Sentenza n. 179/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del disegno di legge

nn. 1056 - 1060 - 1066 - 1073 approvato il 2 aprile 1986 dall'Assemblea

regionale della Sicilia, recante "Modifiche ed integrazioni alla legge

regionale 10 agosto 1985, n. 37, concernente " Nuove norme in materia

di controllo dell'attività urbanistico - edilizia, riordino

urbanistico e sanatoria delle opere abusive "" promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione Sicilia, notificato il 10 aprile

1986, depositato in cancelleria il 16 successivo ed iscritto al n. 13

del registro ricorsi 1986.

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

udito, nell'udienza pubblica del 5 giugno 1986, il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente, e

l'avv. Matteo Calabretta, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 10 aprile 1986, il Commissario dello

Stato per la Regione siciliana ha impugnato la legge approvata il 2

aprile dalla stessa Regione, in tema di "Modifiche ed integrazioni alla

legge regionale 10 agosto 1985, n. 37"; e ciò per asserita interferenza

nella materia penale e per violazione dell'art. 14 lett. f) dello

Statuto speciale, in relazione ai limiti posti dalla legge statale 28

febbraio 1985, n.47.

Il ricorrente premette che il legislatore nazionale avrebbe in tal

senso dettato "una propria organica disciplina" sull'abusivismo

edilizio, finalizzata al duplice scopo di risolvere un problema di

"ampio risalto sociale" e di "reperire consistenti mezzi finanziari" da

utilizzare nel quadro della manovra economica generale: strutturando la

disciplina stessa nei termini di una sanatoria delle opere abusive

ultimate entro il 1 ottobre 1983, connessa e conseguente alla

depenalizzazione delle corrispondenti infrazioni, subordinatamente al

pagamento di un'apposita oblazione; e prevedendo che, in mancanza di un

tale adempimento, vengano applicate - fra l'altro - le sanzioni penali

previste dall'art. 20 della legge n. 47 e venga disposta dal giudice

penale la demolizione dell'opera, ai sensi dell'art. 7 della legge

medesima.

Viceversa, l'art. 1 della legge impugnata tenderebbe a stravolgere

la detta disciplina, in relazione ai suoi profili penalistici,

indissociabili da quelli amministrativi, là dove consente di concedere

la sanatoria delle opere abusive indipendentemente dal pagamento

oblativo e dalla depenalizzazione delle relative infrazioni. Del pari,

analogamente illegittimo risulterebbe l'art. 2, dal momento che esso

estende al 16 marzo 1985 il confine temporale della sanatoria, così

sottraendo le costruzioni atusive effettuate dopo il 1 ottobre 1983 al

regime sanzionatorio penale per esse previsto dalla legge n. 47.

Né gioverebbe invocare la competenza esclusiva della Regione in

tema di urbanistica, riconosciuta dallo Statuto speciale ed esercitata

mediante le leggi n. 7 del 1980 e n. 70 del 1981. Infatti, la stessa

potestà legislativa primaria della Sicilia sarebbe destinata a cedere

ad un intervento legislativo statale ispirato "a criteri di omogeneità

e univocità di indirizzo e generalità di applicazione su tutto il

territorio nazionale, con specifiche norme attinenti ai risvolti penali

del problema", ed avente comunque "lo spessore di legge di riforma

economico - sociale".

2. - Si è costituito il Presidente della Regione siciliana, per

chiedere la declaratoria d'infondatezza del ricorso.

Secondo il resistente non sarebbe sostenibile che la normativa

impugnata travolga la corrispondente disciplina statale, "in quanto la

prima opera sul piano strettamente urbanistico - amministrativo, mentre

la seconda spazia anche nel campo penale dove la Regione non può

incidere e non ha affatto inciso ed ai cittadini è lasciata la più

ampia libertà di scelta". Né sarebbe esatto che le due materie, della

sanatoria urbanistico - amministrativa e dell'estinzione degli inerenti

reati edilizi, siano fra loro inseparabili: poiché lo smentirebbero

sia le numerose leggi statali che hanno estinto i soli reati

urbanistici senza incidere sugli illeciti amministrativi; sia le

precedenti norme regionali della stessa Sicilia, che hanno già attuato

il riordino urbanistico senza interessare il campo penale. Ed anzi

tali norme sono state poi riconosciute costituzionalmente legittime da

questa Corte, con sentenza n. 13 del 1980: tra l'altro, in base al

rilievo che le licenze in sanatoria non si risolvono in esimenti delle

sanzioni penali.

