Sentenza n. 178/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con tre ricorsi del Presidente della

Regione Campania, notificati il 5 e il 27 aprile 1973, depositati in

cancelleria il 12 aprile e il 10 maggio 1973 ed iscritti ai nn. 3, 4 e

5 del registro conflitti 1973, per conflitti di attribuzione sorti a

seguito delle deliberazioni nn. 3758 e 3759 del 9 febbraio 1973 e n.

3890 del 20 febbraio 1973 della Commissione regionale di controllo per

la Campania concernenti la nom i na dei Commissari straordinari

dell'asilo infantile "Centro" di Sant'Agata dei Goti e degli Enti

comunali di assistenza di Arienzo e di Sarno.

Visti gli atti di Costituzione del Ministro per l'interno, delegato

dal Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1973 il Giudice relatore

Giulio Gionfrida;

uditi l'avv. Vincenzo Spagnuolo Vigorita, per la Regione Campania,

ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Ministro per l'interno.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato il 5 aprile 1973, il Presidente della

Regione Campania ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione, in

relazione al provvedimento della Commissione regionale di controllo per

la Campania del 9 febbraio 1973, n. 3758, che ha annullato per

incompetenza la delibera della Giunta regionale 26 gennaio 1973, n.

263, esprimente parere favorevole alla nomina, da parte del Presidente

di essa Giunta, di un Commissario straordinario per l'amministrazione

temporanea dell'asilo infantile "Centro" di Sant'Agata dei Goti;

nonché in relazione all'eventuale decreto del Prefetto di Benevento

che avesse provveduto alla nomina medesima.

Ha lamentato, in particolare, la Regione, violazione degli artt.

117 e 118 della Costituzione, che - in materia dell'assistenza e

beneficenza, nella quale appunto si inquadra detto provvedimento - le

attribuiscono competenza legislativa ed amministrativa e, quindi, anche

"il potere politico" di supremazia sugli enti operanti nel settore: il

quale ultimo è da ritenere, evidentemente, comprensivo anche del

controllo amministrativo, non solo sugli atti, ma anche sugli organi.

Del resto, la devoluzione alla Regione della intera materia dei

"controlli sugli enti comunali di assistenza e sulle istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficenza" risulterebbe espressamente anche

disposto dall'art. 1, lett. e, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9

(concernente il "Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle

funzioni amministrative statali in materia di beneficenza pubblica e

del relativo personale". E lo stesso Ministero dell'interno - Direzione

generale dell'assistenza pubblica - con la circolare n. 25200.503.3 c.

dell'11 marzo 1972, illustrativa di detto decreto - avrebbe ribadito

che i poteri di controllo ora spettanti, in materia, alla Regione si

estenderebbero anche alle forme del controllo - sostitutivo o

repressivo - sugli organi.

In contrario non varrebbe, d'altra parte, richiamare - come,

invece, fa la Commissione di controllo, a giustificazione dell'adottato

provvedimento - la sentenza n. 164 del 1972 della Corte costituzionale.

Detta decisione - che afferma spettare alla Regione ex art. 130

della Costituzione, il solo controllo sugli atti - si riferirebbe,

invero, all'attività di controllo su Comuni e Provincie, su Enti,

cioè, che restano soggetti al potere politico dello Stato e non già,

invece, al controllo sugli istituti di assistenza e beneficenza, posto

che l'intero ordinamento di questi risulta sotto ogni aspetto (e

normativo e amministrativo) trasferito alle Regioni.

Si è costituito, per delega del Presidente del Consiglio dei

ministri, il Ministro per l'interno, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha chiesto che il ricorso

venga respinto.

Secondo l'Avvocatura, la distribuzione della competenza, tra Stato

e Regioni, nella materia in genere dei controlli, dovrebbe

necessariamente enuclearsi alla luce del precetto costituzionale

racchiuso nell'art. 130 della Costituzione, il quale nell'affidare alla

legge statale la determinazione dei modi di Costituzione dell'organo

regionale competente all'esercizio dei controlli, limita in modo

tassativo il sindacato di legittimità e di merito ai "singoli atti

delle Province, dei Comuni e degli altri Enti locali".

Del resto lo stesso art. 1 del d.P.R. n. 9 del 1972 invocato dalla

Regione richiamelcbbe, per quanto riguarda lo svolgimento dei

controlli, L'intero capo III del titolo V della legge 10 febbraio 1953,

n. 62, nel quale è compreso l'art. 64, il quale conferma le

attribuzioni del Prefetto previste dalla legge 8 marzo 1949, n. 277.

Le parti hanno successivamente ribadito con memorie le rispettive

argomentazioni.

