Sentenza n. 179/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7, numeri 2,

3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica),

e dell'art. 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187

(Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 aprile 1942, n.

1150), promosso con ordinanza emessa il 1 luglio 1996 dal Consiglio

di Stato sul ricorso proposto dal comune di Roma contro Cestelli

Guidi Riccardo ed altri, iscritta al n. 33 del registro ordinanze

1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6,

prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione di Cestelli Guidi Riccardo ed altri

e del comune di Roma, nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1998 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Giuseppe Lavitola per Cestelli Guidi Riccardo ed

altri, Mauro Mertis per il comune di Roma, e l'Avvocato dello Stato

Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio di appello promosso avverso la sentenza

14 aprile 1993, n. 600 del Tribunale amministrativo regionale del

Lazio, sezione I, che aveva definito il giudizio di impugnazione

avverso delibera della Giunta municipale di Roma con la quale erano

stati reiterati vincoli urbanistici divenuti inefficaci per scadenza

del quinquennio di legge, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato,

a cui il ricorso era stato rimesso dalla IV Sezione dello stesso

Consiglio, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n.

1150 (Legge urbanistica), e 2, primo comma, della legge 19 novembre

1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17

aprile 1942, n. 1150), in riferimento agli artt. 42, terzo comma, 97,

9, secondo comma, e 32, primo comma, della Costituzione.

Il giudice rimettente, dopo aver ricostruito l'iter processuale

della vicenda, avente ad oggetto la predetta deliberazione della

giunta municipale di Roma, ha osservato, in via preliminare, che la

cognizione della questione è, per giurisprudenza costante della

Corte di cassazione, devoluta al giudice amministrativo.

In diritto, il giudice a quo richiama i vari interventi normativi e

le sentenze della Corte costituzionale che, in sostanza, hanno creato

la disciplina attuale dei vincoli inaedificandi.

Conseguentemente, la legge 19 novembre 1968, n. 1187 ha previsto,

all'art. 2, primo comma: "Le indicazioni di piano regolatore

generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed

assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione

od a vincoli che comportino l'inedificabilità, perdono ogni

efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del

piano regolatore non siano stati approvati i relativi piani

particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione

convenzionati. L'efficacia dei vincoli predetti non può essere

protratta oltre il termine di attuazione dei piani particolareggiati

e di lottizzazione".

Il predetto termine di scadenza dell'efficacia delle indicazioni di

piano è stato successivamente prorogato fino all'entrata in vigore

della legge sulla edificabilità dei suoli e delle relative leggi

regionali sull'implicito presupposto che la questione avrebbe trovato

definitiva soluzione in quella sede.

Ciò, in realtà, non è avvenuto, in quanto - come ritenuto dalla

Corte costituzionale con la sentenza n. 5 del 1980 - lo ius

aedificandi continua ad inerire al diritto di proprietà, con il

conseguente obbligo di indennizzo anche nel caso di espropriazioni di

valore.

Sulla questione è intervenuta la Corte costituzionale, una prima

volta con la sentenza n. 82 del 1982, la quale ha ammesso la

legittimità costituzionale delle disposizioni degli artt. 1, 2 e 5

della legge n. 1187 del 1968, ritenendo che il legislatore abbia la

facoltà di scelta tra la previsione di un indennizzo e la

predeterminazione di un termine di durata dell'efficacia del vincolo;

successivamente, con la sentenza n. 575 del 1989, ha affermato che la

temporaneità e la indennizzabilità dei vincoli urbanistici di

natura espropriativa sono tra loro alternative, per cui

l'indeterminatezza temporale comporta il diritto all'indennizzo.

Ciò posto, il giudice a quo si pone il problema relativo al

trattamento della reiterazione di vincoli temporanei: reiterazione

che sarebbe ammissibile senza indennizzo a condizione di non superare

la soglia massima di temporaneità del vincolo, al di là della quale

la reiterazione integrerebbe gli estremi della fattispecie

espropriativa e determinerebbe la corresponsione dell'indennizzo.

Tale problema non troverebbe soluzione nella normativa vigente, la

quale non contiene la previsione di una fattispecie espropriativa

"tassativa"; il che, ad avviso del giudice a quo, può costituire un

primo profilo di illegittimità costituzionale del sistema, in

relazione alla riserva di legge di cui all'art. 42, terzo comma,

della Costituzione, in quanto l'accertamento degli estremi della

fattispecie espropriativa sarebbe rimesso all'apprezzamento

discrezionale dell'amministrazione e del giudice, con compromissione

della certezza del diritto in una materia che esige uniformità di

soluzioni.

