Sentenza n. 180/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 27, del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1

della legge 22 luglio 1975, n. 382), dell'art. 4, numero 3, della

legge della Regione Liguria 2 marzo 1973, n. 9 (recte: 29 marzo 1973,

n. 9) (Disciplina per la Regione Liguria dell'esercizio delle

funzioni trasferite o delegate dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, in

materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera), dell'art. 7 della

legge della Regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23 (Norme relative

all'esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica,

di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria) e dell'art. 14

della legge della Regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30 (Norme per

l'igiene e la sicurezza negli ambienti di lavoro e per

l'organizzazione e il funzionamento dei presídi multizonali di

prevenzione negli ambienti di vita e di lavoro), promosso con

ordinanza emessa il 18 maggio 1995 dal Tribunale amministrativo

regionale della Liguria, sul ricorso proposto da Progetti e

Costruzioni S.r.l. ed altra contro Unità sanitaria locale n. 14 -

Genova V ed altra, iscritta al n. 799 del registro ordinanze 1995 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima

serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione della Progetti e Costruzioni S.r.l.

ed altra, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 aprile 1996 il Giudice relatore

Cesare Ruperto;

Udito l'avvocato Massimo Luciani per la Progetti e Costruzioni

S.r.l. ed altra e l'Avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio amministrativo - promosso per

ottenere l'annullamento della deliberazione della Giunta regionale

della Liguria n. 3496 del 29 luglio 1992 (avente ad oggetto la

determinazione delle tariffe per gli accertamenti e per le indagini

in materia di igiene e sanità pubblica espletati su interesse dei

privati) e della nota di richiesta della Unità sanitaria locale di

pagamento dei relativi diritti per esame del progetto in relazione ad

una domanda di rilascio di concessione edilizia - il tribunale

amministrativo regionale della Liguria, con ordinanza emessa il 18

maggio 1995, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale

dell'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della

delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382),

dell'art. 4, numero 3, della legge della Regione Liguria 29 marzo

1973, n. 9 (Disciplina per la Regione Liguria dell'esercizio delle

funzioni trasferite o delegate dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, in

materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera), dell'art. 7 della

legge della Regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23 (Norme relative

all'esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica,

di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria), nonché

dell'art. 14 della legge della Regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30

(Norme per l'igiene e la sicurezza negli ambienti di lavoro e per

l'organizzazione e il funzionamento dei presídi multizonali di

prevenzione negli ambienti di vita e di lavoro). Tali norme si

porrebbero in contrasto con l'art. 23 della Costituzione, nella parte

in cui non prevedono criteri per la determinazione delle tariffe per

il rilascio del parere igienico-sanitario da parte delle U.S.L. in

materia edilizia.

Secondo il rimettente, la materia rientra nel quadro degli

accertamenti previsti dall'art. 220 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265

- che affida all'ufficiale sanitario del comune il visto sui progetti

edilizi, con la potestà da parte del prefetto di fissare le tariffe

-, con funzione dapprima delegata alle regioni dall'art. 13, numero

6, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e quindi definitivamente ad esse

trasferita con il censurato art. 27 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Precisa il rimettente che tale art. 27 viene sottoposto al vaglio di

questa Corte specificamente nel "punto in cui alla regione si rimette

il potere di fissare le tariffe in argomento senza fornire i

parametri o i criteri minimi per il rispetto della riserva di legge

di cui all'art. 23 della Costituzione"; criteri e parametri che sono

assunti altresì nelle altre norme denunciate, nelle quali - secondo

il giudice a quo - manca qualsiasi statuizione che vincoli l'azione

della p.a., la cui discrezionalità viene così ad essere altissima.

Il collegio rimettente assimila la configurazione giuridica dei

versamenti in esame a quella delle tasse sulle concessioni

amministrative, costituente una forma di obbligazione pubblica che

dovrebbe rientrare tra quelle governate dall'art. 23 della

Costituzione, di cui questa Corte ha sempre riconosciuto una larga

ricaduta, ricomprendendo sotto la sua applicazione ogni prestazione

patrimoniale in cui non concorra la volontà del privato, ovvero in

cui il servizio o la funzione siano richiesti alla mano pubblica

unica depositaria, qualora essi siano essenziali ai bisogni della

vita.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'inammissibilità o per l'infondatezza delle

questioni.