Del resto, contrasterebbe con la logica, prima ancora che con le

norme costituzionali, ritenere che basti il collegamento di effetti

penali alle disposizioni statali incidenti sulle stesse materie

riservate alla legislazione esclusiva della Regione siciliana, per

impedire a quest'ultima di legiferare in maniera diversa, nell'ambito

della sua competenza.

Quanto allo specifico disposto dell'art. 2 della legge in esame,

andrebbe del pari escluso - secondo la Regione - che esso ammetta a

sanatoria costruzioni abusive ricadenti nell'ambito temporale di cui al

capo primo della legge statale n. 47. In vero - sostiene la difesa

regionale - tale sanatoria riguarda le opere realizzate sino al 16

marzo 1985 e perciò antecedenti all'entrata in vigore della legge n.

47, le cui previsioni penali non potrebbero applicarsi che per il

futuro.

Infine, sarebbe fuor di luogo il richiamo al limite delle leggi di

riforma economico - sociale, perché questo atterrebbe, relativamente

alla Sicilia, alle sole riforme agrarie ed industriali; perché,

comunque, la legge n. 47 non avrebbe "per contenuto la formulazione di

programmi o piani economici o sociali per lo sviluppo dell'intero

territorio nazionale", essendosi "limitata a disciplinare alcuni

aspetti della complessa materia urbanistica"; e perché, d'altra parte,

lo stesso art. 1 di detta legge mantiene espressamente salva la

competenza delle Regioni a statuto speciale, esclusi i soli profili

penali di cui al capo quarto. Considerato in diritto :

1. - Per intendere il senso della legge siciliana impugnata dal

Commissario dello Stato e per apprezzare i motivi del ricorso, giova

anzitutto ricordare quali siano i criteri ispiratori della legge

statale 28 febbraio 1985, n. 47 (e successive modificazioni), nelle

parti su cui verrebbe ad incidere, qualora entrasse in vigore, la

disciplina che forma l'oggetto dell'attuale controversia.

L'art. 1 della legge n. 47 premette - al primo comma - che "le

regioni emanano norme in materia di controllo dell'attività

urbanistica ed edilizia e di sanzioni amministrative in conformità ai

principi definiti dai capi I, II e III della presente legge"; mentre

"sono in ogni caso fatte salve" - stando al disposto del terzo comma -

"le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province

autonome di Trento e di Bolzano". Per altro, il primo comma esordisce

mantenendo "fermo... quanto previsto dal capo IV", in tema di sanatoria

delle opere abusive. E i commentatori della legge stessa concordano nel

ritenere che il particolare rilievo attribuito al capo quarto dipenda

dal fatto che le disposizioni sul cosiddetto condono edilizio sono

contraddistinte dalla configurazione di fattispecie penalmente

rilevanti: con la conseguenza che, sotto questo aspetto, esse vanno

applicate nelle Regioni a statuto speciale, quand'anche dotate di

competenza primaria od esclusiva in materia urbanistica, non meno che

nelle Regioni di diritto comune.

