Sentenza n. 175/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Ministro per l'agricoltura e

le foreste, per delega del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 18 dicembre 1974, depositato in cancelleria il 24

successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1974, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione della

Giunta regionale del Lazio 6 agosto 1974, n. 2272, che approva con

modificazioni il piano regolatore generale del Comune di Sabaudia.

Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1976 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Mario Fanelli, per

il ricorrente.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1974 e depositato il 24

dicembre 1974, il Ministro dell'agricoltura e foreste per delega del

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocato generale dello Stato, ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti del Presidente della Giunta regionale del

Lazio, avverso la deliberazione della Giunta regionale di approvazione,

con modifiche, del piano regolatore generale del Comune di Sabaudia

(LT), per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost. in relazione all'art.

4, lett. s) del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, che ha operato il

trasferimento alle regioni delle funzioni statali in materia di

agricoltura e foreste.

L'approvazione del menzionato piano regolatore generale, che incide

per gran parte sul Parco nazionale del Circeo, violerebbe la competenza

statale in materia di parchi nazionali, espressamente riservata allo

Stato dalla citata disposizione del d.P.R. n. 11 e prevista altresì

dalla legge 25 gennaio 1934, n. 285, istitutiva del Parco nazionale del

Circeo.

In via subordinata, la difesa dello Stato, ammesso che

l'approvazione del piano regolatore generale redatto dai comuni rientra

nelle competenze urbanistiche della Regione e che il piano non può non

comprendere anche quella parte del territorio in cui sia stato

istituito un parco nazionale sostiene che, quanto meno, non possa

negarsi la coesistenza di due sfere di competenza, quella statale, in

materia di parchi, e quella regionale, in materia urbanistica, e che,

quindi, debba intervenire tra i due enti una intesa, che, nella specie,

è mancata.

2. - Il Presidente della Regione Lazio si è costituito in giudizio

con deduzioni depositate il 19 maggio 1975, quindi oltre il termine di

20 giorni dall'ultima notificazione prescritto dall'art. 3 delle Norme

integrative, chiedendo il rigetto del ricorso.

3. - È intervenuto in giudizio il Comune di Sabaudia con atto

depositato il 30 gennaio 1976.

Pur consapevole che la Corte costituzionale, in precedenti

pronunzie, si è orientata nel senso dell'inammissibilità

dell'intervento, nel giudizio per conflitto di attribuzione, di

soggetti non legittimati a proporlo o resistervi (sent. nn. 13 e 206

del 1975), il Comune di Sabaudia ritiene di dover nuovamente

prospettare la opposta tesi della ammissibilità, sostenendo che: a)

l'intervento come istituto processuale generale non sarebbe

incompatibile con la natura del giudizio per conflitto di

attribuzioni; b) che i contrari precedenti giurisprudenziali della

Corte avrebbero ad oggetto l'intervento cosiddetto principale, proposto

da controinteressati al provvedimento impugnato; c) che nella specie si

esplica un intervento ad adiuvandum, a sostegno delle ragioni del

soggetto resistente, da parte di un soggetto cointeressato al

provvedimento impugnato.

4. - Alla pubblica udienza, l'avvocato Carlo Selvaggi ha insistito

per l'ammissibilità all'intervento del Comune di Sabaudia. Di

contrario avviso si è dichiarato il sostituto avvocato generale dello

Stato Mario Fanelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Questa Corte, con ordinanza letta in udienza, ritenuto che

l'intervento del Comune di Sabaudia viene prospettato come intervento

adesivo nei confronti della Regione Lazio; che peraltro la Regione

predetta si è costituita fuori termine e non può svolgere quindi

attività di parte in questo processo, di guisa che la difesa delle

attribuzioni che si assumono costituzionalmente spettanti alla Regione

verrebbe assunta da un soggetto diverso dal loro titolare,

esclusivamente legittimato a ricorrere ed a resistere dinanzi a questa

Corte; senza pregiudizio della più generale questione

dell'ammissibilità di interventi davanti a questa Corte, specialmente

nei giudizi su conflitti di attribuzione, ha dichiarato inammissibile

l'intervento del Comune di Sabaudia.

Successivamente, la difesa dello Stato ha insistito per

l'accoglimento delle proprie tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Come riferito in narrativa, il ricorso del Ministro per

l'agricoltura contesta il potere della Regione Lazio di approvare il

piano regolatore del Comune di Sabaudia, perché incidente anche su

zone facenti parte del Parco nazionale del Circeo, ogni competenza in

ordine al quale si assume essere riservata allo Stato in forza di

quanto disposto nel d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, di trasferimento

alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali

in materia di agricoltura e foreste, caccia e pesca nelle acque

interne. In linea subordinata, si contesta che la Regione possa

procedere a quella approvazione da sola, senza "un accordo o un'intesa

tra Stato e Regioni".

2. - Dalla normativa a livello costituzionale e legislativo

disciplinante le materie su cui verte il conflitto è dato ricavare

taluni punti fermi, che si passa a specificare, quali necessarie

premesse per la risoluzione del conflitto medesimo.

Non vi ha dubbio, anzitutto (e lo riconosce in linea di principio

la stessa difesa dello Stato) che, a norma degli articoli 117 e 118

Cost. e del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, che ebbe ad operare il

trasferimento alle Regioni delle funzioni statali in materia

urbanistica, alla Regione spetta (per quanto ora particolarmente

interessa) il potere di approvare i piani regolatori generali (e le

loro varianti), predisposti dai comuni (art. 1, lett. d, del citato

d.P.R. n. 8). Ed è certo altresì che, a norma dell'art. 7 della legge

urbanistica 17 agosto 1942, numero 1150, nel testo modificato dall'art.