In particolare osserva l'Avvocatura generale che, in termini di

rilevanza, la prospettazione offerta dal tribunale amministrativo

regionale appare contraddittoria (o quantomeno ondivaga), là dove -

riconosciuta l'assoluta mancanza di qualsiasi dimostrazione della

dedotta "concreta pretesa sproporzione della tariffa relativa ai

pareri igienico-sanitari sulle attività costruttive oggetto del

ricorso", ed attribuita alla "assenza di qualsiasi statuizione" la

lamentata altissima discrezionalità dell'azione amministrativa -

sostanzialmente affida alla prospettata questione di

costituzionalità la verifica della fondatezza della doglianza.

Aggiunge, poi, che il rimettente ha errato nel censurare la norma

statale de qua, nel cui contesto non risulta affatto demandato alla

Regione il potere di imporre oneri o tariffe per il servizio di che

trattasi (la cui fonte sarebbe da ricercarsi verosimilmente in altre

disposizioni regionali).

Infine, l'Avvocatura generale rileva che il tipo di prestazione

offerta nella fattispecie ai soggetti privati richiedenti

difficilmente può essere qualificato come servizio o funzione

direttamente essenziale ai bisogni della vita, e conseguentemente

sottolinea la genericità ed approssimazione dell'ordinanza di

rimessione là dove assimila i versamenti in questione alle tasse

sulle concessioni amministrative.

3. - Si sono, altresì, costituite con atti di identico contenuto

la S.r.l. Progetti e Costruzioni e l'Assedil-Associazione costruttori

edili della provincia di Genova (rispettivamente ricorrente ed

interventrice volontaria ad adiuvandum nel giudizio a quo), che hanno

concluso per l'accoglimento delle questioni.

La difesa delle parti private rileva come le norme censurate

stabiliscano solo il potere della Regione (e segnatamente della

Giunta) di determinare e di aggiornare le tariffe in oggetto, senza

fornire alcun parametro o alcun criterio - neppure di massima - cui

ragguagliare tali determinazioni. Ciò contrasterebbe con

l'interpretazione generalmente seguita da questa Corte, secondo la

quale il rispetto della riserva di legge di cui all'art. 23 della

Costituzione implica la necessaria determinazione, da parte della

fonte legislativa, di parametri di riferimento che quantomeno

limitino la discrezionalità della fonte secondaria nel disciplinare

puntualmente la prestazione imposta.

Tale riserva - aggiungono le parti private - deve ritenersi

operante anche rispetto alle tariffe in questione, costituenti

corresponsioni di denaro pretese a fronte di attività imposte dalla

legge ed erogabili solo da soggetti pubblici.

In prossimità dell'udienza, le parti private hanno depositato due

memorie di identico contenuto, in cui illustrano più diffusamente

siffatta tesi, senza peraltro apportare nuovi elementi di giudizio. Considerato in diritto

1. - Il tribunale amministrativo regionale della Liguria dubita

della legittimità costituzionale dell'art. 27 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge

22 luglio 1975, n. 382), dell'art. 4, numero 3, della legge della

Regione Liguria 29 marzo 1973, n. 9 (Disciplina per la Regione

Liguria dell'esercizio delle funzioni trasferite o delegate dal

d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, in materia di assistenza sanitaria ed

ospedaliera), dell'art. 7 della legge della Regione Liguria 29 giugno

1981, n. 23 (Norme relative all'esercizio delle funzioni in materia

di igiene e sanità pubblica, di vigilanza sulle farmacie e di

polizia veterinaria), nonché dell'art. 14 della legge della Regione

Liguria 11 giugno 1984, n. 30 (Norme per l'igiene e la sicurezza

negli ambienti di lavoro e per l'organizzazione e il funzionamento

dei presídi multizonali di prevenzione negli ambienti di vita e di

lavoro).