Altro profilo di illegittimità costituzionale, sempre in relazione

all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, è ravvisato dal

giudice a quo nella mancanza, nella legge, di criteri di

determinazione dell'indennizzo per i casi di espropriazione di

valore, determinazione che sarebbe necessaria sia per la concreta

attuabilità del diritto all'indennizzo che per la copertura della

spesa.

Infine, la mancata determinazione con legge dei casi in cui la

reiterazione dei vincoli costituisce espropriazione e comporta la

corresponsione dell'indennizzo, appare al giudice a quo in contrasto

con gli artt. 97 della Costituzione, in quanto deviazione dal modello

di buon andamento della pianificazione urbanistica, 9, secondo comma,

e 32, primo comma, della Costituzione in relazione alla tutela del

paesaggio e del diritto alla salute, giacché la mancata

determinazione sarebbe di ostacolo al bilanciamento tra interessi

costituzionalmente rilevanti, quali il diritto di proprietà, da un

lato, e gli altri interessi costituzionalmente protetti cui è

preordinata l'attività di pianificazione urbanistica, dall'altro.

2. - Nel giudizio si sono costituiti il comune di Roma, il quale ha

chiesto la reiezione della sollevata questione di legittimità

costituzionale, e alcune parti private che hanno chiesto la

declaratoria di illegittimità costituzionale delle disposizioni

sottoposte all'esame della Corte.

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque,

infondata.

Ha escluso, in particolare, che la questione proposta possa trovare

soluzione con una pronuncia meramente caducatoria delle norme

denunciate.

Peraltro, la stessa ordinanza di rinvio non offrirebbe alcuna

indicazione da cui si possa trarre la convinzione che nel giudizio

principale si concretizzi quel "punto di rottura" prefigurato dalla

sentenza della Corte costituzionale n. 575 del 1989, nel senso che

l'esercizio della potestà di reiterare indefinitamente i vincoli

determini situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà,

secondo i principi affermati dalle sentenze nn. 6 del 1966 e 55 del

1968 della Corte, giacché sembrerebbe che nel giudizio principale

siano in gioco vincoli di prima reiterazione e, come tali, non

collocabili oltre la soglia di tollerabilità.

4. - Nell'imminenza della data stabilita per l'udienza pubblica il

comune di Roma ha depositato una memoria, con cui eccepisce,

preliminarmente, la inammissibilità, per difetto di rilevanza e per

difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, delle questioni

sottoposte all'esame della Corte, e, nel merito, chiede che le stesse

siano dichiarate manifestamente infondate.

Rileva, in particolare - con riferimento all'eccezione di

inammissibilità - che in relazione alle posizioni fatte valere vi

sarebbe un difetto assoluto di giurisdizione, non sussistendo né la

giurisdizione del giudice ordinario, né quella del giudice

amministrativo, e ciò in quanto la situazione fatta valere non

sarebbe configurabile né come diritto soggettivo, né come interesse

legittimo.

Tutt'al più, qualora si volesse ritenere la configurabilità di un

diritto soggettivo, la giurisdizione spetterebbe al giudice

ordinario.

In relazione al difetto di rilevanza, osserva che la questione di

costituzionalità è stata sollevata in relazione ad ipotesi che

possono dar luogo ad indeterminatezza temporale dei vincoli, mentre,

nella specie, si tratta di prima reiterazione. Nel merito, conclude

per la infondatezza della questione sollevata, sull'assunto che, in

presenza dei principi nei quali si concreta la disciplina dei vincoli

inaedificandi, dovrebbe escludersi che la reiterazione per la prima

volta ovvero successive reiterazioni possano concretizzare

l'indeterminatezza temporale censurata.

5. - È stata, altresì, depositata memoria nell'interesse di

alcune parti private, con cui, da un lato, viene evidenziata la

rilevanza della questione di costituzionalità, a nulla valendo che

si tratti di reiterazione plurime di vincoli ovvero di prima

reiterazione, e viene confutata l'eccezione di inammissibilità

sollevata dalla difesa dello Stato.

