Sentenza n. 18/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 26 luglio 1968, recante

"Esercizio della caccia nel territorio della Regione siciliana",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, notificato il 3 agosto 1968, depositato in cancelleria il 7

successivo ed iscritto al n. 18 del Registro ricorsi 1968.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 15 gennaio 1969 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il ricorrente, e l'avv. Enzo Silvestri, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 3 agosto 1968 il Commissario dello Stato

per la Regione siciliana ha impugnato la legge approvata dall'Assemblea

regionale il 26 luglio precedente riguardante l'"esercizio della caccia

nel territorio della Regione siciliana". Premesso che questa legge si

fonda sulla attribuzione di competenza in materia di caccia stabilita a

favore della Regione siciliana dall'art. 14, lett. l, dello Statuto,

finora esercitata soltanto sul piano dell'attività amministrativa (in

virtù delle norme di attuazione approvate con D.L. 7 maggio 1948, n.

789), ma non anche su quelle della legislazione (eccezion fatta per la

legge regionale 14 luglio 1950, n. 56, sulla costituzione della

Federazione siciliana della caccia), e che conseguentemente risultano

ancora vigenti in Sicilia le norme del testo unico approvato con R.D. 5

giugno 1939, n. 1016 (senza le modifiche introdotte col D.P.R. 10

giugno 1955, n. 987, per realizzare in questa materia il decentramento

autarchico, espressamente dichiarate inapplicabili al territorio delle

regioni a statuto speciale dall'art. 73 di esso), il ricorrente

denuncia quattro distinti motivi d'incostituzionalità.

I primi due, proposti in via alternativa, riguardano il primo

articolo della legge, il quale stabilisce che "sino a quando la materia

non sarà regolata da una legge organica regionale, i modi ed i termini

per l'esercizio della caccia nel territorio della Regione siciliana

sono disposti e regolati con provvedimenti dell'assessore per

l'agricoltura e le foreste".

Sotto un primo aspetto, questa norma contrasterebbe, per la sua

estrema indeterminatezza e per la mancata delimitazione dei poteri da

essa demandati all'assessore, col principio di legalità della funzione

amministrativa stabilito dall'art. 97 della Costituzione e volto ad

assicurare il buon andamento e l'imparzialità della pubblica

amministrazione.

Ove poi essa fosse interpretata nel senso di implicare una facoltà

di deroga alle vigenti norme statali in materia di caccia, essa

risulterebbe contrastante col principio, derivante dall'art. 12 dello

Statuto, secondo il quale il potere legislativo regionale spetta

esclusivamente all'assemblea regionale ed il potere regolamentare al

governo regionale.

Altra violazione dell'art. 97 della Costituzione sarebbe poi

realizzata dall'art. 2 della legge, poiché il riconoscimento ai

comitati provinciali della caccia della qualità di organi con

ordinamento autonomo dell'assessorato per l'agricoltura e le foreste

mentre si discosta dalle norme vigenti, non ne fissa di nuove che

risultino idonee ad assicurare il loro funzionamento ed a determinare

la sfera di competenza e di attribuzioni.

Infine, ove la legge dovesse essere intesa nel senso di comportare

il trasferimento all'assessore dei poteri già spettanti alle

amministrazioni provinciali, sarebbe ravvisabile anche una violazione

dell'art. 5 della Costituzione che pone fra i principi fondamentali

dell'ordinamento amministrativo quello del più ampio decentramento.

Il Presidente della Regione siciliana, costituitosi in giudizio per

resistere al ricorso, afferma che l'art.1 della legge impugnata non

deve essere inteso nel senso di attribuire all'assessore poteri

normativi, ma soltanto come ricognitivo dei poteri amministrativi ad

esso già spettanti, al fine di eliminare i dubbi e le incertezze circa

l'esatta individuazione della normativa vigente in materia di caccia, e

delle autorità amministrative competenti ad applicarla nella regione.

Così inteso, esso npn può essere considerato contrastante con l'art.

97 della Costituzione, dato che non ha fatto altro che confermare

all'assessore le attribuzioni che, in campo esclusivamente

amministrativo, gli competevano in materia di caccia, né appare

ultroneo o pleonastico, essendo rivolto al soddisfacimento del fine

sopra indicato.

