Sentenza n. 174/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Piemonte, notificato

il 21 aprile 1995, depositato in cancelleria il 28 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare del

Ministro dei lavori pubblici del 12 gennaio 1995, n. TB/1983,

relativa alla legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di

risorse idriche) ed iscritto al n. 12 del registro conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1996 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Udito l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte e l'Avvocato

dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 21 aprile 1995, la Regione

Piemonte ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in ordine alla circolare del Ministro dei lavori pubblici del

12 gennaio 1995, n. TB/1983 - comunicata alla ricorrente in data 23

febbraio 1995 - la quale, in esito ad alcune richieste di chiarimenti

circa la portata e le modalità di applicazione delle norme

introdotte dalla legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia

di risorse idriche), avrebbe affermato una interpretazione dell'art.

32 della citata legge, che ne differirebbe la operatività completa

fino alla emanazione dei regolamenti governativi, cui il citato art.

32 demanda la individuazione delle disposizioni incompatibili con la

legge stessa e la indicazione dei termini della relativa abrogazione.

Secondo la ricorrente, tale interpretazione sarebbe erronea, in

quanto contrastante con il contenuto normativo della legge n. 36 del

1994, che, all'art. 32, differirebbe solo l'abrogazione delle

disposizioni incompatibili relative alla riorganizzazione del

servizio idrico integrato, e, in ogni caso, sarebbe in contrasto con

i termini, decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge di

cui si tratta, dettati dalla stessa legge per il riconoscimento di

utenze preesistenti (all'art. 25, relativamente alla posizione degli

utenti di captazioni idriche nelle aree naturali protette che non

siano in possesso di titolo regolare; all'art. 34, relativamente al

riconoscimento o alla concessione di acque che abbiano assunto natura

pubblica in base all'art. 1 della citata legge).

Nel ricorso si rileva che, ove dovesse essere attribuita alla

circolare una valenza tale da condizionare anche la potestà

regionale di conoscenza di dette concessioni, si verificherebbe, in

contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, una

compressione illegittima delle competenze regionali di cui all'art.

90 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 in materia di tutela, disciplina

ed utilizzazione delle risorse idriche. Si darebbe luogo, inoltre, ad

avviso della ricorrente, a gravi incertezze, oltre che ad una

pericolosa incentivazione del contenzioso, in quanto i privati

interessati sarebbero comunque tenuti, per evitare decadenze, ad

inoltrare le istanze di concessione, in ordine alle quali la Regione

si troverebbe nella impossibilità di provvedere. A meno di non voler

ritenere la circolare in questione compatibile con le competenze

regionali in materia, ammettendo, quindi, che la Regione possa

conoscere delle domande presentate per ottenere la concessione delle

acque che abbiano assunto natura pubblica in base alla legge n. 36

del 1994 anche prima della emanazione del regolamento cui la

circolare impugnata condiziona in generale l'efficacia della legge

stessa.

In ogni caso, poi, sarebbe illegittima la compressione delle

competenze regionali affermate dalla legge n. 36 del 1994,

condizionate dalla circolare di cui si tratta alla previa emanazione

di decreti governativi, e, in particolare, delle competenze relative

all'adozione dei programmi per il risparmio idrico (art. 6, secondo

comma); all'aggiornamento, nei bacini geografici di competenza, del

piano regolatore generale degli acquedotti su scala di bacino ed alla

programmazione degli interventi attuativi occorrenti in conformità

alle procedure (art. 8, quarto comma); alle norme integrative per il

controllo degli scarichi degli insediamenti civili e produttivi (art.

8, quinto comma); alla determinazione delle modalità di cooperazione

tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale per la

gestione del servizio idrico integrato (art. 9, terzo comma);

all'adozione della convenzione-tipo e del relativo disciplinare per

regolare i rapporti tra enti locali e gestori dei servizi idrici

integrati (art. 11); al procedimento di concessione di derivazioni

idriche (artt. 23, 27 e 28).

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha preliminarmente eccepito la inammissibilità del ricorso,

osservando che l'atto impugnato è una circolare ministeriale

meramente interpretativa e, come tale, inidonea ad incidere

direttamente sul riparto delle competenze.

Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ha sostenuto la

infondatezza del ricorso, rilevando che la legge n. 36 del 1994 ha

profondamente modificato il sistema giuridico preesistente in materia

di acque, stabilendo che tutte le acque superficiali e sotterranee,

ancorché non estratte dal sottosuolo, sono pubbliche. Tuttavia, il

legislatore, consapevole che il regime giuridico di cui si tratta non

si sarebbe potuto modificare con una mera dichiarazione di

pubblicità di tutte le acque, ha ravvisato la opportunità di

prevedere, per l'adattamento del sistema, la procedura della

delegificazione, conferendo al Governo il compito di adottare

appositi regolamenti per la piena attuazione della disciplina

introdotta con la legge n. 36 del 1994.

