Sentenza n. 177/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5

e 6 della legge 22 dicembre 1984 n. 892 recante: "Norme concernenti

la gestione in via provvisoria di farmacie rurali e modificazioni

delle leggi 2 aprile 1968, n. 475 e 28 febbraio 1981, n. 34",

promossi con ricorsi dei Presidenti delle Giunte Provinciali di

Bolzano e Trento e delle Giunte Regionali della Toscana e della

Lombardia, notificati rispettivamente il 26, 25 e 28 gennaio 1985, e

depositati in cancelleria il 31 gennaio, 4 e 5 febbraio 1985 ed

iscritti ai nn. 8, 9, 10 e 13 del registro ricorsi 1985;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avv. Sergio Panunzio per le Province di Bolzano e Trento,

l'Avv. Alberto Predieri per la Regione Toscana, l'Avv. Valerio Onida

per la Regione Lombardia e l'Avv. dello Stato Giorgio Azzariti per il

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 26 gennaio 1985 e depositato il 31

gennaio 1985, la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato la legge

22 dicembre 1984, n. 892, intitolata "Norme concernenti la gestione

in via provvisoria di farmacie rurali e modificazioni delle leggi 2

aprile 1968, n. 475 e 28 febbraio 1981, n. 34", e segnatamente gli

artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6, per violazione degli artt. 9, n. 10; 16, 1°

comma; 87 e 100 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale

per il Trentino Alto Adige) e relative norme di attuazione.

A giudizio della ricorrente, l'intera legge - in particolare con

le disposizioni specificamente impugnate, ad eccezione dell'art. 5,

ritenuto illegittimo per altre ragioni - prevede una disciplina di

dettaglio in una materia, quella del servizio farmaceutico, che, per

un verso, rientra, in base allo Statuto del Trentino-Alto Adige,

nella competenza legislativa concorrente delle province autonome e,

per un altro verso, non è prevista, in base alle norme di attuazione

dello Statuto stesso (dd.PP.RR. 28 marzo 1975, n. 474 e 26 gennaio

1980, n. 197), fra le materie di competenza statale.

La ricorrente sospetta d'incostituzionalità anche alcune

specifiche disposizioni della legge. In particolare l'art. 5, il

quale prevede l'intervento sostitutivo del Commissario del Governo

ove la provincia non provveda alla emanazione dei bandi di concorso e

all'espletamento degli stessi per l'assegnazione delle farmacie

vacanti o di nuova istituzione, invaderebbe, per un verso, la

competenza della provincia e, per un altro, violerebbe l'art. 87

dello Statuto, che non attribuisce al Commissario del Governo alcun

potere del tipo di quello riconosciuto.

Gli artt. 1, 2, 3 e 6, inoltre, nel prevedere l'attribuzione della

titolarità delle farmacie sul solo presupposto di una precedente

gestione provvisoria della stessa o della titolarità di una diversa

farmacia, violerebbero, oltre che la competenza statutariamente

attribuita alla Provincia, il principio della parificazione delle

lingue italiana e tedesca, in quanto non è previsto tra i requisiti

necessari per il conseguimento della titolarità di una farmacia

quello dell'obbligo della conoscenza delle due lingue (art. 100

Statuto; artt. 48, 6° comma, e 80 legge 23 dicembre 1978, n. 833, che

ha imposto il rispetto delle norme relative alla parificazione delle

lingue; legge provinciale 3 settembre 1979, n. 12, che ha applicato -

legittimamente, secondo la sentenza n. 312 del 1983 della Corte

costituzionale - il principio del bilinguismo alle categorie non

mediche di cui all'art. 48 della legge n. 833 del 1978).

Gli artt. 3 e 6, infine, attribuendo all'autorità sanitaria

competente per territorio la competenza per il conferimento delle

farmacie, contrasterebbero con l'art. 6, ultimo comma, della legge

provinciale 2 gennaio 1981, n. 1, che riserva tale compito alla

giunta provinciale.

2. - Con ricorso notificato il 26 gennaio 1985 e depositato il 31

gennaio 1985, la Provincia autonoma di Trento ha sollevato questione

di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 22 gennaio

1984, n. 892, per violazione degli artt. 9, n. 10; 16, alinea, e 87

del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale) e relative norme

di attuazione.

Le deduzioni della provincia ricorrente sono identiche a quelle

svolte nel ricorso della provincia autonoma di Bolzano di cui al

punto precedente.

3. - Con ricorso notificato il 25 gennaio 1985 e depositato il 4

febbraio 1985, la Regione Toscana ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 5 e 3 della legge 22 dicembre

1984, n. 892, per violazione degli artt. 124, 125, 117 e 118 Cost.

La regione deduce, in via generale, che la legge n. 892 del 1984

invaderebbe la propria sfera di competenza con una disciplina di

dettaglio estremamente puntuale, che in parte si sostituisce

ingiustificatamente a quella dettata con la legge regionale 17

ottobre 1983 n. 69 (che all'art. 22 detta disposizioni in tema di

conferimento di sedi farmaceutiche).

In particolare, i dubbi di legittimità costituzionale vengono

prospettati dalla ricorrente in ordine: a) alla disposizione di cui

all'art. 3, che fissa il termine di 60 giorni per la presentazione

delle domande per l'assegnazione delle farmacie vacanti o di nuova

istituzione; b) all'art. 5 che, nel disciplinare l'intervento

sostitutivo del Commissario del Governo qualora la regione non

provveda al bando per l'assegnazione delle farmacie nel termine di

cui all'art. 3 l. n. 475 del 1968, prevede la nomina di un

commissario straordinario incaricato della indizione del bando di

concorso e dell'espletamento dello stesso.

A proposito di quest'ultima censura, la regione osserva che

nell'attribuire al Commissario del Governo poteri di sostituzione,

implicanti tanto il controllo quanto l'amministrazione attiva, la

disposizione impugnata violerebbe sia l'art. 124 Cost., in base al

quale il Commissario del Governo sopraintende alle funzioni

amministrative esercitate dallo Stato e le coordina con quelle

esercitate dalle regioni, sia l'art. 125 Cost., in quanto il potere

di controllo che spetta ad un organo dello Stato, e ad uno solo

(Commissione di controllo), viene conferito ad un altro organo, il

Commissario del governo, che viene per di più investito di poteri di

amministrazione in una materia riservata alla competenza regionale.

In tal modo si realizza, secondo la ricorrente, anche una violazione

degli artt. 117 e 118 Cost., in base ai quali alle regioni spettano

le funzioni amministrative nelle materie specificamente elencate, ad

eccezione della sola funzione di indirizzo e coordinamento.

4. - Con ricorso notificato il 28 gennaio 1985 e depositato il 5

febbraio 1985, la Regione Lombardia ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 22 dicembre 1984,

n. 892, in riferimento agli artt. 118 e 125 Cost., nonché all'art.

1, comma secondo, lett. l, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e alla

legge 23 dicembre 1978, n. 833.