Infondata è da ritenersi altresì, secondo il Presidente della

Regione, la censura rivolta contro l'art. 2 della legge impugnata e

ciò perché, dato che la Regione ha competenza esclusiva in materia di

caccia (nonché di enti locali), l'inquadramento dei comitati

provinciali della caccia nell'amministrazione regionale alle dipendenze

dell'assessorato per l'agricoltura e le foreste è consono alla natura

originaria di organi del corrispondente Ministero, i cui uffici

periferici siciliani sono stati trasferiti alla Regione con l'art. 2,

lett. a, del D.L.P. 7 maggio 1948, n. 789. È stato infatti soltanto

col successivo art. 37 del D.P.R. 10 giugno 1955, n. 987, che i

comitati furono trasformati in organi delle provincie, ma questo non è

avvenuto in Sicilia (art. 73 del D.P.R. cit.) e qui pertanto essi hanno

conservato la natura che era loro propria in base al testo unico del

1939. Anche l'art. 2, pertanto, è privo di una portata spiccatamente

innovativa, tranne che per la specificazione dell'assessorato di

pertinenza dei comitati, già incorporati nell'amministrazione

regionale in virtù delle citate norme di attivazione; sicché del

tutto fuori luogo appare il richiamo all'art. 97 della Costituzione.

Per queste stesse ragioni sarebbe altresì infondata l'ultima

censura sollevata in forma dubitativa per l'ipotesi che la legge

implichi trasferimento all'assessore di poteri già spettanti alle

provincie: nessun trasferimento siffatto può infatti dirsi avvenuto e

quindi non vi è violazione dell'art. 5 della Costituzione.

In subordine, la difesa della Regione nega comunque che l'art. 5

abbia inteso prendere posizione a favore del decentramento autarchico

piuttosto che del decentramento burocratico e che non sia consentito al

legislatore sostituire, ove le circostanze le consiglino, la prima

forma organizzativa alla seconda.

In una memoria depositata il 3 dicembre 1968, la difesa della

Regione svolge ulteriormente queste argomentazioni, specificando che

l'unica funzione della legge impugnata consiste nel decidere in quale

fra le due amministrazioni regionali potenzialmente interessate alla

materia della caccia (assessorato per l'agricoltura e le foreste e

assessorato per il turismo, sport e spettacolo) i comitati provinciali

debbano essere inquadrati. Dopo avere riaffermato che in Sicilia questi

ultimi non sono mai stati organi delle provincie e sono stati

"regionalizzati" fin dal 1948, la difesa della Regione insiste per il

rigetto del ricorso.

Anche la difesa dello Stato ha depositato in data 5 dicembre 1968

una memoria nella quale argomenta per dimostrare la sussistenza delle

dedotte violazioni dell'art. 97 della Costituzione. Un concreto

ampliamento dei poteri dell'assessore per effetto della legge impugnata

sarebbe dimostrato dal fatto che - come emerge anche dalla relazione

della Commissione legislativa - l'art. 1 di essa attribuisce

all'assessore il compito di provvedere nelle more dell'emanazione di

una compiuta disciplina legislativa e quindi tende al soddisfacimento

di esigenza che solo il legislatore può soddisfare.

Le ragioni addotte dalla controparte per spiegare l'emanazione di

una legge sostanzialmente "non innovativa" non appaiono convincenti

alla difesa dello Stato, secondo la quale non si "interpreta" la

vigente disciplina quando si vuole provvedere in via temporanea a

soddisfare quelle esigenze regionali nel settore della caccia, che si

riconoscono espressamente bisognevoli di regolamentazione legislativa,

ricorrendo invece ad un'attribuzione di poteri all'assessore.

In relazione alla censura relativa all'art. 2 della legge, la

difesa dello Stato osserva poi che non è chiaro se si intenda

riconoscere ai comitati la natura di organi periferici dell'assessorato

per la materia della caccia, analogamente a quanto disposto con le

norme di attuazione del 1948 per gli uffici del Ministero

dell'agricoltura e foreste e con la conseguenziale legge regionale 8

luglio 1948, n. 35, ovvero se si tratti di organi nuovi, diversi da

quelli previsti dall'ordinamento vigente, nel qual caso sarebbe stata

necessaria una disciplina della relativa costituzione e delle relative

attribuzioni.

Richiamandosi per il resto a quanto dedotto nel ricorso, la difesa

dello Stato insiste per il suo accoglimento. Considerato in diritto :