1 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, i piani regolatori generali

devono comprendere "la totalità del territorio comunale" (larghe zone

del quale, nel caso del Comune di Sabaudia, sono comprese nel Parco

nazionale del Circeo).

D'altro canto, le competenze statali in ordine ai parchi nazionali

sono state tenute ferme dall'art. 4, lett. s, del d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 11, sopra menzionato: onde il conflitto di attribuzione su cui

la Corte è chiamata a pronunziarsi. È vero bensì che tale riserva

(che questa Corte, con sent. n. 142 del 1972, ebbe a giudicare

costituzionalmente non illegittima), per la sua collocazione nel

contesto del decreto, si riferisce specificamente alla materia che ne

costituisce l'oggetto, cioè all'agricoltura e foreste, caccia e pesca,

e non trova riscontro alcuno nel decreto n. 8, che pure contiene,

nell'art. 8, una elencazione di submaterie escluse dal trasferimento;

ma le competenze statali in ordine ai parchi nazionali non si

limitavano né si limitano agli aspetti più strettamente inerenti alla

materia anzidetta delle zone in essi incluse, comportando invece una

serie di vincoli e divieti, che inevitabilmente interferiscono anche

con l'urbanistica. Per convincersene, con particolare riguardo al Parco

del Circeo, che viene in considerazione nel presente giudizio, basta

por mente alle finalità della sua istituzione, quali enunciate

nell'art. 1 della legge 25 gennaio 1934, n. 285 (tutelare e migliorare

la flora e la fauna, conservare le speciali formazioni geologiche

nonché le bellezze del paesaggio, promuovere lo sviluppo del turismo),

nonché ai divieti stabiliti nel successivo art. 5 (ulteriormente

specificati nel regolamento di applicazione r.d. 7 marzo 1935, n.

1324).

Deve peraltro osservarsi che, eccezion fatta per le autorizzazioni

alle "costruzioni e ricostruzioni di qualsiasi genere", prevista

dall'art. 3 del cit. regolamento soltanto limitatamente ad alcune

località indicate nella annessa tabella, la vigente legislazione non

attribuisce alla Azienda di Stato per le foreste demaniali, cui è

affidata "la gestione tecnica ed amministrativa del Parco" (art. 2

della legge n. 285 del 1934), poteri che abbiano ad oggetto l'assetto

del territorio in esso rientrante. Rilievi analoghi valgono,

d'altronde, anche per gli altri parchi nazionali.

E poiché le competenze riservate allo Stato in ordine ai parchi

nazionali sono quelle esistenti al momento del trasferimento delle

funzioni alle Regioni, la conclusione (con alcune limitatissime

eccezioni, tra cui, per il Parco del Circeo, quella testé menzionata)

è che nessuna competenza suscettibile di essere qualificata, in senso

proprio, urbanistica può oggi considerarsi, relativamente ai Parchi

nazionali, di spettanza dello Stato. Con il che può spiegarsi, in

qualche misura, il già rilevato silenzio in proposito del d.P.R. n. 8

del 1972, traendosene altresì il corollario che il Parco nazionale del

Circeo non è sottratto ai poteri regionali nella materia de qua,

nessuna deroga risultando disposta al sopra rammentato principio

dell'art. 7 della legge urbanistica del 1942, così come modificato

dall'art. 1 della legge n. 1187 del 1968, secondo cui i piani

regolatori generali devono comprendere l'intero territorio comunale.

3. - Ma l'esercizio dei poteri urbanistici, che, alla stregua delle

premesse sopra esposte, devono considerarsi trasferiti alle Regioni,

incontra, per altro verso ed in forza delle medesime premesse, un

limite nei diversi poteri riservati allo Stato per la tutela degli

interessi pubblici cui i parchi nazionali sono istituzionalmente

preordinati. Competenza regionale e competenza statale devono pertanto

coordinarsi tra loro, di guisa che possa realizzarsi un giusto

contemperamento delle finalità rispettive.

Una tale esigenza è stata, per la verità, in qualche modo

avvertita dalla Giunta regionale che, nell'approvare, con modifiche, il

piano regolatore generale del Comune di Sabaudia, ha vincolato

quest'ultimo, in parziale accoglimento di osservazioni formulate

dall'Azienda di Stato per le foreste demaniali, ad "esaminare" i

progetti di attuazione di determinate previsioni del piano "di

concerto" con l'Azienda medesima.

Senonché, così facendo, la Regione ha esercitato una facoltà,

della quale poteva avvalersi come non avvalersi (e non se n'è avvalsa,

infatti, per altre previsioni del piano, che pure avevano formato

oggetto di osservazioni dell'Azienda e concernevano anch'esse zone

comprese nel Parco): ciò che si appalesa insufficiente a realizzare

una efficace tutela degli interessi inerenti al Parco del Circeo, il

cui soddisfacimento è compito riservato allo Stato, e non può quindi

essere rimesso alla discrezionalità della Regione. Quel che è

necessario a tal fine è, invece, che l'approvazione del piano

regolatore sia condizionata, con riferimento alle parti di esso

incidenti sul Parco, ad intervenute intese con il Comune e, per quanto

di sua competenza, con la Regione. In questo senso e nei limiti sopra

indicati, il ricorso per regolamento di competenza proposto dal

Ministro per l'agricoltura merita accoglimento.