Anche la Regione Lombardia contesta la legittimità costituzionale

della previsione del controllo sostitutivo, di cui al citato art. 5,

argomentando che, poiché tale forma di controllo è prevista

dall'ordinamento nell'ambito di rapporti interorganici di tipo

gerarchico ovvero nell'ambito di poteri di "tutela" nei confronti di

taluni organi, l'attribuzione di una simile funzione al Commissario

del Governo determina una deroga all'ordine costituzionale delle

competenze. Né un simile potere, secondo la ricorrente, può trovare

fondamento nella disposizione dell'art. 6, terzo comma, del d.P.R. n.

616 del 1977, in quanto l'intervento sostitutivo del Governo ivi

disciplinato, oltre ad essere assistito da particolari garanzie

procedurali ed essere affidato al Consiglio dei Ministri, è limitato

alla "accertata inattività degli organi regionali che comporti

inadempimento agli obblighi comunitari".

5. - Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, chiedendo la reiezione dei ricorsi.

Nell'atto di costituzione l'Avvocatura contesta in primo luogo

l'assunto da cui muovono tutti i ricorsi, e cioè che la disciplina

dettata dalla legge impugnata sia una disciplina di dettaglio. Al

contrario, a giudizio dell'Avvocatura, la legge impugnata ha inteso

porre, prevedendo anche i criteri e i mezzi per assicurarne una

pronta attuazione, standards o parametri tali da assicurare in tutto

il territorio nazionale la uniforme efficienza della organizzazione

farmaucetica, al fine di garantire a tutti i cittadini, sull'intero

territorio nazionale, la tutela del diritto fondamentale alla salute

(v. sent. n. 245 del 1984). Non si tratterebbe, quindi, di norme di

dettaglio, come tali derogabili da successive leggi regionali, bensì

di norme di principio, che, in quanto tali, costituiscono un limite,

ai sensi degli artt. 117 Cost. e 5 e 9 dello Statuto della Regione

Trentino-Alto Adige, alla potestà legislativa concorrente delle

regioni e delle province autonome.

Né, a giudizio dell'Avvocatura, può ritenersi risolutiva

l'affermazione secondo cui le funzioni amministrative relative ai

concorsi per l'assegnazione delle sedi farmaceutiche rientrano nella

materia "assistenza sanitaria", che è stata trasferita alle regioni

sin dal 1972, in quanto occorre pur sempre verificare se sussista o

meno un generale interesse nazionale alla puntuale e tempestiva

osservanza dei termini stabiliti dagli artt. 2 e 3 della legge n. 475

del 1968 per la revisione della pianta organica e per la messa a

concorso delle sedi farmaceutiche vacanti. Che tale interesse

sussista è desumibile, per l'Avvocatura, sia dai principi affermati

dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 245 del 1984 in tema di

assistenza sanitaria, sia dalla circostanza che spetta comunque allo

Stato assicurare sull'intero territorio nazionale il rispetto del

principio di eguaglianza di tutti i cittadini nei confronti del

servizio sanitario nazionale, sia, infine, dal rilievo che il mancato

rispetto da parte delle Regioni dei termini per la revisione delle

piante organiche e la messa a concorso delle farmacie vacanti mette

in pericolo l'interesse nazionale ad un immediato adeguamento in

tutto il Paese del numero degli esercizi alle esigenze assistenziali

della popolazione.

Anche la norma che attribuisce al Commissario del Governo il potere

sostitutivo non può essere sospettata d'incostituzionalità, a

giudizio dell'Avvocatura dello Stato. E ciò, non solo perché la

Corte costituzionale si è più volte pronunziata sulla legittimità

di varie forme di controllo sostitutivo (sentt. nn. 142 del 1972, 182

del 1976, e 81 del 1979), ma soprattutto perché, nella specie, è la

stessa legge che stabilisce inderogabilmente l' an , il quomodo e il

quando dell'intervento sostitutivo. Di modo che, sotto quest'ultimo

profilo, apparirebbe del tutto impropria l'attribuzione di tale

potere alla competenza del Consiglio dei Ministri o, comunque, il

coinvolgimento nella vicenda di organi politici (come quelli

parlamentari).

Quanto alle censure mosse dalla Provincia autonoma di Bolzano agli

artt. 1, 4 e 6 della stessa legge, l'Avvocatura ne contesta la

fondatezza, osservando che dalla sentenza n. 68 del 1971 della Corte

costituzionale si desume che le disposizioni statali relative ai

presupposti ed ai requisiti per l'autorizzazione all'esercizio delle

farmacie sono norme di principio, che, se non costituivano un limite

alla potestà legislativa primaria attribuita alla Regione

Trentino-Alto Adige dall'art. 4, n. 12 dello Statuto del 1948, lo

rappresentano invece rispetto alla potestà legislativa concorrente

attribuita alla Provincia di Bolzano dall'art. 9, n. 10 dello Statuto

vigente, in base alle argomentazioni precedentemente addotte.

Inoltre, sempre secondo l'Avvocatura, i requisiti previsti dagli

artt. 1, 2, 3 e 6 della legge impugnata non sono incompatibili con

quello del bilinguismo, in quanto con tali disposizioni si

attribuisce stabilità a provvedimenti di autorizzazione già

adottati, sia pure provvisoriamente, dai competenti organi

provinciali. Né gli artt. 3 e 6 potrebbero violare l'ordine delle

competenze stabilito da leggi provinciali, in quanto il riferimento

all'"autorità sanitaria competente per territorio" rinvia

necessariamente alle leggi che quella competenza stabiliscono.

6. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, le Province autonome di

Trento e di Bolzano, la Regione Toscana e la Regione Lombardia hanno

depositato elaborate memorie difensive, insistendo per l'accoglimento

dei rispettivi ricorsi.

6.1. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano in

primo luogo l'assunto dell'Avvocatura secondo il quale la legge

impugnata contiene disposizioni di principio costituenti un limite

alla potestà legislativa concorrente statutariamente prevista.

L'interesse a che la rete di distribuzione farmaceutica sia

efficiente, cioè capillare ma non congestionata, è soddisfatto

dalle disposizioni che disciplinano la pianta organica e dettano

criteri per la distribuzione degli esercizi farmaceutici,

prevedendone uno generale, consistente in un certo rapporto costante

con la popolazione del comune, e uno suppletivo, per il quale deve

tenersi conto delle concrete esigenze dell'assistenza farmaceutica e

della distanza tra i vari esercizi farmaceutici.

Per quel che concerne, poi, gli artt. 4 e 5 (solo quest'ultimo

impugnato da entrambe le Province), le ricorrenti osservano che sia

la previsione di criteri alternativi per la determinazione del numero

delle farmacie, sia quella dell'intervento sostitutivo del

Commissario del Governo, non rispondono ai particolari e rigorosi

presupposti che, secondo la giurisprudenza della Corte

costituzionale, sono indispensabili perché lo Stato, nell'esercizio

della funzione di indirizzo e coordinamento, possa validamente

incidere sull'autonomia speciale delle province autonome. Difettano,

infatti, nella materia oggetto di disciplina da parte delle

disposizioni impugnate, i caratteri della "infrazionabilità e non

localizzabilità" degli interessi considerati, dato che si tratta di

interessi e di scelte organizzative del servizio di interesse

meramente locale (cui non può estendersi il potere sostitutivo, in

base alla sent. n. 294 del 1986).