Dall'altro, passando all'esame del merito, viene negata la

illegittimità costituzionale delle norme denunciate, con

argomentazioni miranti a sostenere la legittimità del sistema alla

stregua della legislazione vigente in base ad una interpretazione del

complesso sistema attuale in senso conforme ai principi

costituzionali, nel senso di ammettere, cioè, l'indennizzo nei casi

come quello di specie, anche alla luce della normativa

internazionale, di diretta applicazione nel nostro ordinamento, con

particolare riferimento alle norme della convenzione europea per la

salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e

del protocollo addizionale alla convenzione stessa. In subordine,

qualora non si ritenga che il sistema, nel suo complesso, possa

offrire adeguata tutela al diritto di proprietà, si insiste per la

declaratoria di incostituzionalità delle norme impugnate. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte hanno per

oggetto gli artt. 7, numeri 2, 3, e 4, e 40 della legge 17 agosto

1942, n. 1150 (come risultante rispettivamente a seguito degli artt.

1 e 5 della legge 19 novembre 1968, n. 1187) e 2, primo comma, della

legge 19 novembre 1968, n. 1187, sotto il profilo della violazione

dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, in quanto - come si

evince dalla interpretazione corrente - consentono

all'Amministrazione di reiterare il vincolo scaduto indefinitamente

nel tempo, ponendo in essere una fattispecie sostanzialmente

espropriativa senza la previsione di indennizzo e, comunque, senza la

previsione di criteri per la determinazione dello stesso; viene

altresì denunciata la violazione dell'art. 97, sotto il profilo

della deviazione dal modello del buon andamento della pianificazione

urbanistica, dell'art. 9, secondo comma, per il contrasto con la

tutela del paesaggio, nonché dell'art. 32, primo comma, della

Costituzione in relazione al diritto alla salute.

2. - Preliminarmente, devono essere esaminate le eccezioni di

inammissibilità proposte dal Presidente del Consiglio e dal comune

di Roma.

Le eccezioni di inammissibilità, per mancanza di rilevanza e per

difetto di giurisdizione, sono prive di fondamento, in quanto

l'ordinanza di rimessione contiene una motivazione tutt'altro che

implausibile sia sulla rilevanza delle questioni, in relazione ai

motivi di appello ritenuti prioritari, sia sulla giurisdizione

esercitata in materia di vincoli. Il ragionamento del giudice

rimettente si svolge sulla base della duplice considerazione di dover

fare applicazione delle norme denunciate (di cui è evidente

l'incidenza, in quanto il giudizio a quo riguarda l'impugnazione di

una delibera comunale di reiterazione di vincoli urbanistici divenuti

inefficaci per scadenza del quinquennio di legge) e di ritenere le

questioni medesime, rientranti nell'ambito della giurisdizione del

giudice amministrativo sulla base di un indirizzo interpretativo

della Corte di cassazione con argomentazioni anche esse non

implausibili e non palesemente arbitrarie (v. per tutte, le sentenze

della Cassazione, sez. un., 28 ottobre 1995, n. 11308, e 15 ottobre

1992, n. 11257).

Ciò è sufficiente per respingere le eccezioni formulate, non

potendosi procedere, in questa sede, ad un sindacato (diverso dal

controllo esterno) sul giudizio di rilevanza, espresso dall'ordinanza

di rimessione in modo non implausibile (v. per tutte, sentenza n.

286 del 1997) e con motivazione tutt'altro che carente (v. ordinanza

n. 62 del 1997).

Allo stesso modo la inammissibilità delle questioni incidentali di

legittimità costituzionale, sotto il profilo della carenza della

giurisdizione del giudice a quo può verificarsi solo quando il

difetto di giurisdizione emerga in modo macroscopico e manifesto,

cioè ictu oculi (sentenza n. 98 del 1997; ordinanza n. 167 del

1997).

3. - Passando all'esame delle questioni sollevate, occorre

premettere che il problema di un indennizzo a seguito di vincoli

urbanistici - come alternativa non eludibile tra previsione di

indennizzo ovvero di un termine di durata massima dell'efficacia del

vincolo (sentenza n. 55 del 1968; n. 82 del 1982; n. 344 del 1995) -

si può porre sul piano costituzionale quando si tratta di vincoli

che:

siano preordinati all'espropriazione, ovvero abbiano carattere

sostanzialmente espropriativo, nel senso di comportare come effetto

pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del

contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione,

immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni

determinati (sentenza n. 6 del 1966, sviluppata nella successiva n.

55 del 1968, e, tra le più recenti, le sentenze n. 344 del 1995; n.

