Sentenza n. 176/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Ministro della sanità per

delega del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 12

agosto 1971, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al

n. 19 del registro ricorsi 1971, per conflitto di attribuzione sorto a

seguito della deliberazione della Giunta regionale del Lazio 14 luglio

1971, n. 367, con la quale gli Istituti fisioterapici di Roma "Regina

Elena" e "Santa Maria e San Gallicano" sono stati classificati

"Ospedale specializzato regionale", e del decreto del Presidente della

Regione medesima 15 luglio 1971, n. 47, che ha dichiarato i predetti

Istituti "ente ospedaliero".

Visto l'atto di costituzione della Regione del Lazio;

udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1971 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Piero Peronaci,

per il ricorrente, e l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto notificato il 12 agosto 1971, il Ministro per la

sanità, delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri e

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha

promosso ricorso per conflitto di attribuzione avverso la deliberazione

n. 367 della Giunta regionale del Lazio in data 14 luglio 1971 con cui

gli Istituti fisioterapici di Roma "Regina Elena" e "Santa Maria e San

Gallicano" sono stati classificati "Ospedale specializzato regionale",

avverso il decreto n. 47 del Presidente della stessa Regione che in

data 15 luglio 1971 ha dichiarato i predetti Istituti "ente

ospedaliero", nonché avverso tutti gli atti ad essi preparatori e

connessi.

Sostiene il ricorrente l'incompetenza della Regione ad emanare i

provvedimenti impugnati, sia per la mancanza di decreti di

trasferimento delle funzioni ad essa attribuite in materia sanitaria,

sia, a fortiori - trattandosi di istituti da considerare per varie

ragioni come svolgenti attività scientifica e clinica di interesse e

di importanza nazionale e non regionale e locale - per il limite di

interesse nazionale che renderebbe riservata allo Stato la materia

della ricerca scientifica in quel settore.

Nelle conclusioni l'Avvocatura dello Stato richiede la sospensione

della esecutività degli atti innanzi indicati, la dichiarazione che

spetta allo Stato la competenza a provvedere per quel che riguarda gli

Istituti in questione e l'annullamento dei provvedimenti regionali già

emessi.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, con atto

depositato il 1 settembre 1971, nel quale deduce che nella materia

considerata, per effetto della legge ospedaliera 12 febbraio 1968, n.

132, e dei successivi decreti delegati, l'ente regionale appare sin

dal momento della sua costituzione e dell'inizio del suo funzionamento

legittimato ad esercitare tutti i poteri ad esso spettanti, senza cioè

dover attendere norme di attuazione. Né sarebbe rilevante la sentenza

n. 120 del 1971, che, pronunciandosi su norme diverse da quelle ora in

esame, non avrebbe del resto affermato la necessità in ogni caso,

quale presupposto indefettibile dell'esercizio delle competenze

regionali, di norme di attuazione. Nella specie, inoltre, quand'anche

queste ultime dovessero stimarsi necessarie per l'esercizio da parte

della Regione delle sue competenze nel settore sanitario, la funzione

di riconoscere gli enti ospedalieri risulterebbe direttamente assegnata

al Presidente della Regione da una legge dello Stato, ex art. 118

secondo comma della Costituzione.

La diversa censura basata sull'inosservanza del limite

dell'interesse nazionale, non riguardando un problema di competenza,

dovrebbe, poi, essere considerata inammissibile in un giudizio per

conflitto di attribuzioni, potendo eventualmente costituire oggetto di

un'impugnativa innanzi al Consiglio di Stato per illegittimità

dell'atto amministrativo regionale.

La difesa della Regione richiama, infine, diversi argomenti a

sostegno del normale carattere ospedaliero dei due Istituti

fisioterapici e contesta la sussistenza delle condizioni per una

pronuncia di sospensiva degli atti regionali.

3. - Nella pubblica udienza le parti hanno ribadito le rispettive

conclusioni, dichiarando tuttavia la difesa dello Stato di non

insistere nell'istanza di sospensione. Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso dello Stato si deduce, in primo luogo, che la

Regione del Lazio non poteva adottare i provvedimenti di

classificazione e dichiarazione di "ente ospedaliero" nei confronti

degli Istituti fisioterapici di Roma "Regina Elena" e "Santa Maria e

San Gallicano", non essendo ancora intervenuti i decreti legislativi di

trasferimento delle funzioni previsti dall'art. 17 della legge 16

maggio 1970, n. 281, né essendo trascorso un biennio dall'entrata in

vigore della legge stessa. Si deduce, in secondo luogo, che i

menzionati istituti, avendo carattere scientifico di interesse

nazionale, sono esclusi dalla competenza regionale in materia di

assistenza sanitaria ed ospedaliera, in forza del limite dell'interesse

nazionale stabilito nell'art. 117 della Costituzione.