6.2. - La Regione Toscana, contestando le affermazioni

dell'Avvocatura erariale sul potere sostitutivo previsto dall'art. 5,

afferma che il meccanismo ivi disciplinato non è interamente

predeterminato, nel senso che non è precisato quanto tempo possa

attendere il Commissario del Governo prima di comunicare la diffida e

quanto tempo debba essere assicurato alla Regione per adempiere.

La disposizione impugnata, inoltre, contrariamente a quanto

sostenuto dall'Avvocatura, non predetermina tutti gli elementi di

valutazione, ma riserva al Commissario del Governo scelte

eminentemente discrezionali, come quella della nomina del Commissario

straordinario che dovrà provvedere ad indire il bando, a nominare la

Commissione giudicatrice e ad approvare la graduatoria. Né può poi

ravvisarsi alcuna analogia tra questa disposizione e l'art. 28 della

legge finanziaria 1984 (legge n. 730 del 1983), poiché quest'ultimo

prevede poteri sostitutivi che sono attribuiti alla titolarità delle

regioni, non già a quella del Commissario del Governo, rispetto ad

atti e adempimenti (o inadempimenti) di enti locali subregionali.

6.3. - La Regione Lombardia prospetta una questione preliminare,

poiché dubita della perdurante vigenza della disposizione dell'art.

5 della legge impugnata in seguito all'entrata in vigore della legge

24 ottobre 1985, n. 595, contenente "Norme per la programmazione

sanitaria e per il piano sanitario triennale 1986-88". L'art. 6 di

tale legge, infatti, sotto la rubrica "Interventi in caso di

inadempienza" stabilisce una disciplina generale degli interventi

statali nel caso di inattività degli organi regionali nell'esercizio

delle funzioni in materia sanitaria, disponendo che "qualora si

tratti di adempimenti da svolgersi entro termini perentori previsti

da leggi o risultanti dalla natura degli interventi da realizzare, il

Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della Sanità,

dispone il compimento degli atti relativi in sostituzione

dell'amministrazione regionale". Potrebbe, quindi, ritenersi che la

disposizione impugnata sia stata abrogata dal citato art. 6, in base

all'art. 15 disposizioni sulla legge in generale, con conseguente

cessazione della materia del contendere.

Nel merito, la Regione Lombardia, dopo aver ricordato che la

giurisprudenza della Corte costituzionale ammette gli interventi

sostitutivi statali nei confronti delle regioni soltanto a condizioni

e limiti determinati (sentt. nn. 153, 177 e 294 del 1986), e non

senza aver manifestato perplessità in altri casi (sent. n. 77 del

1987), afferma che in ipotesi non è individuabile nessuno dei

requisiti richiesti. In particolare, non è presente quell'esigenza

unitaria, che renderebbe indispensabile la sostituzione. Questa,

infatti, non può essere individuata in una generica esigenza di

legalità, per la quale sono previsti altri rimedi, tanto più che il

termine previsto dall'art. 3 della legge n. 475 del 1968 non è

perentorio ma ordinatorio.

Né l'intervento sostitutivo in questione può essere ricondotto

alle esigenze della programmazione sanitaria, in quanto riguarda solo

compiti di semplice ordinaria amministrazione.

Né può essere collegato all'esigenza di assicurare un servizio

farmaceutico più capillare ed efficiente, in quanto l'incremento del

numero delle farmacie non può ritenersi esclusivamente finalizzato

all'interesse dell'utenza, e in particolare alla tutela della salute

dei cittadini, potendosi, al contrario, ravvisare un concorrente e

talora più rilevante interesse economico di nuovi soggetti che

desiderano accedere al mercato farmaceutico come erogatori dei

relativi servizi. Ma, se in generale, tanto più in epoca di

"consumismo farmaceutico", deve escludersi qualsiasi rapporto diretto

tra ampliamento delle piante organiche e tutela della salute e della

eguaglianza di prestazioni sanitarie per i cittadini, sta di fatto

che la legge impugnata non contiene una disciplina attinente alle

prestazioni a favore degli assistiti, ma ne stabilisce una che

attiene alla organizzazione della distribuzione commerciale dei

prodotti farmaceutici. L'interesse ad adeguare il numero delle

farmacie alle esigenze dell'utenza, infatti, non è soddisfatto dalla

osservanza del termine per l'indizione del bando di concorso per

l'assegnazione delle farmacie vacanti, ma dai provvedimenti di

revisione della pianta organica, per i quali la disposizione

impugnata non prevede alcun potere sostitutivo.

Né, poi, l'art. 5 della legge impugnata limita l'ambito di azione

del potere sostitutivo all'adempimento relativamente al quale la

regione non avrebbe rispettato il termine, cioè al bando di

concorso, ma estende il proprio oggetto all'espletamento di tutta la

procedura concorsuale. Esso cioè, non prevede, come esige la

giurisprudenza costituzionale, puntuali poteri di intervento per

assicurare la tempestiva effettuazione di adempimenti rimasti

inevasi, ma tende a surrogare, indebitamente, un amministratore

straordinario agli organi della regione in relazione a un'intera

attività.

Da ultimo, la stessa disposizione, sempre a giudizio della

regione, non è in alcun modo riferibile al principio della "leale

cooperazione", come vuole la giurisprudenza costituzionale, poiché

non è prevista alcuna diffida, non sono previsti termini di sorta,

ma è prevista la nomina di un commissario ad acta non solo per la

indizione del concorso, ma anche per l'espletamento dello stesso;

manca poi qualsiasi audizione preventiva della regione interessata e,

infine, il rapporto tra Stato e regione si risolve al livello

burocratico del Commissario del Governo.

L'amministrazione regionale è, in sostanza, ridotta al rango di

ufficio gerarchicamente subordinato, soggetto a meccanismi di

sostituzione incompatibili con il concetto stesso di autonomia e di

decentramento (v. sent. n. 77 del 1987).

7. - La Regione Toscana ha presentato, poi, una seconda memoria

nella quale ribadisce le considerazioni già svolte ed insiste per

l'accoglimento del ricorso. Considerato in diritto

1. - Oggetto dei presenti giudizi è la legge 22 dicembre 1984, n.

892, contenente norme sulla gestione in via provvisoria delle

farmacie rurali nonché alcune modificazioni delle precedenti leggi

regolanti il servizio farmaceutico. I ricorsi sono stati promossi

dalla Provincia di Bolzano, che ha impugnato gli articoli da 1 a 6;

dalla Regione Toscana, che ha contestato gli artt. 3 e 5; e, infine,

dalla Regione Lombardia e dalla Provincia di Trento, che hanno

prospettato dubbi di costituzionalità sul solo art. 5. Per la

parziale identità del loro oggetto, i relativi giudizi vanno riuniti

per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Una prima serie di censure è rivolta dalla Provincia di

Bolzano nei confronti degli artt. 1, 2, 3, 4 e 6 della legge n. 892

del 1984 e, limitatamente all'art. 3 della stessa legge, dalla

Regione Toscana. Il motivo comune posto a base di ambedue le

impugnazioni è che negli articoli anzidetti si rinvengono

disposizioni in materia di sanità o, più precisamente, in materia

di servizi farmaceutici, che, a giudizio delle ricorrenti, rivelano

un carattere specifico e di dettaglio, tale da escludere che si sia

in presenza di norme di principio o di indirizzo. Su tale base, e nei

limiti delle rispettive impugnazioni, tanto la Provincia di Bolzano

quanto la Regione Toscana ne chiedono la dichiarazione

d'illegittimità costituzionale per violazione della autonomia

legislativa (concorrente) e amministrativa costituzionalmente

garantita, alla prima, dagli artt. 9, n. 10, e 16, primo comma, St.