Naturalmente, il differimento della operatività della legge citata

non riguarderebbe quelle norme, contenute nella legge stessa, ad

esecuzione immediata, per la cui applicazione non occorrerebbe

procedere ad abrogazione di alcuna disposizione incompatibile (artt.

6, 8, 9, 11 e 23).

Né si verificherebbe alcuna illegittima compressione delle

competenze regionali di cui all'art. 90 del d.P.R. n. 616 del 1977,

in quanto, ai sensi dell'art. 91 dello stesso d.P.R., sono riservate

allo Stato le dichiarazioni di pubblicità delle acque, nonché la

determinazione e la disciplina degli usi delle acque pubbliche. Del

resto, in base all'art. 33 della legge n. 36 del 1994, il regime

giuridico da applicare alle acque costituisce principio fondamentale

cui ogni Regione è tenuta ad attenersi nell'esercizio delle proprie

competenze.

3. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa della Regione Piemonte

ha prodotto una memoria con la quale insiste nelle conclusioni già

rassegnate, in particolare soffermandosi, quanto all'ammissibilità

del conflitto, sul carattere non meramente esplicativo della

circolare impugnata e sulla sua idoneità ad interferire nella sfera

regionale.

Nel merito, si osserva che il differimento della efficacia del

principio, di cui all'art. 1 della legge n. 36 del 1994, di

pubblicità di tutte le acque superficiali e sotterranee, renderebbe

non operative le disposizioni della stessa legge che attribuiscono

competenze alle Regioni e che quel principio presuppongono.

La difesa della Regione sottolinea, infine, che la competenza a

conoscere delle concessioni non coincide con le funzioni riservate

allo Stato dall'art. 91 del d.P.R. n. 616 del 1977. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Piemonte

ha per oggetto la circolare del Ministro dei lavori pubblici del 12

gennaio 1995, n. TB/1983 (legge 5 gennaio 1994, n. 36 in materia di

risorse idriche - attuale vigenza delle norme - t.u. 11 dicembre 1933

n. 1775 - concessioni di derivazione di acqua pubblica), ed in

particolare riguarda il potere dello Stato di differire con

circolare, mediante una interpretazione dell'art. 32 della legge n.

36 del 1994 citata, la operatività della normativa anche per quanto

attiene alle competenze regionali in materia di risorse idriche.

2. - La difesa dello Stato ha eccepito la inammissibilità del

conflitto sotto il profilo che esso riguarderebbe una circolare

meramente interpretativa e, come tale, non idonea ad incidere

direttamente sul riparto delle competenze tra Stato e Regione.

3. - Il ricorso è inammissibile per un triplice ordine di

considerazioni, solo in parte coincidenti con la tesi dello Stato: la

prima di esse concerne il profilo del preteso contrasto tra circolare

e contenuto normativo della legge n. 36 del 1994; la seconda attiene

alla natura delle funzioni regionali in materia di acque pubbliche e,

quindi, alla sfera di competenza suscettibile di tutela attraverso

conflitto di attribuzione da parte della Regione; la terza, collegata

alla precedente, è riferibile alla natura oggettivamente non

innovativa della circolare rispetto alle competenze regionali

costituzionalmente garantite.

3.1. - Sono anzitutto inammissibili i profili del conflitto

riguardanti il contrasto tra interpretazione contenuta nella

circolare e disciplina dettata dalla legge n. 36 del 1994, in quanto

l'erroneità dell'interpretazione o dell'applicazione data in un atto

amministrativo ad una norma di legge non può, di per sé sola,

essere denunciata da una Regione in sede di conflitto di

attribuzioni, potendo formare motivo del conflitto solo le violazioni

(invasione, compressione e disconoscimento) della sfera di competenza

regionale costituzionalmente garantita. Perché una circolare

interpretativa di una legge possa essere denunciata in sede di

conflitto, occorre, quindi, che l'interpretazione da essa accolta si

traduca in una illegittima interferenza nella sfera regionale (v.,

per quest'ultimo profilo, la sentenza n. 153 del 1986).

Nella specie, manca una manifestazione chiara di volontà dello

Stato che affermi la propria competenza e neghi quella regionale

ovvero sia intesa a sottrarre alle Regioni competenze ad esse

costituzionalmente garantite, in quanto la circolare ha il dichiarato

intento di offrire un orientamento e un chiarimento in una funzione

di semplice collaborazione informativa, in una fase temporanea e

transitoria (cfr., per riferimento solo in parte analogo, la sentenza

n. 187 del 1988) e, per di più, limitato, sul piano logico, alle

modifiche ampliative della competenza regionale delegata, collegata

al nuovo procedimento di concessione (artt. 23, terzo comma, 27 e

28).

