituzionale dell'art. 68 del d.P.R. n.

761 del 1979.

Nell'atto di costituzione si premette che l'art. 17 del d.P.R. n.

761 del 1979 ha stabilito la parità della dotazione organica tra

assistenti ospedalieri ed aiuti, con una norma univocamente

interpretata, nel senso che i posti di assistente possono essere

trasformati in altrettanti di Aiuto, sino a raggiungere la parità

numerica tra le due posizioni funzionali. In relazione a detta

normativa, la Regione Abruzzo, con legge regionale 3 settembre 1984,

n. 62, aveva stabilito (artt. 43 e 44) una procedura concorsuale

unica per la copertura sia per i posti di Aiuto esistenti, per i

quali era espressamente previsto il concorso ex art. 68 del d.P.R. n.

761 del 1979, sia per quelli residuali scaturenti dalle

trasformazioni di cui all'art. 17 citato.

Successivamente, secondo la regione, è emersa la necessità di

un'armonizzazione di tale normativa "con la legge statale 20 maggio

1985, n. 207, nel frattempo promulgata, che aveva chiaramente

definita la competenza generale delle UU.SS.LL. in materia di

concorsi per assunzione nelle varie qualifiche funzionali".

A tal fine è stata predisposta la normativa impugnata, con la

quale si è inteso sdoppiare le procedure concorsuali, "demandando

alle UU.SS.LL. la disciplina dei concorsi ex art. 17 del d.P.R. n.

761 del 1979 e riservando alla regione la gestione dei concorsi ex

art. 68 dello stesso d.P.R.", con la previsione, per questi ultimi,

di un concorso per soli titoli.

Ciò premesso, in via pregiudiziale, la regione eccepisce che la

questione proposta sarebbe inammissibile, poiché in sede di seconda

approvazione del disegno di legge, sarebbe stato tenuto conto dei

rilievi del Governo. Nella nuova stesura della legge, infatti, il

concorso per soli titoli sarebbe stato previsto solo in via

eccezionale, confermandosi il concorso per titoli ed esame come

ordinario strumento concorsuale. Il Governo, pertanto, prima

d'impugnare la legge così come modificata, avrebbe dovuto

restituirla alla regione prospettando gli ulteriori rilievi

d'incostituzionalità.

Quanto al merito, nell'atto di costituzione si osserva che nel

nostro ordinamento, non vi è alcun principio fondamentale che

imponga, in subjecta materia, l'espletamento di concorsi per esami o

per titoli ed esami. Viceversa, fermo restando il principio che il

reclutamento dei pubblici dipendenti deve avvenire mediante concorso,

quest'ultimo può essere espletato o "mediante l'esame dei titoli e/o

prove selettive" oppure "per mezzo di corsi selettivi di reclutamento

e formazione teorico - pratico", come è testualmente affermato oltre

che nell'art. 1 del d.lg. 28 dicembre 1970, n. 1077, nella legge

quadro sul pubblico impiego (legge n. 93 del 1983, art. 20).

Ne deriverebbe che l'art. 68 del d.P.R. n. 761 del 1979 non

enuncia un principio generale, ma è una norma di dettaglio, alla

quale la regione può derogare nell'esercizio della propria

competenza legislativa concorrente.

Qualora, poi, detto art. 68 dovesse essere ritenuto come

espressivo di un principio non derogabile dalla legislazione

regionale, secondo la regione questa Corte dovrebbe sollevare dinanzi

a sé questione di legittimità costituzionale al riguardo, in

riferimento agli artt. 97 e 117 della Costituzione "sia perché nel

comparto sanitario si renderebbe operante una norma di principio in

contrasto con il diverso principio posto dall'art. 97 della

Costituzione" "sia perché, in tal modo si lederebbe l'autonomia

legislativa della regione". Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere, su ricorso in via

principale del Governo, se la legge della Regione Abruzzo approvata

il 29 luglio 1989 e riapprovata il 17 ottobre 1989, disponendo il

conferimento dei posti di "aiuto corresponsabile" e di "vice

direttore sanitario", mediante concorsi per titoli riservati agli

assistenti operanti nelle singole direzioni e nei singoli servizi ai

quali i posti si riferiscono, violi l'art. 117, ultimo comma, della

Costituzione, ponendosi in contrasto con i principi stabiliti

dall'art. 68 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e dall'art. 47 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, in base ai quali i concorsi,

ancorché riservati, per le assunzioni nelle diverse posizioni

funzionali degli organici ospedalieri debbono espletarsi per titoli

ed esami.