T.A.A. e, alla seconda, dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.

2.1. - A dire il vero, l'insieme delle disposizioni oggetto della

presente impugnazione presenta profili di costituzionalità che sono

nettamente distinguibili secondo una duplice articolazione. Mentre un

primo gruppo di disposizioni, costituito dai primi tre articoli della

legge impugnata, contiene un complesso omogeneo di norme, relativo al

conferimento della titolarità di farmacie rurali o di farmacie

ubicate in comuni dichiarati disastrati o terremotati a favore di chi

ne avesse una gestione provvisoria da almeno tre anni, un secondo

gruppo di disposizioni invece - e precisamente quello costituito

dagli artt. 4 e 6 della legge impugnata - pone norme modificative

della precedente disciplina generale sulle farmacie, prevedendo in

particolare alcuni criteri innovativi, tanto sulla localizzazione

delle sedi farmaceutiche, quanto sull'acquisto delle stesse, in

mancanza di concorso, per determinati soggetti (persone dichiarate

idonee in concorsi per il conferimento della titolarità di farmacie,

persone con pratica professionale di almeno un biennio).

Poiché nell'uno e nell'altro caso si pongono differenti problemi

di costituzionalità, è opportuno tenerne distinta la trattazione.

2.2. - Pochi dubbi possono sussistere sul fatto che gli artt. 1 e

3 della legge n. 892 del 1984 contengano disposizioni specifiche,

puntuali e di immediata applicazione. Ai farmacisti che da almeno un

triennio alla data di entrata in vigore della legge gestiscono in via

provvisoria una farmacia rurale viene riconosciuto, all'art.1, il

diritto a conseguire, per una sola volta, la titolarità della

farmacia, sempreché questa, al momento della domanda, non sia stata

già assegnata o non sia in corso di assegnazione a seguito di un

concorso già espletato. Nei commi seguenti dello stesso articolo si

stabiliscono le regole per il computo del triennio di gestione

provvisoria, nonché l'esclusione dal beneficio di chi abbia già

trasferito la titolarità di altra farmacia, ai sensi dell'art. 12,

quarto comma, della legge n. 475 del 1968. Con l'art. 2, poi, il

beneficio ora menzionato viene esteso al di là dell'ambito delle

farmacie rurali, per collegarlo alla gestione provvisoria triennale

di farmacie ubicate in comuni dichiarati disastrati (ai sensi del

D.P.C.M. 30 aprile 1981) e alle sedi farmaceutiche divenute vacanti

in conseguenza del verificarsi delle condizioni di cui all'art. 1,

u.c., della legge n. 12 del 1982 (chiusura a seguito del sisma

occorso in Basilicata e in Campania nel 1980 e nel 1981). Infine, con

l'art. 3 si dispone che le domande degli interessati dirette a

ottenere i predetti benefici debbano pervenire, debitamente

documentate, all'autorità sanitaria competente per territorio nel

termine perentorio di 60 giorni dalla data di entrata in vigore della

legge impugnata. Lo stesso art. 3 stabilisce in chiusura che

l'accertamento dei requisiti richiesti per ottenere i benefici di cui

alla legge in questione debba essere effettuato entro un mese dalla

presentazione delle domande.

Come appare evidente, qui si è in presenza di un insieme di

disposizioni contenente una disciplina in sé compiuta e

autoapplicativa, che, come tale, non lascia il minimo spazio non solo

per un'ipotetica legiferazione ulteriore, ma persino per una

normazione secondaria di mera esecuzione.

2.3. - Sotto questo profilo va, dunque, respinta la prospettazione

avanzata dall'Avvocatura dello Stato che, in diametrale

contrapposizione con l'opinione delle ricorrenti, riscontra nelle

disposizioni appena menzionate il carattere di norme di principio

relativamente alla materia farmaceutica ovvero quello di norme

dirette a stabilire standards minimi e uniformi per l'efficienza del

servizio farmaceutico, secondo uno dei paradigmi della funzione di

indirizzo e coordinamento spettante allo Stato nelle materie

attribuite alla competenza legislativa (che, nel caso, è di tipo

concorrente) e amministrativa delle Regioni e delle Province

autonome.

2.3.1. - Dei principi della materia mancano alle disposizioni

impugnate sia i caratteri sostanziali sia quelli strutturali che,

secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, dovrebbero essere

loro propri.

Non si può certo rinvenire nelle disposizioni oggetto della

presente questione la natura di norme espressive di scelte

politico-legislative fondamentali o, quantomeno, di criteri o di

modalità generali tali da costituire un saldo punto di riferimento

in grado di orientare l'esercizio del potere legislativo regionale.

Al contrario, qui si è in presenza di una disciplina che ha il

carattere della temporaneità e una natura sostanzialmente

provvedimentale, in quanto appare diretta a sanare una situazione

particolarissima che il legislatore nazionale, nel suo discrezionale

apprezzamento, ha considerato di dover risolvere.

Neppure sotto il profilo strutturale può riconoscersi alle

disposizioni impugnate la natura di norme di principio, poiché in

ipotesi si tratta di statuizioni al più basso grado di astrattezza,

che, per il loro carattere di estremo dettaglio, non solo sono

insuscettibili di sviluppi o di svolgimenti ulteriori, ma richiedono,

ai fini della loro concreta applicazione, soltanto un'attività di

materiale esecuzione.

Sotto i profili esaminati, in nessuna delle disposizioni contenute

negli artt. 1 e 3 della legge n. 892 del 1984 possono dunque

rinvenirsi i caratteri essenziali che la giurisprudenza di questa

Corte ha scorto nei principi delle materie (sentt. nn. 153 del 1985 e

83 del 1982).

2.3.2. - Analogamente non può neppure affermarsi, come sembra

dire l'Avvocatura dello Stato, che nelle disposizioni impugnate

possano riscontrarsi quantomeno le caratteristiche proprie della

funzione di indirizzo e di coordinamento. Anche di questa funzione

mancano alle norme in esame tanto i caratteri strutturali quanto le

rationes che la giurisprudenza di questa Corte ha individuato come

tratti essenziali della medesima.