3.2. - Sotto il secondo aspetto, deve essere sottolineato che, pur

dopo il trasferimento alle Regioni, operato con il d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 8, in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione,

delle funzioni amministrative statali in materia di acquedotti, la

competenza degli organi statali in ordine alla tutela, disciplina e

utilizzazione delle acque pubbliche è rimasta immutata (art. 9 del

citato d.P.R. n. 8 del 1972); è stata, inoltre, confermata la

riserva allo Stato, oltre che delle funzioni concernenti la

programmazione nazionale generale o di settore della destinazione

delle risorse idriche, di quelle relative alla dichiarazione di

pubblicità delle acque, alla determinazione e disciplina degli usi

delle acque pubbliche, anche sotterranee, ivi comprese le funzioni

relative all'istruttoria e al rilascio delle concessioni di grandi

derivazioni... (art. 91 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616); è stata,

da ultimo, ribadita la competenza statale in ordine alla

regolamentazione dei procedimenti amministrativi di concessione per

l'approvvigionamento di acqua pubblica da corpo idrico superficiale

naturale o artificiale, o da acque sotterranee riconosciute pubbliche

(art. 2, settimo comma, elenco n. 4 allegato, della legge 24 dicembre

1993, n. 537).

Le competenze regionali nella materia in esame sono quindi

meramente delegate (art. 90 del d.P.R. n. 616 del 1977) e tali (in

relazione alla entità e rilevanza delle attribuzioni statali e al

modo e alle finalità di conferimento delle competenze stesse, non

costituenti integrazione necessaria di quelle "proprie" della

Regione: v. sentenze n. 282 del 1992, n. 278 del 1991 e n. 1112 del

1988) da non essere suscettibili di tutela attraverso il conflitto di

attribuzione, difettando il presupposto della esistenza di una sfera

di competenze costituzionalmente garantita alle Regioni (sentenza n.

559 del 1988).

3.3. - Quanto al terzo profilo, la circolare in questione non ha

operato alcuna innovazione del sistema delle preesistenti competenze

regionali in materia. Non risulta, invero, esatto quanto affermato

dalla ricorrente in ordine alla circostanza che la circolare di cui

si tratta avrebbe compresso le competenze riconosciute alle Regioni

dalla legge n. 36 del 1994, condizionandole alla previa emanazione di

decreti governativi.

Al riguardo, va rilevato che la legge stessa prevede il

differimento dell'effetto abrogativo delle sole disposizioni

normative preesistenti incompatibili (da individuarsi ad opera di

decreti governativi, emanati ai sensi dell'art. 17, secondo comma,

della legge 23 agosto 1988, n. 400). Secondo il testo orginario

dell'art. 32, terzo comma, della legge n. 36 del 1994, l'abrogazione

sarebbe dovuta decorrere dalla data di entrata in vigore dei decreti;

mentre, in base al testo vigente del citato art. 32, terzo comma,

introdotto dall'art. 17 del decreto-legge 8 agosto 1994, n. 507,

convertito, con modificazioni, nella legge 21 ottobre 1994, n. 584,

l'effetto abrogativo di cui si tratta è rimesso, quanto al tempo di

decorrenza, agli stessi decreti, che dovranno indicarne anche i

termini, implicitamente differenziabili per necessità di attuazione

e di adeguamento di strutture e di procedure nei diversi ambiti

territoriali. Appare, dunque, chiara la volontà del legislatore di

differire l'efficacia di quelle sole norme la cui applicazione deve

essere preceduta dalla individuazione e sostituzione della precedente

disciplina specificamente incompatibile. In tale contesto normativo,

la circolare impugnata non comporta la esclusione in via generale

della immediata applicabilità delle nuove disposizioni, da ritenere,

invece, operative quando non vi siano preesistenti atti normativi

incompatibili e che debbano essere individuati dai previsti decreti

di cui all'art. 32, come, del resto, non disconosciuto dalla difesa

dello Stato; ovvero quando l'abrogazione sia stata disposta

espressamente dalle stesse nuove norme; o quando siano fissati

termini certi di operatività.

Né va sottaciuto che l'attuazione della legge n. 36 del 1994,

nelle parti che non necessitavano di abrogazione della normativa

preesistente, è già intervenuta ad opera di alcune Regioni, come

risulta da una serie di interventi legislativi regionali

conseguenziali e di dettaglio (v., tra le altre, la legge della

Regione Toscana 21 luglio 1995, n. 81).