2. - Il ricorso è sicuramente ammissibile in questa sede sotto

entrambi i profili.

Contrariamente a quanto assume la difesa della Regione, infatti,

anche la seconda censura prospetta un conflitto di attribuzione, che

spetta a questa Corte risolvere, fra lo Stato e la Regione del Lazio,

denunciandosi che i provvedimenti impugnati esorbitano dalla competenza

della Regione ed interferiscono, menomandole, sulle competenze che,

alla stregua della legislazione concernente gli Istituti riconosciuti

di carattere scientifico, pur se assolvano anche compiti di assistenza

ospedaliera, erano e rimangono proprie di organi dello Stato.

3. - Il ricorso è altresì fondato nel merito.

Questa Corte, con la sentenza n. 39 del 1971, ha ritenuto che non

illegittimamente l'art. 17 della legge n. 281 del 1970 subordina, in

generale, l'esercizio delle competenze legislative delle Regioni a

statuto ordinario (cui corrispondono simmetricamente, per l'art. 118,

primo comma, Cost., le competenze amministrative) alla previa

emanazione di decreti legislativi delegati, operanti, a norma della

VIII disp. trans. della Costituzione, il passaggio delle funzioni ad

esse attribuite nelle materie di cui all'art. 117, ovvero, in mancanza,

all'avvenuto decorso di un biennio. Sostiene, tuttavia, la difesa della

Regione che, nella materia dell'assistenza ospedaliera, il

trasferimento delle funzioni amministrative era già intervenuto per

effetto della legge 12 febbraio 1968, n. 132, la quale soltanto in

linea provvisoria, e cioè fino a quando le Regioni non fossero

concretamente istituite, conferiva ad organi statali - in luogo degli

organi regionali - l'esercizio di attribuzioni dalla legge medesima

previste come istituzionalmente di competenza regionale.

Siffatta tesi, peraltro, è stata implicitamente respinta da questa

Corte con la sentenza n. 120 dello stesso anno 1971, che ebbe a

dichiarare inammissibili, per difetto di interesse attuale, i ricorsi

che erano stati proposti dalle Regioni della Lombardia e degli Abruzzi

contro la legge ospedaliera n. 132 del 1968, con specifico riferimento

- tra l'altro - ad alcune tra le sue disposizioni che vengono oggi in

considerazione, perché assunte a fondamento degli atti della Regione

del Lazio dai quali trae origine la presente controversia.

È certo, comunque, ed è argomento decisivo nella specie, che,

alla stregua della stessa legge n. 132 del 1968, gli "istituti di

ricovero e cura riconosciuti a carattere scientifico" sono, al pari

degli istituti e cliniche universitarie, sottratti alla normativa da

essa dettata in tema di programmazione, classificazione e

riconoscimento o dichiarazione di enti ospedalieri: com'è testualmente

precisato nell'art. 1, a tali istituti la legge medesima si applica

soltanto "per la parte assistenziale". Nei loro confronti, dunque,

nessun provvedimento di classificazione e di riconoscimento di ente

ospedaliero risulta previsto dalla legge del 1968, e pertanto,

qualsiasi interpretazione volesse darsene per quel che concerne la

immediata operatività o meno delle norme di competenza che vi si

contengono, nessun trasferimento di funzioni in tale specifico e

particolare settore sarebbe mai ipotizzabile come già intervenuto

sulla base di essa.

4. - Non può dubitarsi, d'altro lato, che gli Istituti

fisioterapici di Roma "Regina Elena" e "Santa Maria e San Gallicano"

rientrano tra quelli riconosciuti a carattere scientifico: quindi, per

le considerazioni sopra esposte, insuscettibili di formare oggetto dei

provvedimenti adottati, rispettivamente, dalla Giunta e dal Presidente

della Regione del Lazio.

Chiaramente, il riferimento dell'art. 1, secondo comma, della legge

n. 132 agli "istituti di ricovero e cura riconosciuti a carattere

scientifico" ha riguardo, ad un tempo, sia agli istituti per i quali il

riconoscimento era anteriormente intervenuto, sia agli istituti che

potranno in futuro ottenerlo. Per questi ultimi, la norma richiede un

decreto del Ministro per la sanità di concerto con il Ministro per la

pubblica istruzione: che non può non considerarsi sotto ogni profilo

perfettamente equivalente a quel decreto del Ministro dell'interno

sentito quello per l'educazione nazionale, che era per l'innanzi

richiesto dall'art. 1, ultimo comma, del r.d. 30 settembre 1938, n.