Dalla sentenza n. 39 del 1971 fino alle più recenti pronunzie

(come le nn. 150 del 1982, 340 del 1983, 195 del 1986, 64 del 1987),

la funzione di indirizzo e coordinamento, ancorché non espressamente

classificata e definita da norme costituzionali, è stata configurata

da questa Corte, non già come manifestazione di un limite

"ulteriore", ma piuttosto come pura espressione dei limiti

costituzionalmente prefissati alla potestà legislativa e

amministrativa delle regioni (e delle province autonome): i principi

fondamentali della materia (per la competenza legislativa ripartita)

o quelli generali dell'ordinamento giuridico (per le autonomie

speciali, per le quali è stata significativamente richiesta la

concorrenza dell'attuazione di un valore di rango costituzionale),

gli obblighi internazionali, le norme comunitarie, le riforme

economico-sociali e la programmazione, gli interessi nazionali. Sulla

base di questo legame di essenziale strumentalità con la varietà

dei predetti limiti - peraltro giustificato, all'indomani delle leggi

del 1970, dalla necessità di render più salda, nel più complesso

processo di coordinamento delle autonomie regionali allora avviato,

la loro comune radice nelle imprescindibili esigenze unitarie (art. 5

Cost.) -, gli atti di indirizzo e di coordinamento sono stati

configurati da questa Corte in base a due distinte funzioni:

a) quella di porsi - quando è prevalso il collegamento con i

limiti dei principi, degli obblighi internazionali, delle norme

comunitarie, delle leggi di riforma e, in particolare della

programmazione - come momento di mediazione e di armonizzazione,

nell'ambito di una catena di atti normativi di attuazione di

disposizioni generali, diretto a segnare il passaggio graduale e

circostanziato da una disciplina più generale e astratta ad una più

particolare e concreta;

b) quella di fissare - quand'è prevalso il collegamento con

l'interesse nazionale - i criteri minimali di uniformità, i

requisiti o contenuti minimi, che, pur se dotati di un ridotto grado

di generalità o pur se addirittura di carattere specifico, siano

diretti a costituire il nucleo normativo unitario intorno al quale le

regioni (o le province autonome) possano aggregare una disciplina

integrativa o di ulteriore sviluppo.

Ambedue i paradigmi sono abbondantemente presenti nella

giurisprudenza di questa Corte, ora separatamente ora congiuntamente.

Tuttavia, nelle disposizioni impugnate non è possibile riscontrare

né i tratti dell'uno, né quelli dell'altro. In esse, infatti, non

si può rinvenire la minima traccia di norme di indirizzo o di

criteri direttivi, di obiettivi da perseguire o di prescrizioni di

massima valevoli per un'ulteriore e più particolare attività

normativa; né, per il vero, si dà la possibilità di riscontrarvi

una benché minima finalità vo'lta ad ordinare l'eventuale

espressione delle autonomie regionali in un disegno armonico e

unitario. Tantomeno, poi, può scorgersi nelle stesse disposizioni

quel nucleo normativo di base vòlto a fissare gli standards minimali

di unitarietà e di uniformità, intorno al quale talora il

legislatore nazionale intende organizzare in modo armonico e coerente

l'ulteriore normazione regionale. La disciplina che si ha di fronte

è un'insieme conchiuso di disposizioni di dettaglio che attende

soltanto di essere attuato nei concreti rapporti della vita reale.

Questo carattere, del resto, preclude ogni ulteriore possibile

giustificazione alla prospettazione dell'Avvocatura erariale ora

discussa. Secondo il costante e consolidato insegnamento di questa

Corte, è proprio della funzione di indirizzo e coordinamento, in

ragione del suo stesso concetto prima che di qualsivoglia sua

definizione giuridica, l'essere aliena da forme espressive così

analitiche e dettagliate da non lasciare alle regioni (e province

autonome) un necessario spazio di autonomia entro il quale poter

legittimamente svolgere la propria competenza legislativa e/o la

propria azione amministrativa (v. ad es. sentt. nn. 307 e 340 del

1983; 245 del 1984; 356 del 1985; 195 del 1986; 64, 304 e 433 del

1987). Il totale assorbimento, da parte della disciplina impugnata,

di ogni possibile spazio per l'ulteriore normazione può dunque esser

considerato come un altro indizio, in assenza di un manifesto e

obiettivo intento contrario, della volontà del legislatore di

escludere che nel caso si tratti di disposizioni dirette ad assolvere

a una funzione di indirizzo e di coordinamento.

2.4. - D'altra parte, non può essere accolta neppure la

contrapposta prospettazione delle ricorrenti, secondo la quale

l'autonomia legislativa e amministrativa costituzionalmente garantita

alle regioni (o alle province autonome) dovrebbe ritenersi violata

per il solo fatto che nelle materie attribuite alla competenza di

queste ultime sia intervenuta una legge statale contenente

disposizioni di dettaglio (e prive di qualsivoglia funzione di

coordinamento). Nei termini appena detti tale consequenzialità non

può ammettersi, poiché non si può affatto escludere che, in

considerazione della rilevanza che in alcuni casi può assumere

l'interesse nazionale, lo Stato possa legittimamente adottare una

disciplina legislativa di dettaglio pur nell'ambito di materie

attribuite in via generale alla competenza regionale (o provinciale).

A ben vedere, anzi, proprio la ricorrenza di questo motivo induce,

nel caso di specie, a rigettare i dubbi di costituzionalità

sollevati nei confronti degli artt. 1-3 della legge n. 892 del 1984.

2.4.1. - A differenza di tutti gli altri limiti costituzionalmente

posti all'autonomia legislativa delle regioni (o province autonome),

l'interesse nazionale non presenta affatto un contenuto astrattamente

predeterminabile né sotto il profilo sostanziale né sotto quello

strutturale. Al contrario, si tratta di un concetto dal contenuto

elastico e relativo, che non si può racchiudere in una definizione

generale dai confini netti e chiari. Come ogni nozione dai margini

incerti o mobili, che acquista un significato concreto soltanto in

relazione al caso da giudicare, l'interesse nazionale può

giustificare interventi del legislatore statale di ordine tanto

generale e astratto quanto dettagliato e concreto. La ragione di ciò

sta nel fatto che, per raggiungere lo scopo che si prefiggono, le

leggi deputate a soddisfare l'interesse nazionale nelle sue mutevoli

valenze non possono non seguirne sino in fondo i molteplici e vari

percorsi, i quali, in taluni casi, pongono in evidenza problemi la

cui risoluzione può avvenire soltanto mediante una disciplina

dettagliata e puntuale.

Proprio in considerazione di questa sua particolare natura,

l'interesse nazionale, se non può essere brandito dal legislatore

statale come un'arma per aprirsi qualsiasi varco, deve esser

sottoposto, in sede di giudizio di costituzionalità, a un controllo

particolarmente severo. Se così non fosse, la variabilità, se non

la vaghezza, del suo contenuto semantico potrebbe tradursi, nei casi

in cui il legislatore statale ne abusasse, in un'intollerabile

incertezza e in un'assoluta imprevedibilità dei confini che la

Costituzione ha voluto porre a garanzia delle autonomie regionali (o

provinciali). E, allo stesso modo, la sua potenziale pervasività,

fin troppo evidente nel caso di legislazione di dettaglio, potrebbe

causare, in mancanza di un'approfondita verifica dei presupposti di

costituzionalità relativi alla sua effettiva sussistenza, una

sostanziale corrosione e un'illegittima compressione, se pure

circoscritta alle fattispecie disciplinate, dell'autonomia

costituzionalmente garantita alle regioni (e alle province autonome).

Per queste ragioni, l'orientamento consolidato di questa Corte (v.

sentt. nn. 340 del 1983, 165 del 1986, 49 del 1987) è quello di

procedere, di fronte all'eccezionale intervento statale nelle materie

di competenza regionale (o provinciale) effettuato in nome

dell'interesse nazionale, a un controllo di costituzionalità

particolarmente penetrante del relativo apprezzamento discrezionale

compiuto dal legislatore.