Tutte le norme impugnate si porrebbero in contrasto con l'art. 23

della Costituzione, in quanto non conterrebbero l'indicazione dei

criteri di determinazione delle tariffe per il rilascio del parere

igienico-sanitario richiesto alle Unità sanitarie locali da parte

dei privati in materia edilizia, e così risulterebbe assente

qualsiasi statuizione atta a vincolare l'azione della pubblica

amministrazione, la quale verrebbe dunque a godere di una

discrezionalità senza limiti.

2. - Preliminarmente dev'essere disattesa l'eccezione

d'inammissibilità per difetto di rilevanza, la motivazione della

quale - secondo l'Avvocatura dello Stato - sarebbe "contraddittoria

(o quanto meno ondivaga) e quindi in ogni caso inadeguata... dal

momento che il tribunale amministrativo regionale, riconosciuta

l'assoluta mancanza di qualsiasi dimostrazione della "concreta

pretesa sproporzione della tariffa relativa ai pareri

igienico-sanitari sulle attività costruttive oggetto del ricorso"

affida alla ipotizzata questione di costituzionalità la verifica

della fondatezza della doglianza".

Dalla lettura dell'ordinanza di rimessione, infatti, si evince con

chiarezza come il tribunale amministrativo regionale ritenga (con

valutazione condotta in base a considerazioni non implausibili e

perciò sottratta al controllo di questa Corte) che - in assenza di

dati fattuali da cui desumere l'invalidità della delibera regionale,

avente ad oggetto la determinazione delle considerate tariffe, e

della conseguente richiesta di pagamento della U.S.L. - la soluzione

dei sollevati dubbi di costituzionalità delle norme censurate assuma

diretta incidenza sul thema decidendum del giudizio amministrativo.

3. - Nel merito, le questioni sono infondate.

3.1. - Non v'è dubbio che alle tariffe in esame, siccome

determinate con unilaterale atto autoritativo, alla cui adozione non

concorre la volontà del privato - il quale si limita ad avvalersi di

un servizio normativamente riservato alla mano pubblica, onde

soddisfare un essenziale bisogno della vita, com'è quello legato al

concreto esercizio dello ius aedificandi ed al successivo rilascio

della licenza di abitabilità (v. sentenze n. 127 del 1988 e n. 72

del 1969) -, sia da attribuire la natura di prestazioni patrimoniali

imposte, soggette dunque alla garanzia dettata dall'art. 23 della

Costituzione.

Ma tale parametro - secondo la costante giurisprudenza di questa

Corte - prevede una riserva a carattere relativo, la quale non esige

che la prestazione sia imposta "per legge" (da cui risultino

espressamente individuati tutti i presupposti e gli elementi), ma

richiede soltanto che essa sia istituita "in base alla legge" (v.

sentenze nn. 236 e 90 del 1994). Sicché la norma costituzionale deve

ritenersi rispettata anche in assenza di un'espressa indicazione

legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a

circoscrivere l'ambito di discrezionalità della pubblica

amministrazione, purché gli stessi siano desumibili dalla

destinazione della prestazione, ovvero dalla composizione e dal

funzionamento degli organi competenti a determinarne la misura (v.

sentenze n. 182 del 1994 e n. 507 del 1988), secondo un modulo

procedimentale idoneo ad evitare possibili arbitrii.

3.2. - Ciò premesso, v'è anzitutto da rilevare come alla denuncia

dell'art. 27 del d.P.R. n. 616 del 1977 vada attribuito un valore

puramente negativo, che non concorre certo al corretto inquadramento

della complessa censura, da considerarsi indirizzata piuttosto sulla

sequenza delle leggi regionali congiuntamente impugnate. Ed invero

detta norma mira solo - in linea con la delega contenuta nell'art. 1

della legge 22 luglio 1975, n. 382 - a completare e ridefinire il

trasferimento dallo Stato alle Regioni di funzioni amministrative

già delegate, relativamente alla materia de qua, dall'art. 13,

secondo comma, numero 6, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4. Essa non

contiene, neppure implicitamente, alcuna disposizione idonea ad

essere interpretata come istitutiva delle menzionate tariffe per il

rilascio dei pareri igienico-sanitari; sicché, per ciò stesso, non

potrebbe prevederne i relativi criteri e limiti.