2. - Altri due ricorsi per conflitto di attribuzione, di analogo

contenuto, sono stati proposti - sempre dalla Regione Campania - con

atti notificati il 5 aprile ed il 27 aprile 1973, avverso i

provvedimenti 9 febbraio 1973, n. 3759, e 20 febbraio 1973, n. 3890,

della Commissione di controllo sull'amministrazione della Regione

Campania, che, per incompetenza, aveva annullato le deliberazioni della

Giunta 26 gennaio 1973, n.264, e 24 gennaio 1973, n. 36, esprimenti

parere favorevole alla nomina, da parte del Presidente della Giunta

medesima, di un Commissario straordinario rispettivamente per

l'amministrazione temporanea dell'ente comunale di assistenza di

Arienzo e per quella dell'ente comunale di assistenza di Sarno, nonché

in relazione agli eventuali decreti dei Prefetti di Caserta e Salerno

che avessero provveduto alle dette nomine.

In entrambi i relativi giudizi si è costituito, per delega del

Presidente del Consiglio dei ministri, il Ministro per l'interno con

l'assistenza dell'Avvocatura generale dello Stato la quale ha ribadito

le argomentazioni già svolte in relazione al conflitto sollevato con

il precedente ricorso 5 aprile 1973 della Regione Campania.

All'udienza di trattazione i difensori delle parti hanno illustrato

le rispettive tesi, già svolte anche con memorie, e hanno insistito

nelle conclusioni prese. Considerato in diritto :

1. - I ricorsi della Regione Campania riguardano i provvedimenti

della Commissione di controllo che hanno annullato le deliberazioni

della Giunta regionale, concernenti le nomine di commissari

straordinari per l'amministrazione temporanea dell'asilo infantile

"Centro" di S. Agata dei Goti e degli enti comunali di assistenza di

Arienzo e di Sarno, sotto il profilo che tali nomine costituiscono

esercizio di un potere di controllo sugli organi degli enti locali, il

quale esorbita dall'ambito dei controlli sugli atti attribuiti alle

Regioni dall'art. 130 della Costituzione, ed è riservato allo Stato. I

relativi giudizi possono essere riuniti, in quanto importano la

risoluzione di una medesima questione.

2. - Assume la Regione ricorrente che, versandosi nella specie in

materia di assistenza e beneficenza pubblica, compresa tra quelle per

le quali gli artt. 117 e 118 della Costituzione attribuiscono alle

regioni competenza legislativa e amministrativa, le spettano i poteri

amministrativi sugli enti operanti nel settore, e in particolare,

contrariamente a quanto affermato dalla Commissione di controllo, il

potere di controllo sugli organi, per altro sicuramente compreso tra le

funzioni ammininistrative in materia di beneficenza pubblica trasferite

alle Regioni a statuto ordinario con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9

(art. 1, lett. e).

3. - Osserva preliminarmente la Corte che, sulla linea del più

recente proprio indirizzo giurisprudenziale (v. sentenza n. 121 del

1966), secondo cui, per la configurabilità del conflitto di

attribuzioni tra la Regione e lo Stato, basta che l'atto impugnato di

uno dei due enti comporti il disconoscimento (o la menomazione) di

attribuzioni dell'altro, previste da norme costituzionali, pur se

l'organo dal quale proviene non abbia agito nell'esercizio della stessa

funzione che è oggetto della contestazione, sussistono, nella specie,

gli estremi per l'ammissibilità dei ricorsi, posto che i provvedimenti

della commissione regionale di controllo sull'amministrazione della

Regione Campania, che è organo dello Stato, hanno annullato le

deliberazioni della Giunta regionale per difetto di competenza della

Regione secondo la normativa costituzionale, e non già per altro

motivo di illegittimità.

4. - I ricorsi sono fondati.

La Commissione regionale di controllo ha negato che alla Regione

Campania spetti il potere di nomina di commissari per la reggenza

temporanea delle amministrazioni di istituzioni pubbliche di assistenza

e beneficenza incapaci di funzionare, ritenendo che valgono al riguardo

le stesse ragioni poste a base della decisione di questa Corte n. 164

del 1972, la quale ha dichiarato spettare allo Stato il potere di

nomina di commissari per la reggenza di amministrazioni comunali.