2. - In via pregiudiziale, va esaminata l'eccezione

d'inammissibilità del ricorso, prospettata dalla regione sotto il

profilo che la legge impugnata - essendo stata rinviata dal Governo,

dopo la sua prima approvazione, ad un nuovo esame del Consiglio

regionale, mediante la prospettazione di rilievi accolti in parte in

sede di seconda approvazione - non poteva essere impugnata davanti

alla Corte costituzionale, se non dopo un'ulteriore rimessione al

Consiglio regionale, dovendosi considerare "nuova" rispetto al testo

precedente.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che il rinvio al

Consiglio regionale per il riesame di una legge, ai sensi dell'art.

127, terzo comma della Costituzione, non apre un nuovo procedimento

legislativo, ma è diretto a stimolare un riesame, nell'ambito del

procedimento legislativo in corso, da parte del Consiglio regionale

in relazione ai rilievi di legittimità o di merito formulati dal

Governo (sentenza n. 158 del 1988). Conseguentemente, una volta che

il legislatore regionale abbia riapprovato la legge a maggioranza

assoluta senza conformarsi alle censure formulate dal Governo,

quest'ultimo, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, non può

reiterare l'atto di rinvio per un nuovo riesame ma, ove lo ritenga,

può solo proporre la questione di legittimità di fronte alla Corte

costituzionale, ovvero quella di merito di fronte al Parlamento

(sentenze n. 154 e n. 122 del 1990; n. 79 e n. 80 del 1989; n. 158

del 1988).

Peraltro, detto principio presuppone che in sede di riapprovazione

da parte del Consiglio regionale la legge non abbia subito

modificazioni tali da dover essere considerata "nuova" rispetto a

quella approvata in precedenza, così da essere suscettibile di un

ulteriore rinvio per il riesame da parte del Governo (sentenza n. 40

del 1977). In proposito questa Corte ha precisato (sentenze n. 79 e

n. 80 del 1989, n. 158 del 1988), che la legge regionale, ai fini

anzidetti, non può essere considerata "nuova" ove le modificazioni

riguardino unicamente le norme oggetto del rinvio governativo. In

tale ipotesi il Governo, ove lo ritenga, deve impugnare la legge a

norma dell'ultimo comma dell'art. 127 della Costituzione.

Nel caso di specie, come è stato esposto in narrativa, la legge

è stata riapprovata dal Consiglio regionale, dopo il rinvio, con

modifiche attinenti unicamente alla norma oggetto dei rilievi del

Governo. Ne deriva, in base a quanto precede, che la legge approvata

in seconda lettura non era "nuova" rispetto a quella già approvata,

con la conseguenza che il ricorso esperito dinanzi a questa Corte,

per dedurne il persistente contrasto con norme costituzionali, deve

ritenersi ammissibile, ai sensi dell'art. 127, ultimo comma, della

Costituzione.

3. - Nel merito il ricorso è fondato.

La legge impugnata ha aggiunto all'art. 43 della legge regionale 3

settembre 1984, n. 62 (recante norme per l'attuazione del d.P.R. 20

dicembre 1979, n. 761 in materia di procedure concorsuali e rapporto

d'impiego del personale delle UU.SS.LL.), alcuni commi, nei quali è

stabilito che per il conferimento dei posti di aiuto corresponsabile

ospedaliero e di vice direttore sanitario, derivanti dalla

trasformazione in tali qualifiche di posti di assistente ospedaliero

"sono indetti.... appositi concorsi per titoli riferiti ad ogni

singolo servizio o divisione e riservati agli assistenti di ciascuno

di essi operanti in posizione di ruolo". Sono state altresì

confermate le "fasi concorsuali, con i relativi atti conseguenziali"

già svolte con tali modalità, mentre è stato statuito che solo "i

posti comunque rimasti vacanti a seguito delle procedure e modalità"

anzidette "sono coperti mediante pubblici concorsi per titoli ed

esami ai sensi della normativa vigente".