1631 (norme generali per l'ordinamento dei servizi sanitari), essendo a

quel tempo la materia sanitaria, attualmente devoluta al Ministero

della sanità, di competenza di quello dell'interno; mentre, a sua

volta, l'allora Ministero dell'educazione nazionale esercitava, per

quanto qui interessa, le identiche competenze oggi spettanti a quello

che ha ripreso l'antica denominazione di Ministero della pubblica

istruzione.

5. - Ciò premesso, è pacifico che gli Istituti fisioterapici di

Roma furono appunto riconosciuti a carattere scientifico con decreto

interministeriale del 22 febbraio 1939, adottato a norma della

rammentata disposizione dell'ultimo comma dell'art. 1 del r.d. del

1938. Al riconoscimento in tal modo operato ha fatto tra l'altro

riferimento il Consiglio provinciale per la sanità, nel parere

rilasciato il 10 luglio 1971 al Presidente della Giunta regionale del

Lazio, poscia sostanzialmente disatteso da quest'ultima nell'adottare

la deliberazione impugnata.

Né il riconoscimento del carattere scientifico degli Istituti in

questione si riduce al solo dato formale (che pur sarebbe di per sé

sufficiente) costituito dal ricordato decreto interministeriale del

1939. È da soggiungere, infatti, che proprio con tale specifico

carattere ebbe a sorgere, fin dal 1926, l'Istituto di "Santa Maria e

San Gallicano", con sede nell'omonimo ospedale, che veniva al contempo

distaccato dal "Pio Istituto di Santo Spirito in Sassia ed Ospedali

riuniti", per essergli "concesso in uso" (art. 1, secondo comma, r.d.

29 luglio 1926, n. 1619); e che sempre per prevalenti scopi scientifici

il detto Istituto venne poi riunito a quello per lo studio e la cura

del cancro a formare insieme l'ente "Regi Istituti fisioterapici

ospedalieri" di Roma, posti alle dipendenze del Ministero dell'interno

e assoggettati a particolari regole organizzative (r.d. 30 aprile

1931, n. 782). Ai medesimi criteri sono informate le successive

disposizioni del testo unico r.d. 4 agosto 1932, n. 1296, e del

relativo regolamento r.d. 6 luglio 1933, n. 1310, modificato con il

r.d. 5 settembre 1938, n. 1997, e con i decreti del Presidente della

Repubblica 12 giugno 1955, n. 637, e 27 gennaio 1962, n. 73. Si giunge

così alla legge 29 settembre 1964, n. 872, prescrivente che la nomina

del Presidente degli Istituti fisioterapici ospedalieri di Roma sia

fatta con decreto presidenziale su proposta del Ministro per la

sanità, e quella del consiglio di amministrazione con decreto dello

stesso Ministro per la sanità, nonché - più recentemente ancora -

alla legge 29 maggio 1969, n. 316, che, nel disporre lo stanziamento a

carico dello Stato di un contributo annuo all'Istituto "Regina Elena"

(facente parte degli Istituti fisioterapici ospedalieri di Roma) e ai

due analoghi "Vittorio Emanuele III" di Milano e "fondazione senatore

Pascale" di Napoli, ne ribadisce a chiare lettere la natura di istituti

"riconosciuti a tutti gli effetti quali istituti a carattere

tecnico-scientifico" (art. 1).

6. - Accertato così che la legge n. 132 del 1968 nulla ha innovato

per quanto concerne gli istituti a carattere scientifico, tra i quali

rientrano gli Istituti fisioterapici ospedalieri di Roma, e che perciò

nessun trasferimento di funzioni nei loro confronti è stato da essa

attuato o previsto, divengono inconferenti le argomentazioni della

difesa della Regione, rivolte a sostenere che la funzione di

riconoscere gli enti ospedalieri sarebbe stata frattanto affidata alle

Regioni dalla legge medesima indipendentemente dall'art. 117 della

Costituzione, e cioè a titolo di delega.

Deve perciò, in accoglimento del ricorso, dichiararsi - allo stato

attuale del diritto positivo - l'incompetenza della Regione ad adottare

i provvedimenti impugnati e pronunciarsene conseguentemente

l'annullamento, restando assorbita l'istanza di sospensione a suo tempo

proposta dallo Stato, che non vi ha più insistito.