Rileva, infatti, la Commissione che, secondo la predetta decisione,

l'art. 130 della Costituzione limita in modo testuale e tassativo il

sindacato di legittimità e di merito, da parte dell'organo regionale

competente all'esercizio dei controlli, ai singoli atti di volta in

volta sottoposti all'organo medesimo, e appunto per ciò la legge 10

febbraio 1953, n. 62, disciplinando al capo 3 del Titolo V i controlli

sulle province, sui comuni e su altri enti locali, e provvedendo alla

istituzione degli organi regionali di controllo "sugli atti" delle

province e dei comuni, mantiene ferme - all'art. 64 - le attribuzioni

del Prefetto di cui alla legge 8 marzo 1949, n. 277.

Ciò posto, la Commissione osserva: a) che l'art. 130 della

Costituzione riguarda non soltanto gli enti territoriali, ma anche "gli

altri enti locali", tra i quali sono comprese le istituzioni pubbliche

di assistenza e beneficenza a carattere locale, e nei cui confronti

pertanto i poteri di controllo degli organi regionali sono esercitabili

nei limiti sopra indicati; b) che l'art. 1, penultimo comma, del d.P.R.

15 gennaio 1972, n. 9, contenente le norme di trasferimento alle

Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in

materia di beneficenza pubblica e del relativo personale, demandando

all'organo regionale previsto dall'art. 130 della Costituzione la

vigilanza e la tutela sugli enti comunali di assistenza e sulle altre

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, richiama

espressamente, per quanto riguarda le modalità di svolgimento dei

controlli, l'intero capo 31 del Titolo V della legge n. 62 del 1953,

nel quale è compreso il su ricordato art. 64.

Tali argomentazioni, che sono state sostanzialmente fatte proprie

dall'Avvocatura dello Stato nell'atto di Costituzione in questo

giudizio, sono prive di consistenza giuridica.

Quanto alla prima, è da rilevare che la decisione di questa Corte

n. 164 del 1972, affermando che i poteri di controllo della Regione

rispetto ai Comuni e alle Province sono limitati al solo controllo

sugli atti, non ha desunto tale limitazione dall'art. 130 della

Costituzione, isolatamente e di per sé considerato, bensì dal

coordinamento di esso con l'art. 128 della Costituzione. Ha osservato

infatti che da questa norma appare la volontà di mantenere alle

Province ed ai Comuni la figura da essi tradizionalmente rivestita di

parti dell'ordinamento generale dello Stato, al quale pertanto deve

rimanere riservata l'intera loro disciplina organizzativa e funzionale,

e che deve escludersi che la potestà di sostituire nell'ufficio, in

cui si verifichi la temporanea carenza del titolare, un organo

straordinario che lo regga, possa ritenersi inclusa nei poteri di

controllo della Regione previsti dall'art. 130 della Costituzione, i

quali sono limitati al controllo sugli atti. Il fulcro di quella

decisione è pertanto costituito dall'art. 128 della Costituzione.

Ben diversi sono i poteri delle Regioni rispetto agli enti locali

operanti nel settore delle specifiche materie elencate nell'art. 117

della Costituzione. L'art. 130, riguardando i controlli di legittimità

e di merito sugli atti, va coordinato con l'art. 118 che attribuisce

alla Regione le funzioni amministrative per le materie di cui al

precedente articolo, nelle quali funzioni rientrano i controlli

sostitutivi sugli organi degli enti predetti.

Se è vero che la sentenza di questa Corte n. 24 del 1957,

richiamata dalla predetta decisione n. 164 del 1972, ha affermato che i

controlli sugli organi presuppongono un rapporto di supremazia

dell'ente controllante su quello controllato e il potere di interferire

nell'organizzazione del secondo, non è men vero che questa Corte ha

già riconosciuto che gli enti locali che operano nell'ambito di

materie sulle quali spettano alle Regioni competenze legislative e

amministrative "risultano in definitiva sottoposti per molteplici

aspetti ai poteri di supremazia a quelle attribuiti" (sentenza n. 62

del 1973); né è discutibile, come l'Avvocatura dello Stato riconosce

nelle memorie presentate negli attuali giudizi, la facoltà delle

Regioni di incidere sull'ordinamento e quindi sulla organizzazione

degli enti predetti.

Nella specie si versa appunto in materia (la beneficenza pubblica)

compresa tra quelle elencate nell'art. 117 della Costituzione.

Non appare consistente la tesi dell'Avvocatura dello Stato che il

controllo sugli organi costituisca sempre una materia a sé stante,

distinta dalla beneficenza pubblica e dalle altre considerate nell'art.