379 del 1994; n. 186 e n. 185 del 1993; n. 141 del 1992),

comportanti inedificabilità assoluta, qualora non siano stati

discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore dello Stato o

delle Regioni (v., con riferimento alle Regioni a statuto speciale,

sentenza n. 344 del 1995; n. 82 del 1982; n. 1164 del 1988);

superino la durata che dal legislatore sia stata determinata come

limite, non irragionevole e non arbitrario, alla sopportabilità del

vincolo urbanistico da parte del singolo soggetto titolare del bene

determinato colpito dal vincolo, ove non intervenga l'espropriazione

(sentenza n. 186 del 1993), ovvero non si inizi la procedura

attuativa (preordinata all'esproprio) attraverso l'approvazione di

piani particolareggiati o di esecuzione, aventi a loro volta termini

massimi di attuazione fissati dalla legge;

superino sotto un profilo quantitativo ("per la maggiore o minore

incidenza che il sacrificio imposto ha sul contenuto del diritto":

sentenza n. 6 del 1966) la normale tollerabilità secondo una

concezione della proprietà, che resta regolata dalla legge per i

modi di godimento ed i limiti preordinati alla funzione sociale (art.

42, secondo comma, della Costituzione).

Nello stesso tempo, occorre sottolineare l'indirizzo secondo cui

"è propria della potestà pianificatoria la possibilità di

rinnovare nel tempo i vincoli su beni individuati, purché, come

ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, risulti adeguatamente

motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche" (sentenza

n. 575 del 1989). Essendo i due requisiti della temporaneità e della

indennizzabilità tra loro alternativi, l'indeterminatezza temporale

dei vincoli, resa possibile dalla potestà di reiterarli nel tempo

anche con diversa destinazione o con altri mezzi, "è

costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta

potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della

proprietà secondo i principi affermati dalle sentenze n. 6 del 1966

e n. 55 del 1968" (sentenza n. 575 del 1989).

4. - La giurisprudenza della Corte ha inoltre affermato che non

sono inquadrabili negli schemi dell'espropriazione, dei vincoli

indennizzabili e dei termini di durata i beni immobili aventi valore

paesistico-ambientale, "in virtù della loro localizzazione o della

loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le

qualità indicate dalla legge" (sentenze n. 417 del 1995; n. 56 del

1968, da interpretarsi in maniera unitaria con la coeva sentenza n.

55 del 1968, n. 9 del 1973; n. 202 del 1974; n. 245 del 1976; n. 648

del 1988; n. 391 del 1989; n. 344 del 1990).

Più in generale si è ritenuto che la legge può non disporre

indennizzi quando i modi ed i limiti imposti - previsti dalla legge

direttamente o con il completamento attraverso un particolare

procedimento amministrativo - attengano, con carattere di generalità

per tutti i consociati e quindi in modo obiettivo (sentenze n. 6 del

1966 e n. 55 del 1968), ad intere categorie di beni, e per ciò

interessino la generalità dei soggetti con una sottoposizione

indifferenziata di essi - anche per zone territoriali - ad un

particolare regime secondo le caratteristiche intrinseche del bene

stesso. Non si può porre un problema di indennizzo se il vincolo,

previsto in base a legge, abbia riguardo ai modi di godimento dei

beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando la

legge stessa regoli la relazione che i beni abbiano rispetto ad altri

beni o interessi pubblici preminenti.

Devono di conseguenza essere considerati come normali e connaturali

alla proprietà, quale risulta dal sistema vigente, i limiti non

ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella

pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme

tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie

coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a

talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità

ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e

simili.

5. - Inoltre è da precisare esplicitamente che sono al di fuori

dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie

costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di

indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una

destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad

iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino

necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa

pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza

necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il

risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che

gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di

attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali

specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche

attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da

strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai

parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la

distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie

o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o

residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di

operare in libero regime di economia di mercato.

6. - Sulla base delle anzidette premesse può essere confermato che

la reiterazione in via amministrativa degli anzidetti vincoli

decaduti (preordinati all'espropriazione o con carattere

sostanzialmente espropriativo), ovvero la proroga in via legislativa

o la particolare durata dei vincoli stessi prevista in talune regioni

a statuto speciale (v., per quest'ultimo profilo, sentenze n. 344 del

1995; n. 82 del 1982; n. 1164 del 1988) non sono fenomeni di per sé

inammissibili dal punto di vista costituzionale. Infatti possono

esistere ragioni giustificative accertate attraverso una valutazione

procedimentale (con adeguata motivazione) dell'amministrazione

preposta alla gestione del territorio o rispettivamente apprezzate

dalla discrezionalità legislativa entro i limiti della non

irragionevolezza e non arbitrarietà (v. sentenze n. 344 del 1995;

nn. 186 e 185 del 1993; n. 1164 del 1988).