Nel corso della sua giurisprudenza questa Corte ha elaborato, con

riguardo all'interesse nazionale, determinati criteri di giudizio,

sulla base dei quali occorre sottoporre le disposizioni impugnate

alle seguenti verifiche:

a) che il discrezionale apprezzamento del legislatore statale

circa la ricorrenza e la rilevanza dell'interesse nazionale non sia

irragionevole, arbitrario o pretestuoso, tale da comportare

un'ingiustificata compressione dell'autonomia regionale (v. spec.

sent. n. 49 del 1987);

b) che la natura dell'interesse posto a base della disciplina

impugnata sia, per dimensione o per complessità, tale che una sua

adeguata soddisfazione, tenuto conto dei valori costituzionali da

rispettare o da garantire, non possa avvenire senza disciplinare

profili o aspetti che esorbitano dalle competenze regionali (o

provinciali) e tuttavia sono necessariamente connessi con il tema

oggetto della normativa in questione (c.d. infrazionabilità

dell'interesse: v. sentt. nn. 340 del 1983, 177, 195 e 294 del 1986,

49 e 304 del 1987);

ovvero che, anche se non necessariamente infrazionabile,

l'interesse invocato appaia, a una valutazione ragionevole, così

imperativo o stringente oppure esiga una soddisfazione così urgente

da non poter esser adeguatamente perseguito, avendo sempre presenti i

valori costituzionali da garantire, dall'intervento normativo di

singole regioni (o province autonome) (sentt. nn. 49 e 304 del 1987);

c) che, in qualsiasi caso, l'intervento legislativo dello

Stato, considerato nella sua concreta articolazione, risulti in ogni

sua parte giustificato e contenuto nei limiti segnati dalla reale

esigenza di soddisfare l'interesse nazionale posto a proprio

fondamento (sent. n. 49 del 1987).

Poiché, nel caso di specie, oggetto dell'impugnazione è la

disciplina d'un fenomeno, diffuso in tutto il territorio nazionale,

che riguarda un aspetto, quello della copertura delle sedi vacanti di

farmacie rurali, sostanzialmente collaterale rispetto alla materia di

competenza regionale qui in contestazione, vale a dire la sanità, è

sufficiente verificare, al fine di definire il giudizio di

costituzionalità, che l'interesse posto a base della disciplina

impugnata, oltreché infrazionabile, sia frutto di una scelta

legislativa non irragionevole e sia perseguito con mezzi normativi

non incongrui.

2.4.2. - Sottoposta alla prova di un siffatto scrutinio, la

disciplina contenuta negli artt. 1 e 3 della legge n. 892 del 1984

appare del tutto rispondente ai requisiti indicati e, come tale,

giustificata sotto il profilo della legittimità costituzionale, in

ragione dell'interesse nazionale che la sorregge.

Non v'è dubbio, innanzitutto, che l'apprezzamento operato dal

legislatore statale dell'interesse posto a base della disciplina

normativa oggetto della presente impugnazione appaia tutt'altro che

irragionevole o pretestuoso. È, infatti, indiscutibile la notevole

rilevanza sociale di un fenomeno, diffuso in tutto il territorio

nazionale, che il legislatore ha non arbitrariamente considerato come

fonte di profondo disagio sociale, di ingiusta precarietà e di

trattamento deteriore a danno di un consistente gruppo di persone,

rimaste escluse dalla titolarità di farmacie (rurali) per la

riconosciuta cattiva utilizzazione in sede locale dei normali

meccanismi concorsuali o per cause legate a calamità naturali. A

testimonianza di siffatta valutazione si può anche ricordare

l'elevato numero di proposte di legge depositate alle Camere per dare

risoluzione al problema poi affrontato con la legge impugnata e la

notevole ampiezza dei consensi da questa riscossi tanto in sede di

deliberazione parlamentare quanto nei commenti successivi. In secondo

luogo, una volta riconosciuta come una delle cause del fenomeno

regolato dalle disposizioni in contestazione il cattivo o

l'impossibile funzionamento degli ordinari meccanismi di copertura

delle sedi e una volta prescelta la via della sanatoria come

soluzione più opportuna per far fronte alle conseguenze negative che

ne erano derivate, appare evidente la necessaria connessione della

disciplina impugnata con profili normativi esorbitanti dalle

competenze regionali (o provinciali): trattandosi, infatti, di

un'eccezionale e provvisoria deroga al principio generale

dell'assegnazione della titolarità di farmacie in base a un concorso

e non rientrando nelle ipotesi derogatorie già previste dalla

legislazione nazionale, la disciplina impugnata incide direttamente e

necessariamente su interessi di cui soltanto il legislatore statale

può disporre (così come, del resto, aveva già fatto con la legge

n. 34 del 1981, senza subire contestazione alcuna). Inoltre, tenendo

ancora presente la causa principale del fenomeno regolato dalle

disposizioni impugnate, non v'è dubbio che lo strumento della

sanatoria si configura quale mezzo indispensabile per l'adeguata

soddisfazione dell'interesse sottostante alle norme sospettate

d'incostituzionalità. E, a dire il vero, se si hanno presenti le

condizioni e i termini previsti, i quali sono chiaramente diretti a

prevenire i pericoli di ingiustificate estensioni dei benefici

concessi, non si può nemmeno dubitare che la disciplina dettata dal

legislatore statale oltrepassi i rigorosi limiti richiesti

dall'effettiva esigenza di soddisfare l'interesse nazionale.

3. - Del pari infondate sono le questioni di costituzionalità

sollevate dalla Provincia di Bolzano contro gli artt. 4 e 6 della

legge n. 892 del 1984 in relazione agli artt. 9, n. 10, e 16, primo

comma, St. T.A.A.

L'art. 4, in modifica dell'art. 104 T.U. delle leggi sanitarie,

conferisce alle regioni e alle Province autonome di Trento e di

Bolzano la facoltà di spostare da 500 a 1000 metri la distanza

minima tra farmacie, nel caso di utilizzazione del criterio

sussidiario della distanza per l'istituzione di nuove sedi

farmaceutiche, quando, come precisa la stessa disposizione impugnata,

lo richiedano "particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica

locale, in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilità". I

dubbi di costituzionalità nei confronti della suddetta disposizione

vanno respinti per due distinti motivi: innanzitutto, perché anche

il riconoscimento alle regioni e alle province autonome della mera

facoltà di stabilire una diversa distanza minima tra farmacie, ove

lo consiglino le particolari condizioni locali, comportando

l'eventualità che ne risulti conseguenzialmente modificato un

indirizzo generale dettato dalla legge nazionale per una più

uniforme e più efficiente organizzazione del servizio farmaceutico,

non può esser disposto che dal legislatore statale; in secondo

luogo, per la ragione che la previsione di una facoltà che le

regioni (o le province autonome) possono utilizzare, o meno, in

considerazione delle specifiche condizioni locali, lascia del tutto

integro il potere degli enti decentrati di disporre in materia.