117 della Costituzione. Fuori di luogo è il richiamo alla sentenza di

questa Corte n. 40 del 1972, giacché trattavasi allora di ricorsi

proposti da alcune Regioni per asserita illegittimità costituzionale

delle norme relative ai controlli sugli enti locali contenute nel capo

3" del Titolo V della legge n. 62 del 1953, in quanto invasive della

competenza legislativa delle Regioni medesime, cosicché l'inciso della

motivazione che i controlli sugli enti locali non risultano attribuiti

ad alcuna tra le competenze legislative regionali, non essendo compresi

nella materia statutaria né nelle potestà legislative elencate

nell'art. 117, deve intendersi fatto con riguardo ai controlli sulle

Province, sui Comuni e loro consorzi, ai quali soltanto si riferiscono

le norme del predetto capo 3" del Titolo V della legge del 1953.

Ciò è comprovato dal fatto che la su riferita espressione di

quella sentenza non riguarda specificamente i controlli sugli organi,

ma anche la potestà legislativa rispetto ai controlli "sugli atti"

degli enti locali, e non poteva perciò riferirsi ad enti

istituzionalmente ed esclusivamellte operanti nell'ambito delle materie

previste nell'art. 117 della Costituzione (la inclusione del controllo

sugli atti delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza

nella materia della beneficenza pubblica è implicitamente presupposta

dalla sentenza di questa Corte n. 139 del 1972, che ha ritenuto

legittima la riserva allo Stato delle competenze relative

all'autorizzazione agli enti assistenziali ad accettare lasciti e ad

acquistare immobili "trattandosi di una particolarissima figura di

controlli" inerente al regime comune a tutte le persone giuridiche).

Il vero è che, allorché si tratti di enti operanti nell'ambito

delle materie previste dall'art. 117 della Costituzione, non solo il

controllo sugli atti, ma anche quello sugli organi deve ritenersi

incluso nelle rispettive rnaterie. È in armonia con tale principio, ad

esempio, che il d.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97, contenente norme di

attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in

materia di istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, regola,

tra l'altro, oltre al controllo sugli atti, anche quello repressivo

sugli organi (art. 7); e che la legge sugli enti ospedalieri e

sull'assistenza ospedaliera prevede esplicitamente la potestà del

Presidente della Regione di sciogliere, in casi determinati, il

Consiglio di amministrazione dell'ente ospedaliero, con conseguente

nomina di un commissario straordinario (art. 17).

5. - Passando ora all'esame del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9, sul

trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni

amministrative statali in materia di beneficenza pubblica e del

relativo personale, non v'è dubbio che l'art. 1, interpretato in

connessione con le disposizioni degli articoli successivi e alla luce

degli anzidetti principi di carattere costituzionale, comporti il

trasferimento alle Regioni del controllo sostitutivo di cui si discute

negli attuali giudizi promossi dalla Regione Campania.

In virtù del primo comma del detto articolo, tutte le funzioni

amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello

Stato in materia di beneficenza pubblica sono trasferite, per il

rispettivo territorio, alle Regioni a statuto ordinario, ad eccezione

di quelle relative alle competenze specificamente previste negli artt.

3 e seguenti. Per dippiù, i controlli sugli enti comunali di

assistenza e sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza

sono esplicitamente indicati alla lettera e del comma secondo (il quale

elenca alcune delle funzioni che "tra l'altro" si intendono

trasferite), e non sussiste alcuna valida ragione che possa indurre a

limitarne la portata al solo controllo sugli atti.

Del tutto inconsistente, a questo riguardo, è l'argomento su

riferito che vorrebbe trarsi dal richiamo che il comma terzo

dell'articolo in esame fa al capo 3" del Titolo V della legge n. 62 del

1953, richiamo che, secondo l'Avvocatura dello Stato, dovrebbe

intendersi comprensivo dell'art. 64 della predetta legge.

Basta considerare che il richiamo riguarda soltanto "le modalità"

per lo svolgimento della vigilanza e della tutela e non implica affatto

quello dell'art. 64 concernente le richieste e gli adempimenti per lo

scioglimento o la sospensione dei consigli provinciali e comunali. Una

evidente conferma si trae dall'analogo disposto dell'art. 16 della su

citata legge ospedaliera del 1968, secondo cui la vigilanza e la tutela

sugli enti ospedalieri è esercitata dalla Regione "a norma delle

disposizioni contenute nel capo 3' del Titolo V della legge 10 febbraio

1953, n. 62": richiamo che non potrebbe intendersi esteso, al di là

delle modalità cli esercizio della vigilanza e della tutela, alla

riserva dei poteri degli organi dello Stato contenuta nell'art. 64

della legge del 1953, senza contraddire la norma dell'art. 17 della

stessa legge ospedaliera che, come si è già rilevato, attribuisce al

Presidente della Regione la facoltà di sospensione e scioglimento dei

consigli di ammininitrazione degli enti ospedalieri.