In quanto richiamate nel capo quarto, vanno poi considerate le

norme del capo primo che sanzionano i trasgressori della relativa

disciplina urbanistico - edilizia. In particolar modo, va tenuto

presente l'art. 7 1. cit., concernente le "opere eseguite in assenza di

concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali": là

dove s'impone al sindaco di ingiungere la demolizione delle opere

stesse e di acquistare di diritto al patrimonio del Comune i beni per i

quali i responsabili dell'abuso non provvedano nel termine di novanta

giorni, per poi ordinare la demolizione a spese dei responsabili

medesimi, salvi gli eventuali "prevalenti interessi pubblici", non

incompatibili "con rilevanti interessi urbanistici o ambientali"

(secondo, terzo e quinto comma); mentre spetta al segretario comunale

di trasmettere - fra l'altro - all'autorità giudiziaria competente

"l'elenco dei rapporti comunicati dagli ufficiali od agenti di polizia

giudiziaria riguardanti opere o lottizzazioni realizzate abusivamente e

delle relative ordinanze di sospensione" (settimo comma); senza di che

"il Presidente della Giunta regionale... adotta i provvedimenti

eventualmente necessari dandone contestuale comunicazione alla

competente autorità giudiziaria ai fini dell'esercizio dell'azione

penale" (ottavo comma); ed il giudice ordina da ultimo, "con la

sentenza di condanna per il reato di cui all'art. 17, lettera h), della

legge 28 gennaio 1977, n. 10, come modificato dal successivo art. 20",

la demolizione delle costruzioni abusive "se ancora non sia stata

altrimenti eseguita" (nono comma).

A sua volta, l'art. 20 1. cit. aggrava le pene già previste in

proposito dall'art. 17 della legge n. 10 del '77; ed in pari tempo

ribadisce il nesso fra le sanzioni penali e le corrispondenti sanzioni

amministrative, mantenendole esplicitamente "ferme". Il che non

contrasta con la previsione di concessioni od autorizzazioni in

sanatoria, contenuta nel precedente art. 13: sia perché queste sono

consentite nei termini entro i quali i responsabili dovrebbero

procedere alla demolizione; sia perché la sanatoria presuppone

l'"accertamento di conformità" agli "strumenti urbanistici generali e

di attuazione" (cfr. il primo comma dell'articolo stesso); sia,

soprattutto, perché il rilascio della concessione in sanatoria è

subordinato al pagamento, "a titolo di oblazione", delle somme indicate

nel terzo e quarto comma (con la conseguente estinzione dei reati di

cui all'ultimo comma dell'art. 22).

Ciò posto, quanto alle costruzioni ed alle altre opere abusive

ultimate entro la data del 1 ottobre 1983, l'art. 311. cit. precisa -

al primo comma - che i proprietari (e gli altri soggetti interessati di

cui al comma terzo) possono richiedere e conseguire "la concessione o

la autorizzazione in sanatoria", indipendentemente dall'accertamento

imposto nell'art. 13; purché, tuttavia, si tratti di opere

"suscettibili di sanatoria", ai sensi degli artt. 32 e 33, e sempre che

i richiedenti effettuino, in base all'art. 34, il "previo versamento

all'erario, a titolo di oblazione, di una somma determinata...".

"Corredata dalla prova dell'eseguito versamento dell'oblazione" (o

d'una rata di essa), "la domanda di concessione o di autorizzazione in

sanatoria deve essere presentata al Comune interessato" - stando al

primo comma dell'art. 35, come sostituito dall'art. 8, secondo comma,

del d.l. 23 aprile 1985, n. 146, convertito nella legge 21 giugno 1985,

n. 298 - "entro il termine perentorio del 30 novembre 1985" (poi

prorogato fino al 31 marzo 1986 dall'art. 1 del d.l. 20 novembre 1985,

n. 656, convertito nella legge 24 dicembre 1985, n. 780). Da ciò

viene fatta dipendere - ai sensi del primo comma dell'art. 38 - la

congiunta sospensione del procedimento penale e di quello per le

sanzioni amministrative; mentre "l'oblazione interamente corrisposta

estingue" - fra l'altro - "i reati di cui all'art. 41 della legge 17

agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni, e all'art. 17 della

legge 28 gennaio 1977, n. 10, come modificato dall'art. 20 della

presente legge" (cfr. il successivo comma, con le modifiche apportate

dall'art. 5 del d.l. n. 146 cit.); ed il quarto comma del medesimo

articolo, confermando ulteriormente il nesso fra le pene e le sanzioni

amministrative, chiarisce che neppure queste possono trovare

applicazione, una volta "concessa la sanatoria". Né vale a smentirlo

il disposto dell'art. 39, per cui "l'effettuazione dell'oblazione,

qualora le opere non possano conseguire la sanatoria, estingue i reati

contravvenzionali di cui all'art. 38", laddove le sanzioni

amministrative pecuniarie "sono ridotte in misura corrispondente

all'oblazione...": in questo specifico caso, è infatti la

depenalizzazione che prescinde dalla sanatoria urbanistico - edilizia,

e non viceversa.