Il richiesto vaglio di costituzionalità va quindi focalizzato

sulla normativa di fonte regionale, dopo avere ancora una volta qui

ribadito che l'imposizione di una prestazione patrimoniale operata da

una legge regionale è costituzionalmente legittima in via di

principio (v. sentenze n. 148 del 1979 e n. 64 del 1965).

3.3. - Il denunciato art. 4, numero 3, della legge della Regione

Liguria 29 marzo 1973, n. 9 prevede che "Al Presidente della Giunta

regionale, su proposta dell'assessore incaricato, sentita la Giunta,

spetta: ... 3) l'approvazione delle tariffe concernenti: ... b) le

prestazioni eseguite nell'interesse privato da parte degli ufficiali

sanitari, di cui al r.d. 27 luglio 1934, n. 1256" (unica previsione,

questa, evidentemente oggetto di censura, seppur non espressamente

specificato).

L'art. 7 della legge della Regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23

stabilisce, a sua volta, che "Le tariffe per gli accertamenti e per

le indagini in materia di igiene e sanità pubblica, medicina legale

e veterinaria espletati nell'interesse dei privati e su loro

richiesta dalle unità sanitarie locali, sono stabilite dalla Giunta

regionale sentito il Comitato sanitario regionale di cui all'art. 26

(modificativo dell'art. 10 della citata legge regionale n. 9 del

1973)".

Infine, l'art. 14 della legge della Regione Liguria 11 giugno 1984,

n. 30 dispone, al primo comma, che "Le unità sanitarie locali

possono svolgere mediante i propri servizi o tramite i presídi

multizonali di prevenzione: a) attività per privati e per enti

pubblici nonché attività di consulenza e supporto tecnico nei

confronti degli enti locali"; e sancisce, all'ultimo comma, che "Le

relative tariffe, qualora non previste da specifiche norme di legge o

di regolamento, sono stabilite dalla Giunta regionale, sentito il

Comitato regionale richiamato all'art. 1, primo comma (ossia il

Comitato regionale per la tutela della salute e per la sicurezza

negli ambienti di lavoro, istituito dall'art. 3 della legge della

Regione Liguria 9 settembre 1974, n. 35, come modificato dall'art. 27

della citata legge regionale n. 23 del 1981)".

3.4. - Da tutte le citate norme (susseguitesi nel tempo) emergono,

non solo l'espressa compiuta identificazione dei soggetti tenuti alla

prestazione e dell'oggetto nonché dello scopo di questa, ma

implicitamente anche quei limiti e controlli sufficienti a impedire

che il potere di imposizione sconfini nell'arbitrio.

È vero infatti che le tariffe debbono essere approvate dalla

Giunta regionale. Ma contestualmente è per legge disposta - onde

assicurare un'effettiva congrua ponderazione degli interessi

coinvolti - anche la partecipazione di organi consultivi, dotati di

spiccata competenza tecnica desumibile dalla loro composizione

ordinaria, allargata, nei casi previsti, alla partecipazione di altri

esperti o di possibili categorie interessate (v. il citato art. 3

della legge della Regione Liguria n. 35 del 1974 quanto al Comitato

regionale per la tutela della salute e per la sicurezza negli

ambienti di lavoro, nonché gli artt. 10 e 11 della legge della

Regione Liguria n. 9 del 1973 relativamente al Comitato sanitario

regionale). Proprio la qualificazione di codesto comitato, da un

lato, e la collocazione del parere nel corso del procedimento,

dall'altro lato, posti in relazione con l'estrema varietà e l'ampia

latitudine che la materia edilizia può presentare in quest'àmbito,

forniscono garanzia di oggettività nella concreta determinazione

dell'onere e di adeguata ponderazione tecnica dei molteplici elementi

implicati nella valutazione. La quale - occorre sottolineare -

presuppone che vengano motivatamente comparati i costi reali e i

corrispettivi poi indicati, restando anche sotto tale profilo

soggetta ai controlli, non escluso quello giurisdizionale,

generalmente previsti per i provvedimenti determinativi della

pubblica amministrazione.