Queste disposizioni, come è stato dedotto nel ricorso,

contrastano con l'art. 117 della Costituzione, violando la norma

dell'art. 68 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, secondo il quale

anche i concorsi riservati relativi agli organici ospedalieri debbono

espletarsi per titoli ed esami.

Invero, come questa Corte ha già affermato (sentenze n. 122 del

1990; n. 1061 e n. 1127 del 1988), l'art. 47 della legge n. 833 del

1978 ha attribuito allo Stato la disciplina dello status giuridico

del personale delle unità sanitarie locali, dettando al riguardo

principi generali e criteri direttivi e commettendo al Governo

l'emanazione di uno o più atti normativi delegati.

In adempimento della delega conferitagli, il Governo ha emanato il

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, ed ha disciplinato in maniera

sistematica e dettagliata lo stato giuridico del personale delle

unità sanitarie locali. All'art. 18 tale d.P.R. stabilisce, tra

l'altro, che "alle posizioni funzionali di corresponsabile

ospedaliero e vice direttore sanitario si accede mediante pubblici

concorsi per titoli ed esami". Lo stesso d.P.R., dettando la

normativa transitoria in relazione alla sua prima applicazione,

all'art. 68 ha disposto che i posti di aiuto corresponsabile

ospedaliero o di vice direttore sanitario dei servizi ospedalieri che

risulteranno complessivamente vacanti nelle piante organiche delle

unità sanitarie locali, sono conferiti dalla regione, "previo

concorso per titoli ed esami", agli assistenti della disciplina e

agli ispettori sanitari, appartenenti al ruolo della regione, che

siano in possesso dell'idoneità nella disciplina o abbiano, nella

disciplina stessa o in disciplina affine, un'anzianità complessiva

di servizio a tempo pieno di almeno sei anni o a tempo definito di

almeno sette anni.

Alle regioni, in materia di status giuridico del personale delle

unità sanitarie locali è stata attribuita (art. 47, comma quarto,

della legge n. 833 del 1978) soltanto una competenza legislativa di

attuazione della normativa statale, secondo quanto prevede l'art.

117, ultimo comma, della Costituzione, il quale stabilisce che le

leggi statali possono demandare alle regioni il potere di emanare

norme per la loro attuazione.

Pertanto, poiché alle regioni, nella materia de qua, è

attribuita una competenza legislativa di attuazione della

legislazione statale, deve ritenersi che la regola del concorso per

titoli ed esami, stabilita tanto in via generale che in via

transitoria dal d.P.R. n. 761 del 1979, non può essere derogata

dalla legislazione regionale, giacché il potere di emanare norme

d'attuazione esclude la facoltà di apportare deroghe o modificazioni

alla relativa legislazione statale. Né a ciò le regioni sono state

autorizzate - come sostiene la Regione Abruzzo - dalla legge 20

maggio 1985, n. 207, la quale ha posto una disciplina transitoria per

"l'inquadramento diretto" nei ruoli nominativi regionali del

personale delle unità sanitarie locali e norme procedurali in

materia di concorsi, che non interferiscono con la disciplina

dell'art. 68 del d.P.R. n. 761 del 1979.

Quest'ultimo, infatti, non riguarda forme d'inquadramento

"diretto", bensì di nomina "per concorso" e la legge n. 207 del

1985, nella disciplina transitoria per l'espletamento dei concorsi,

non ha introdotto alcuna deroga né all'art. 18, né all'art. 68 del

d.P.R. n. 761 del 1979.

Del tutto priva di fondamento si palesa, infine, l'eccezione di

illegittimità costituzionale, proposta dalla regione, dell'art. 68

anzi detto in riferimento agli artt. 97 e 117 della Costituzione,

giacché la norma è stata emanata in materia che - come si è sopra

detto - è di competenza statale e costituisce, invece, puntuale

osservanza del precetto posto dell'articolo 97 della Costituzione:

esso, nello stabilire la regola generale dell'assunzione agl'impieghi

pubblici mediante concorso, rimette alla discrezionalità legislativa

la scelta, a seconda dei casi, tra concorso per titoli, per esami,

ovvero per titoli ed esami.

Va, pertanto, dichiarata la illegittimità costituzionale della

legge impugnata.