Di regola, però, l'art. 40 ristabilisce la detta concessione,

disponendo che la mancata presentazione dell'istanza di sanatoria (alla

quale è equiparato il caso della domanda dolosamente infedele)

comporta l'applicazione di tutte le sanzioni configurate dal capo

primo, siano penali od amministrative. E "le stesse sanzioni si

applicano" - aggiunge il primo comma - "se, presentata la domanda, non

viene effettuata l'oblazione dovuta".

2. - Ora, anche la Regione siciliana ha, in un primo tempo, dettato

un organico complesso di "nuove norme in materia di controllo

dell'attività urbanistico - edilizia, riordino urbanistico e sanatoria

delle opere abusive", conformandosi al sistema configurato dalla legge

statale n. 47 del 1985 (così come si è conformata alla legge statale

la Regione Lazio, mediante la legge 21 maggio 1985, n.76, che ha

modificato ed integrato la precedente legge di sanatoria urbanistico -

edilizia 2 maggio 1980, n. 28). La legge regionale 10 agosto 1985, n.

37, ha infatti previsto - nell'art. 1, primo comma - che la legge n. 47

si applichi in Sicilia, sia pure "con le sostituzioni, modifiche ed

integrazioni" contestualmente stabilite. In particolare, l'art. 3

della citata legge regionale, dopo aver precisato che i provvedimenti

di vigilanza sull'attività urbanistico - edilizia e di conseguente

demolizione delle opere abusive "sono atti dovuti per il sindaco",

aggiunge che, "nel caso di inerzia comunale", il competente assessore

della Regione "provvede a diffidare il sindaco" e a darne

"comunicazione" all'autorità giudiziaria, per poi intervenire in via

sostitutiva "nella ipotesi di grave danno urbanistico"; l'art. 23

ridisciplina le "condizioni di applicabilità della sanatoria", sulla

falsariga della corrispondente normativa statale; l'art. 26, nel

regolare il "procedimento per la sanatoria", mantiene fermi "il termine

perentorio del 30 novembre 1985", quanto alla presentazione delle

relative domande ed al versamento dell'oblazione, e la data del 1

ottobre 1983, quanto all'ultimazione delle opere abusive in esame; e

l'art. 39 abroga, coerentemente, una serie di precedenti norme

regionali, come quelle dettate dalle leggi n. 7 del 1980 e n. 70 del

1981, in tema di "riordino urbanistico edilizio".

A questo punto, però, la Regione siciliana è nuovamente

intervenuta in materia, mediante una leggina approvata il 2 aprile

1986, che nominalmente contiene modifiche ed integrazioni alla citata

legge regionale n. 37 del 1985, ma in realtà si propone di

pregiudicare l'applicazione degli stessi principi informatori della

legge statale n. 47, circa la sanatoria delle pregresse opere abusive.

L'art. 1 di quest'ultimo atto legislativo facoltizza anzitutto i

soggetti che domandino il rilascio di concessioni od autorizzazioni in

sanatoria a farne istanza allegando un'"esplicita dichiarazione" di

rinuncia a "conseguire gli effetti discendenti dalla corresponsione

dell'oblazione prevista dall'art. 34 della legge 28 febbraio 1985, n.

47"; senza che il mancato pagamento sia ostativo - come precisa la

frase seguente del medesimo articolo - alla sanatoria disposta dalle

competenti autorità amministrative. Malgrado siffatte previsioni

vengano inserite entro un apposito art. 26 bis della legge regionale n.