Invece, assumono certamente carattere patologico quando vi sia una

indefinita reiterazione o una proroga sine die o all'infinito

(attraverso la reiterazione di proroghe a tempo determinato che si

ripetano aggiungendosi le une alle altre), o quando il limite

temporale sia indeterminato, cioè non sia certo, preciso e sicuro e,

quindi, anche non contenuto in termini di ragionevolezza (sentenza n.

344 del 1995). Ciò ovviamente in assenza di previsione alternativa

dell'indennizzo (sentenze n. 344 del 1995; n. 575 del 1989), e fermo,

beninteso, che l'obbligo dell'indennizzo opera una volta superato il

periodo di durata (tollerabile) fissato dalla legge (periodo di

franchigia).

Del resto la giurisprudenza amministrativa, a proposito della

reiterazione dei vincoli, ha delineato un diritto vivente (che deve

essere tenuto presente per risolvere la questione di legittimità

costituzionale prospettata), secondo cui la reiterazione dei vincoli

urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può

ritenersi legittima sul piano amministrativo se corredata da una

congrua e specifica motivazione sulla attualità della previsione,

con nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati

coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano,

tanto più dettagliata e concreta quante più volte viene ripetuta la

reiterazione del vincolo.

Da quanto sopra deriva, come ulteriore conseguenza, che deve essere

separato e distinto il profilo della ammissibilità e legittimità

delle reiterazioni in via amministrativa dei vincoli urbanistici c.d.

espropriativi, attuate in conformità ai principi ricavabili dalla

giurisprudenza succitata, di modo che la reiterazione può essere

ritenuta giustificata dalle esigenze appositamente valutate e

motivate come attuali e persistenti: ciò non di meno si realizza un

obbligo indennitario.

Infatti, per i vincoli derivanti da pianificazione urbanistica

(come sopra delimitati), l'obbligo specifico di indennizzo deve

sorgere una volta superato il primo periodo di ordinaria durata

temporanea (a sua volta preceduto da un periodo di regime di

salvaguardia) del vincolo (o di proroga per legge in regime

transitorio), quale determinata dal legislatore entro limiti non

irragionevoli, come indice della normale sopportabilità del peso

gravante in modo particolare sul singolo, qualora non sia intervenuta

l'espropriazione ovvero non siano approvati i piani attuativi.

In altri termini, una volta oltrepassato il periodo di durata

temporanea (periodo di franchigia da ogni indennizzo), il vincolo

urbanistico (avente le anzidette caratteristiche), se permane a

seguito di reiterazione, non può essere dissociato, in via

alternativa all'espropriazione (o al serio inizio dell'attività

preordinata all'espropriazione stessa mediante approvazione dei piani

attuativi), dalla previsione di un indennizzo.

Il potere della pubblica amministrazione di programmazione

urbanistica e di realizzazione dei progetti relativi alle esigenze

generali (richiamate dalla ordinanza dell'Adunanza plenaria del

Consiglio di Stato) non si può consumare per il semplice fatto della

scadenza dei termini di durata dei vincoli urbanistici innanzi

delimitati, ove persistano o sopravvengano situazioni che ne

impongano la realizzazione anche se per differenti finalità, per cui

deve essere esclusa in radice la denunciata violazione degli artt. 9,

32 e 97 della Costituzione.

Tuttavia, negli anzidetti casi, la mancata previsione di qualsiasi

indennizzo si pone in contrasto con i principi costituzionali

ricavabili dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione, e di

conseguenza ne deve essere dichiarata l'illegittimità

costituzionale. Tale dichiarazione non può tradursi in una sentenza

caducatoria, posto che una simile pronuncia colpirebbe nel complesso

i poteri di programmazione del territorio, che devono poter essere

esercitati nonostante la intervenuta scadenza dei vincoli, ferma la

necessità di previsione di indennizzo.

8. - Neppure si può ottenere in questa sede un completo

adeguamento alla legalità costituzionale mediante una pronuncia che

provveda a fissare i criteri per la concreta liquidazione del quantum

dell'indennizzo nei casi sopra specificati.