L'art. 6, modificando l'art. 12, settimo comma, della legge n. 475

del 1968, oltre a estendere da uno a due anni il termine consentito

una tantum a chi ha trasferito una farmacia per poterne acquistare

un'altra senza concorso, aggiunge fra i requisiti previsti per

l'acquisto per tal via di una farmacia, accanto a quello del

conseguimento dell'idoneità (reso spesso irrealizzabile dal mancato

espletamento dei concorsi), il requisito della pratica professionale

biennale, purché certificata dall'autorità sanitaria competente.

Anche in tal caso i dubbi di costituzionalità prospettati dalla

Provincia di Bolzano appaiono infondati, poiché le disposizioni

anzidette, stabilendo o modificando i requisiti necessari per

assumere la titolarità di farmacie senza concorso, fissano norme che

sono parte integrante di un principio, al cui rispetto sono tenute

sia le regioni sia le province autonome nell'esercizio delle loro

competenze legislative di tipo concorrente.

4. - Gli artt. 1, 2, 3 e 6 sono sospettati di incostituzionalità

dalla sola Provincia di Bolzano anche sotto altri profili. A giudizio

della ricorrente, essi violerebbero l'art. 100 St. T.A.A. in quanto

non prevedono tra i requisiti per l'acquisto o il conseguimento della

titolarità di una farmacia l'obbligo della conoscenza delle due

lingue, l'italiana e la tedesca. Mentre gli artt. 3 e 6,

nell'attribuire "all'autorità sanitaria competente per territorio"

alcuni poteri che, secondo la legislazione provinciale, spettano alla

Giunta, si porrebbero in contrasto con l'ordine delle competenze

legittimamente stabilito dalla provincia autonoma, dal momento che, a

giudizio della ricorrente, si deve supporre che gli articoli

impugnati intendano riferirsi alle Unità Sanitarie Locali.

Ambedue le censure prospettate vanno rigettate poiché si fondano

su un'erronea interpretazione delle disposizioni che ne sono oggetto.

Per quanto riguarda la prima, va detto che nessuna delle norme

contestate si riferisce al principio del bilinguismo per il semplice

fatto che questo esula dai limiti, invero ristretti, della materia

disciplinata. Ciò non esclude, ovviamente, che tale principio possa

trovare applicazione in relazione alla titolarità e alla gestione

delle farmacie nella provincia di Bolzano, non essendo certo

incompatibile con le disposizioni impugnate. Per quanto riguarda

l'altra censura, va precisato che, quando gli artt. 3 e 6 menzionano

"l'autorità sanitaria competente per territorio", non intendono

usare una perifrasi per riferirsi in ogni caso alle UU.SS.LL., ma,

più semplicemente, rinviano alle varie leggi che quella competenza

stabiliscono, vale a dire, per quel che riguarda la ricorrente,

proprio alla legge prov. 2 gennaio 1981 n. 1 (art. 6, n. 3), rispetto

alla quale si assume invece, erroneamente, il contrasto delle

disposizioni impugnate.

5. - Un'ultima censura, prospettata tanto dalle Province di Trento

e di Bolzano quanto dalle Regioni Lombardia e Toscana, si appunta

contro l'art. 5 della legge n. 892 del 1984. Questo articolo dispone

che, ove le regioni e le province autonome non provvedano a bandire

il concorso per l'assegnazione delle farmacie vacanti o di nuova

istituzione entro il termine previsto dall'art. 3 della legge n. 475

del 1968, il Commissario del governo, previa diffida, provvede entro

30 giorni dal predetto termine a nominare un commissario ad acta,

responsabile verso di lui, il quale è incaricato dell'indizione del

bando di concorso e del relativo espletamento fino all'assegnazione

delle farmacie ai vincitori.

I profili in relazione ai quali le ricorrenti dubitano della

legittimità costituzionale del predetto art. 5 sono molteplici. Per

le Province di Trento e di Bolzano le disposizioni citate contrastano

con l'art. 87, n. 2 St. T.A.A., in base al quale i poteri del

Commissario del governo sono circoscritti alla vigilanza

sull'esercizio delle sole funzioni delegate dallo Stato alle province

e alla comunicazione di eventuali rilievi al Presidente della Giunta

provinciale. Per la Regione Toscana l'art. 5 contrasta con gli artt.

117, 118, 124 e 125 Cost., sia perché attribuisce illegittimamente

allo Stato funzioni amministrative spettanti alle regioni, sia

perché conferisce indebitamente un potere di controllo sostitutivo

nei confronti di atti amministrativi della regione che, oltre a

spettare ex art. 125 Cost. ad organi diversi, non rientra comunque

nel quadro delle competenze riconosciute dalla Costituzione al

Commissario del governo. Infine, per la Regione Lombardia l'art. 5

contrasta con gli artt. 124 e 125 Cost. in quanto il potere ivi

disciplinato non può iscriversi tra le ipotesi di controllo

sostitutivo costituzionalmente previste con riguardo alle relazioni

fra l'amministrazione statale e quella regionale, trattandosi di un

potere che inerisce a rapporti di gerarchia o di tutela e che,

comunque, quando è previsto fra Stato e regioni, dev'essere

assistito da particolari garanzie sostanziali (come il collegamento

con funzioni di indirizzo e coordinamento, rapporti di "leale

cooperazione", etc.) o formali (come l'imputazione al governo

nazionale, il parere di una commissione parlamentare, etc.), che nel

caso sono assenti. Quest'ultima regione, poi, in memoria prospetta

anche il dubbio che il predetto art. 5 sia stato medio tempore

abrogato dall'art. 6, cpv., della legge 23 ottobre 1985, n. 595, il

quale, a suo dire, prevede un generale potere di sostituzione in

materia sanitaria imputato al Consiglio dei Ministri.

5.1. - Pregiudiziale all'esame del merito è la verifica

dell'eventuale abrogazione dell'art. 5, che comporterebbe la

cessazione della materia del contendere nel relativo giudizio. I

dubbi prospettati dalla Regione Lombardia vanno comunque respinti.

L'art. 6, secondo comma, della legge n. 595 del 1985 non prevede

affatto, come potrebbe far supporre la sua formulazione se

isolatamente considerata, un potere sostitutivo di applicazione

generale nella materia sanitaria, compresa l'organizzazione del

servizio farmaceutico. Interpretando tale articolo nel contesto

generale della legge in cui è inserito, appare evidente, come ha

già chiaramente affermato questa Corte nel giudizio di

costituzionalità avente ad oggetto quella stessa disposizione (sent.

n. 294 del 1986), che esso è strettamente collegato alle esigenze

della programmazione sanitaria e al perseguimento degli obiettivi ivi

previsti. Per tali motivi, l'art. 6, cpv., della legge n. 595 del

1985 non può estendersi all'organizzazione del settore farmaceutico

e, in particolare, all'assegnazione mediante concorso delle farmacie

vacanti o di nuova istituzione, in quanto si tratta di materie non

comprese fra gli oggetti delle disposizioni relative alla

programmazione sanitaria di cui alla predetta legge n. 595 del 1985.

5.2. - Nel merito, tuttavia, le censure prospettate contro l'art.

5 della legge n. 892 del 1984 si rivelano fondate.