1. - Per l'esatta interpretazione della legge regionale oggetto del

presente giudizio è da mettere in rilievo come la competenza

legislativa primaria in materia di caccia, attribuita alla Regione

siciliana dall'art. 14, lett. l) dello Statuto, non è stata finora

esercitata, sicché nel territorio della medesima continuano a vigere,

secondo i principi, le leggi statali. Invece sono state trasferite alla

Regione con l'art. 1 del decreto legislativo presidenziale 7 maggio

1948, n. 789, in conformità al disposto dell'art. 20 dello Statuto, le

attribuzioni di carattere amministrativo già spettanti nella materia

dell'agricoltura all'omonimo Ministero, fra cui era compresa la caccia,

mentre con il successivo art. 2 tutti gli uffici periferici del

Ministero stesso operanti nel territorio della Regione venivano

dichiarati organi dell'Amministrazione regionale, e ad essa trasferiti

con l'assegnazione a questa anche dei compiti di vigilanza e tutela

sugli enti ed istituti esistenti, compresi quelli consorziali. Con

successiva legge regionale 8 luglio 1948, n. 35, esecutiva delle

predette norme di attuazione, ed intitolata all'ordinamento dei servizi

dell'assessorato per l'agricoltura e le foreste, venivano devolute a

quest'ultimo tutte le attribuzioni del Ministero risultanti

dall'ordinamento esistente alla data del R.D.L. 15 maggio 1946, n. 455

(art. 1) e riprodotte testualmente le disposizioni di cui alle lettere

a e b delle norme citate (artt. 2 e 3).

Considerata alla stregua della situazione normativa che si è

delineata, non sembra fondata la interpretazione dell'art. 1 della

legge in esame assunta a fondamento dell'impugnativa del Commissario

del Governo, che fa leva sull'inciso dell'articolo medesimo con cui si

conferisce carattere temporaneo ai poteri dell'Assessore "fino a quando

la materia non sarà regolata con legge organica regionale", per

dedurre che si sia voluto consentire all'Assessore stesso di colmare le

lacune derivanti dalla mancata emanazione di detta legge, dando vita ad

atti normativi: o legislativi o regolamentari, e sostituendosi quindi

all'Assemblea ed al Governo regionale, i soli forniti della competenza

corrispondente a siffatti atti. Sembra però che tale interpretazione

si regga sull'equivoco di ritenere che la "materia", che dovrà essere

oggetto della futura legge regionale si identifichi con i "modi e le

forme dell'esercizio della caccia" affidati all'Assessore. In realtà

la mancanza di una legge regionale sulla caccia ha per effetto di

mantenere nella Regione la piena efficacia delle norme statali, in ogni

loro parte, e pertanto i "provvedimenti" relativi all'esercizio della

caccia non potranno (come la stessa dizione adoperata conferma) non

rivestire carattere meramente amministrativo e non normativo, né avere

oggetto e contenuto diversi da quelli che già competevano al Ministro

per l'agricoltura, a tenore del testo unico sulla caccia, approvato col

R.D. 5 giugno 1939, n. 1016, e delle successive modificazioni apportate

con la legge 2 agosto 1967, n. 799; e, si può aggiungere, non diversi

da quelli presumibilmente esercitati finora dall'Assessore stesso

durante tutto il ventennio decorso dal 1948.

Proprio per il carattere puramente riproduttivo della preesistente

normazione rivestito dall'articolo in esame può avere alimentato i

dubbi del Commissario del Governo circa la violazione delle

disposizioni costituzionali invocate. Ma è chiaro che nessuna

violazione dell'art. 97 della Costituzione è dato riscontrare, in

quanto la specificazione delle modalità dell'esercizio dei poteri

assessoriali, richiesta da detto articolo, deve ritrovarsi nelle leggi

statali richiamate, e neppure dell'art. 12 dello Statuto siciliano,

dovendo rimanere ben fermo che i poteri medesimi non possono, come si

è detto, esorbitare dal campo "provvedimentale", e quindi, oltre che

non avere indole regolamentare e tanto meno legislative, devono

rimanere contenuti nello stretto ambito delle competenze del Ministro

(o degli organi ad esso costituiti in virtù delle leggi successive al

1939, con esclusione solo di quelli per i quali il trasferimento di

funzioni ministeriali è avvenuto per effetto del decentramento dei

servizi dell'agricoltura disposto con il D.P.R. 10 giugno 1955, n. 987,

ritenuto non applicabile alle Regioni a statuto speciale), quali sono

attualmente regolate per le altre parti del territorio nazionale.

2. - Ancora meno fondata appare poi la doglianza formulata in

confronto all'art. 2, dato che esso non fa che confermare quanto già

risultava dal citato art. 2 della legge regionale n. 35 (non essendo

dubbio che i Comitati provinciali della caccia rientrassero fra gli

uffici periferici dell'Amministrazione centrale dell'agricoltura, cui

aveva riguardo l'articolo stesso) che non ha subito modifiche in

conseguenza del ricordato decentramento dei servizi dell'agricoltura

disposto nel 1955, visto che, come si è prima notato, l'art. 73 del

citato D.P.R. ha fatto salva la preesistente competenza della Regione.

D'altra parte una censura che si volesse far derivare dalla

violazione dell'art. 5 della Costituzione, dedotta nel ricorso, non ha

ragion d'essere rispetto agli attuali Comitati provinciali per la

caccia, che sono essi stessi organi di decentramento.