37, l'istanza e la dichiarazione delle quali si tratta non sono più

sottoposte a termini di sorta, essendo da tempo trascorsa la data del

30 novembre 1985, già ribadita dall'originario art. 26 (anche se, a

colmare la lacuna, è poi sopravvenuto l'art. 1 della legge regionale

15 maggio 1986, n. 26). E, parallelamente, lo stesso termine di

ultimazione delle opere abusive, già fissato allo scadere del 1

ottobre 1983, viene spostato dall'art. 2 della legge impugnata alla

data del 16 marzo 1985.

Di qui il ricorso del Commissario dello Stato, nel quale si

contesta la legittimità di tutte queste disposizioni: da un lato,

perché esse produrrebbero un'"interferenza" nella "materia penale"

riservata alla legislazione statale; d'altro lato, perché esse

violerebbero una "legge di riforma economico - sociale", come quella

disciplinante il cosiddetto condono edilizio, esorbitando in tal modo

dai limiti che l'art. 14 lett. f) dello Statuto siciliano pone a carico

della legislazione regionale "esclusiva" in tema di urbanistica.

3. - Va preliminarmente affrontato il problema se la Regione

siciliana sia competente a legiferare nei termini previsti dalle

disposizioni in esame; o se, viceversa, la legge approvata

dall'Assemblea regionale debba considerarsi invasiva o lesiva delle

attribuzioni spettanti allo Stato per tutto ciò che attiene al diritto

penale. Questa Corte ha infatti chiarito - sin dalla sentenza n. 58 del

1959 - che "la preclusione non sussiste soltanto nel senso... che le

Regioni non possono ne creare nuove figure di reati, né richiamare,

per violazione di norme regionali, sanzioni penali già comminate da

leggi dello Stato"; ma opera anche quando "il provvedimento" regionale

è "inteso a rendere lecita un'attività..., che dalla legge dello

Stato è considerata illecita e passibile di sanzione penale". Ed è,

precisamente, nella seconda di tali prospettive che il ricorso risulta

del tutto fondato.

È stato già evidenziato, nel ricostruire i tratti essenziali

della legge n. 47 del 1985, come sanzioni penali e sanzioni

amministrative siano interdipendenti fra di loro, tanto agli effetti

del capo primo quanto agli effetti del capo quarto della legge stessa.

Per contro, l'impugnata legge regionale, ponendosi sul medesimo piano

della disciplina del cosiddetto condono edilizio, si propone di

separare la prevista estinzione dei pregressi reati urbanistici dalla

relativa sanatoria delle opere abusive (senza affatto tener conto che

la prima rappresenta, nell'ambito di tale normativa, la necessaria

premessa della seconda); e, così facendo, interferisce

nell'applicazione delle stesse norme penalmente rilevanti, dettate

dalla legge n. 47.

Comunque si voglia configurare la richiesta di concessione o di

autorizzazione in sanatoria, regolata dagli artt. 31 e seguenti 1.

cit., e l'"oblazione" che la deve accompagnare o seguire secondo

l'ordinamento generale dello Stato, è certo che si tratta di

condizioni indispensabili per estinguere - in base al testuale disposto

dell'art. 38, secondo comma - tutta una serie di reati. In luogo di

ciò, viceversa, l'art. 1 della legge regionale in discussione

introduce l'anomala previsione di una vera e propria autodenuncia dei

soggetti interessati, intesa ad ottenere - fermi restando i reati

predetti - il beneficio della sola sanatoria amministrativa di

altrettanti illeciti penali permanenti; senza che il rilascio delle

necessarie concessioni od autorizzazioni venga subordinato ad alcuna

condizione alternativa e senza che si garantisca in alcun modo il

recupero urbanistico degli insediamenti abusivi, da parte della Regione

e dei Comuni, secondo i criteri fissati nel capo terzo della legge n.

47.

In questa paradossale situazione - che verrebbe a determinarsi ove

entrasse in vigore la legge approvata dall'Assemblea regionale il 2

aprile 1986 - sono messi in forse, di riflesso, anche i reati e le pene

previsti o presupposti dalla legislazione statale, quanto ai pubblici

amministratori che abusino dei loro poteri od omettano di adempiere

agli obblighi del proprio ufficio nel settore urbanistico - edilizio.