È ben vero, come afferma una delle ricorrenti, che il controllo

sostitutivo è un istituto presente in svariati settori del diritto

pubblico, consistente in un potere eccezionale, particolarmente

penetrante, in virtù del quale un soggetto o un organo

gerarchicamente superiore oppure uno investito di una funzione di

indirizzo o di vigilanza nei confronti di altri soggetti, provvede,

in casi di persistente inattività di questi ultimi, a compiere in

loro vece atti rientranti nelle competenze degli stessi. Tuttavia,

quando è previsto nei rapporti tra Stato e regioni in relazione alle

materie proprie di queste, il controllo sostitutivo, pur conservando

i suoi caratteri essenziali, assume connotazioni particolari, legate

al fatto che, nel caso, tale potere ha di fronte a sé un'autonomia

politica e amministrativa costituzionalmente definita e garantita.

Innanzitutto, si tratta di un potere collegato a posizioni di

controllo o di vigilanza, ovviamente esulanti da relazioni di tipo

gerarchico, che può esser esercitato dallo Stato soltanto in

relazione ad attività regionali sostanzialmente prive di

discrezionalità nell' an (anche se non necessariamente nel quid o

nel quomodo), ora perché sottoposte per legge (o norme equiparate) a

termini perentori, ora per la natura degli atti da compiere, nel

senso che la loro omissione risulterebbe tale da mettere in serio

pericolo l'esercizio di funzioni fondamentali ovvero il perseguimento

di interessi essenziali che sono affidati alla responsabilità finale

dello Stato.

In secondo luogo, il controllo sostitutivo nei confronti di

attività proprie delle regioni può esser legislativamente previsto

a favore dello Stato soltanto come potere strumentale rispetto

all'esecuzione o all'adempimento di obblighi ovvero rispetto

all'attuazione di indirizzi o di criteri operativi, i quali siano

basati su interessi tutelati costituzionalmente come limiti

all'autonomia regionale (v. sentt. nn. 177 e 294 del 1986, 64 e 304

del 1987). Solo in tali ipotesi, infatti, possono riscontrarsi

interessi in grado di permettere allo Stato, quando ricorrano le

necessarie condizioni di forma e di sostanza per un intervento

sostitutivo, di superare eccezionalmente la separazione di competenza

tra lo Stato stesso e le regioni stabilita dalla Costituzione (o

dagli Statuti speciali) nelle materie attribuite all'autonomia

regionale (o provinciale).

In terzo luogo, il potere sostitutivo può esser esercitato nei

confronti delle regioni (o delle province autonome) soltanto da

un'autorità di governo, nello specifico senso di cui all'art. 92

Cost., dal momento che questo è il piano costituzionalmente

individuato per l'adozione di indirizzi o di direttive verso

l'amministrazione regionale e per la vigilanza e il controllo nei

confronti dell'attuazione regionale dei principi o dei vincoli

legittimamente disposti a livello nazionale (ovvero sovranazionale o

internazionale).

Infine, l'esercizio del controllo sostitutivo nei rapporti tra

Stato e regioni (o province autonome) dev'esser assistito da

garanzie, sostanziali e procedurali, rispondenti ai valori

fondamentali cui la Costituzione informa i predetti rapporti e,

specialmente, al principio della "leale cooperazione", che viene in

particolare evidenza in ogni ipotesi, come la presente, nelle quali

non sia (eccezionalmente) applicabile l'opposto principio della

separazione delle sfere di attribuzione (v. sentt. nn. 153 e 294 del

1986). E fra queste garanzie deve considerarsi inclusa l'esigenza del

rispetto di una regola di proporzionalità tra i presupposti che,

nello specifico caso in considerazione, legittimano l'intervento

sostitutivo e il contenuto e l'estensione del relativo potere, in

mancanza della quale quest'ultimo potrebbe ridondare in

un'ingiustificata compressione dell'autonomia regionale (v. sentt.

nn. 177 e 294 del 1986).

Esaminato sulla base di tali criteri valutativi, l'art. 5 della

legge n. 892 del 1984 appare viziato di illegittimità

costituzionale, in quanto è diretto a istituire una forma di

controllo sostitutivo che, per lo meno, risulta attribuita a un

organo, il Commissario del governo, inidoneo ad esser titolare del

relativo potere. L'inidoneità deriva dal fatto che tale organo è,

per un verso, costituzionalmente sprovvisto dei poteri che

rappresentano la necessaria premessa per la titolarità di una

qualche specie di controllo sostitutivo verso le regioni e, per altro

verso, non si identifica in nessuno degli organi che l'art. 92 Cost.

comprende nel concetto di governo.

Sotto il primo profilo, va sottolineato che la figura del controllo

sostitutivo non può venir collegata a nessuno dei poteri che la

Costituzione attribuisce positivamente al Commissario del governo nei

confronti delle attività amministrative proprie delle regioni.

Secondo l'art. 124 Cost., il Commissario è un organo decentrato

dello Stato, operante in ciascuna regione, che sovraintende soltanto

alle funzioni amministrative statali per coordinarle, su una base

paritaria, con quelle regionali. Inoltre, al Commissario, come tale,

non spetta neppure il controllo sugli atti amministrativi delle

Regioni, che, sulla base dell'art. 125 Cost., è stato attribuito

dalla legge a un organo collegiale decentrato, la Commissione di

controllo, di cui è presidente il Commissario medesimo. Infine,

anche in relazione alle ipotesi di scioglimento dei Consigli

regionali ex art. 126 Cost., al Commissario del governo possono

riconoscersi poteri di informazione e di controllo, che tuttavia non

sono in grado di giustificare eventuali interventi sostitutivi. E,

poiché i controlli nei confronti di un'autonomia costituzionalmente

definita e garantita sono da considerarsi di stretta interpretazione,

si deve escludere che una legge ordinaria dello Stato possa

introdurne di nuovi in mancanza di una precisa base costituzionale.

D'altra parte, è difficilmente contestabile che forme di

controllo sostitutivo verso le regioni sono imputabili dalla legge

soltanto ad organi che, per poter legittimamente adottare indirizzi

ed esercitare controlli nei confronti dell'amministrazione regionale

e della relativa istanza di vertice (la Giunta), non possono esser

che organi di governo (art. 92 Cost.). È solo su questo piano,

infatti, che operano organi in grado di vigilare sull'unitarietà e

sul buon andamento della complessiva amministrazione pubblica e che

possono intervenire nei confronti di autonomie costituzionalmente

tutelate con poteri così penetranti come quelli sostitutivi nel

rispetto delle garanzie fondamentali proprie del nostro sistema

costituzionale, prima fra tutte quella di doverne rispondere al

Parlamento nazionale.

L'illegittimità costituzionale dell'art. 5 della legge n. 892 del

1984 appare ancor più evidente in relazione alle censure mossegli

dalle Province di Trento e di Bolzano. La particolare configurazione

del Commissario del governo nelle due province, come delineata

dall'art. 87 St. T.A.A., restringe il potere di vigilanza di tale

organo nei confronti delle attività amministrative esercitate dalle

province stesse (oltreché dagli altri enti pubblici locali) soltanto

alle funzioni ad esse delegate dallo Stato. Sotto tale profilo, la

carenza di una base costituzionale diretta a legittimare un potere

sostitutivo del Commissario del governo verso attività

amministrative proprie delle due province autonome è così netta ed

evidente da non meritare ulteriori motivazioni.