Per la determinazione concreta dell'indennizzo in conseguenza della

reiterazione di vincoli urbanistici esistono molteplici variabili,

che non possono essere definite in sede di verifica di legittimità

costituzionale con una sentenza additiva, in quanto detto indennizzo

non è, nella quasi totalità dei casi (in ciò sta la netta

differenza rispetto alla diversa - anche per natura - indennità di

esproprio), rapportabile a perdita di proprietà. Né può essere

utilizzato un criterio di liquidazione ragguagliato esclusivamente al

valore dell'immobile, in quanto il sacrificio subito consiste, nella

maggior parte dei casi, in una diminuzione di valore di scambio o di

utilizzabilità. Inoltre l'indennizzo per il protrarsi del vincolo

è un ristoro (non necessariamente integrale o equivalente al

sacrificio, ma neppure simbolico) per una serie di pregiudizi, che si

possono verificare a danno del titolare del bene immobile colpito, e

deve essere commisurato o al mancato uso normale del bene, ovvero

alla riduzione di utilizzazione, ovvero alla diminuzione di prezzo di

mercato (locativo o di scambio) rispetto alla situazione giuridica

antecedente alla pianificazione che ha imposto il vincolo.

Alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere

dichiarata la illegittimità costituzionale non dell'intero complesso

normativo che consente la reiterazione dei vincoli, ma esclusivamente

della mancata previsione di indennizzo in tutti i casi di permanenza

del vincolo urbanistico (preordinato all'espropriazione o comportante

l'assoluta inedificabilità) oltre i limiti di durata fissati dal

legislatore (quali indici di ordinaria sopportabilità da parte dei

singoli), ove non risulti in modo inequivocabile l'inizio della

procedura espropriativa. Con la conseguenza che la reiterazione del

vincolo deve comportare la previsione di indennizzo nei sensi

suindicati, restando al legislatore ogni possibilità di intervento,

anche attraverso procedure semplificate, per la concreta liquidazione

dell'indennizzo stesso.

Naturalmente - occorre di nuovo sottolineare - non da qualsiasi

reiterazione di vincolo urbanistico discende un pregiudizio al

soggetto titolare del bene e un correlativo obbligo a carico

dell'amministrazione di corrispondere un indennizzo. Nell'ambito del

modello indennitario si possono presentare una pluralità di

soluzioni astrattamente ipotizzabili, idonee ad assicurare un serio

ristoro a favore del soggetto che subisce il vincolo, in armonia con

i principi costituzionali, tra le quali il legislatore può operare

una scelta.

Il necessario intervento legislativo dovrà precisare le modalità

di attuazione del principio dell'indennizzabilità dei vincoli a

contenuto espropriativo nei sensi sopra indicati, delimitando le

utilità economiche suscettibili di ristoro patrimoniale nei

confronti della pubblica amministrazione, e potrà esercitare scelte

tra misure risarcitorie, indennitarie, e anche, in taluni casi, tra

misure alternative riparatorie anche in forma specifica (v. ordinanza

n. 165 del 1998), mediante offerta ed assegnazione di altre aree

idonee alle esigenze del soggetto che ha diritto ad un ristoro (v.,

come esempio di misura sostitutiva di indennità, art. 30, primo e

secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47), ovvero mediante

altri sistemi compensativi che non penalizzano i soggetti interessati

dalle scelte urbanistiche che incidono su beni determinati.

9. - L'esigenza di un intervento legislativo sulla quantificazione

e sulle modalità di liquidazione dell'indennizzo non esclude che -

anche in caso di persistente mancanza di specifico intervento

legislativo determinativo di criteri e parametri per la liquidazione

delle indennità - il giudice competente sulla richiesta di

indennizzo, una volta accertato che i vincoli imposti in materia

urbanistica abbiano carattere espropriativo nei sensi suindicati,

possa ricavare dall'ordinamento le regole per la liquidazione di

obbligazioni indennitarie, nella specie come obbligazioni di ristoro

del pregiudizio subito dalla rinnovazione o dal protrarsi del

vincolo.

10. - In conclusione restano al di fuori dell'ambito

dell'indennizzabilità i vincoli incidenti con carattere di

generalità e in modo obiettivo su intere categorie di beni - ivi

compresi i vincoli ambientali-paesistici -, i vincoli derivanti da

limiti non ablatori posti normalmente nella pianificazione

urbanistica, i vincoli comunque estesi derivanti da destinazioni

realizzabili anche attraverso l'iniziativa privata in regime di

economia di mercato, i vincoli che non superano sotto il profilo

quantitativo la normale tollerabilità e i vincoli non eccedenti la

durata (periodo di franchigia) ritenuta ragionevolmente sopportabile.

Pertanto deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale del

combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge

17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e 2, primo comma, della

legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge

urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), nella parte in cui consente

all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,

preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità,

senza la previsione di indennizzo secondo modalità legislativamente

previste ed in conformità ai principi sopra richiamati.