Sono destinati a venir meno, in particolar modo, i doveri imposti ai

sindaci dall'art. 7 della legge n. 47; sono posti in dubbio,

parallelamente, i rapporti all'autorità giudiziaria competente, di cui

al settimo ed all'ottavo comma del medesimo articolo (come modificato

dall'art. 3 della legge regionale siciliana n. 37 del 1985). Di più:

finanche la demolizione delle opere abusive ordinata dal giudice penale

con la sentenza di condanna cui si riferisce l'ultimo comma dell'art. 7

(richiamato dall'art. 40, primo comma, della legge n. 47), appare

incompatibile - secondo gli insistiti rilievi della difesa regionale -

con la sanatoria di opere che a questo punto dovrebbero dirsi

legittime.

Ciò conferma che le scelte sanzionatorie della legge n. 47,

considerate con particolare riguardo ai disposti del capo quarto, fanno

parte di un sistema entro il quale non si possono introdurre arbitrarie

distinzioni, senza sconvolgerne la complessiva logica. Il nesso fra

sanzioni penali e sanzioni amministrative non si presta, pertanto, ad

essere validamente interrotto per mezzo di leggi regionali, che

verrebbero a ledere l'indispensabile uniformità del trattamento in

tutto il territorio del Paese.

S'impone dunque, ad un tempo, l'annullamento dell'art. 1 e

dell'art. 2 della legge impugnata; mentre rimangono assorbite le altre

questioni prospettate dal ricorso del Commissario dello Stato.

4. - Non giova replicare - come fa la difesa regionale - che non

basta "il collegamento dei più svariati effetti penali... alle

disposizioni... delle leggi statali sulle stesse materie di cui alla

legislazione esclusiva della Regione siciliana per impedire a

quest'ultima di legiferare... in maniera diversa". Lungi dall'essere

assurde ed incostituzionali, conseguenze del genere discendono

naturalmente dai condizionamenti che l'esercizio della competenza

spettantegli in campo penale, da parte del legislatore statale, non

può non produrre nelle materie regionali cui si riferiscono i reati e

le pene in questione.

Né si dimostra pertinente il richiamo della sentenza n. 13 del

1980, con la quale questa Corte ha respinto i ricorsi commissariali

avverso le norme regionali siciliane già dettate - in tema di

"riordino urbanistico edilizio" - dal titolo settimo della legge

approvata il 15 dicembre 1978 (e poi promulgate mediante la legge 29

febbraio 1980, n. 7). La problematica e le discipline normative,

statale e regionale, che la Corte aveva allora di mira, risultano ben

diverse da quelle che formano oggetto dell'attuale decisione: sia

perché non era ancora sopraggiunta la legge n. 47 del 1985, che nel

capo quarto ha vincolato, configurando fattispecie penalmente

rilevanti, le stesse Regioni a statuto speciale; sia perché il

predetto capo quarto s'impernia sulla richiesta di sanatoria delle

opere abusive e sulla conseguente estinzione dei pregressi reati,

laddove la legge statale n. 10 del 1977, in vista della quale si svolse

il sindacato delle norme allora impugnate, assumeva a fattispecie -

secondo la sentenza n. 13 cit. - "i provvedimenti (permissivi e)

sanzionatori, se ed in quanto adottati dalle competenti autorità, non

già le infrazioni perpetrate, sanzionate oppur no"; sia perché, in

quel caso, il legislatore regionale siciliano aveva avuto cura - come

avvertiva la Corte - di collegare la sanatoria "alla revisione globale

degli strumenti urbanistici generali", entro un anno dalla

"perimetrazione" delle zone interessate da insediamenti che causassero

un "particolare disordine urbanistico - edilizio". E vale la pena di

ricordare, ancora una volta, che sanatorie siffatte non sono del tutto

precluse neanche dalla legge n. 47, dati i disposti del citato capo

terzo.