Sentenza n. 174/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 22, 113,

114 e del n. 2 dell'allegata tabella B del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio

1975, n. 382), promosso con ordinanza emessa il 3 luglio 1980 dalle

Sezioni Unite Civili della Corte di cassazione, sui ricorsi riuniti

proposti dalla Regione Toscana ed altri contro l'ONAOSI ed altri,

iscritta al n. 857 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27 del 28 gennaio 1981.

Visti gli atti di costituzione dell'ONAOSI, della Regione Toscana,

della Regione Piemonte, della Regione Umbria, della Regione

Emilia-Romagna e della Regione Veneto nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 29 aprile 1981 il giudice relatore

Leopoldo Elia;

uditi gli avvocati Aldo Sandulli per l'ONAOSI, Calogero Narese per

la Regione Toscana e per la Regione Piemonte, Francesco D'Onofrio per

la Regione Umbria, Francesco Galgano per la Regione Emilia-Romagna e

l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per la Regione Veneto e per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Corte di cassazione - Sezione Unite Civili - con ordinanza

emessa il 3 luglio 1980, sollevava questione di costituzionalità degli

artt. 22, 113, 114 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e del n. 2

dell'allegata tabella B, per contrasto con gli artt. 117 e 118 della

Costituzione, nonché per contrasto con l'art. 76 della Costituzione

medesima con riguardo a quanto stabilisce l'art. 1, lettera b) della

legge di delegazione n. 382 del 1975.

Il detto n. 2 della tabella B prevede infatti il trasferimento alle

regioni del patrimonio dell'Opera Nazionale Orfani Sanitari Italiani

(ONAOSI) nel quadro del generale trasferimento delle competenze e delle

strutture in materia di beneficenza. L'ente suddetto non potrebbe

peraltro considerarsi a stretto rigore istituzione pubblica di

beneficenza, attesoché si finanzia mediante contributi obbligatori a

carico dei sanitari e svolge la sua attività a favore degli orfani di

coloro che sono soggetti all'obbligo di contribuire (fin dalla legge n.

306 del 1901). Il modo di operare dell'ente seppure non sufficiente a

qualificarlo come previdenziale, stante il carattere non obbligatorio

delle prestazioni, escluderebbe la sua riconducibilità alla categoria

delle istituzioni pubbliche di beneficenza, mentre lo qualificherebbe

come ente assistenziale con caratteri di mutualità. La giurisprudenza

della Corte costituzionale, estremamente rigorosa in materia di

distinzione tra assistenza e beneficenza, renderebbe inevitabile la

questione di costituzionalità del trasferimento dell'ONAOSI, apparendo

in contrasto (alla luce anche della medesima) con gli artt. 117 e 118

della Costituzione innanzi tutto l'art. 22 del d.P.R. n. 616 del 1977,

in quanto fornisce un concetto amplissimo di beneficenza, sì da

assorbire in essa gran parte di quella che propriamente è assistenza,

e poi gli artt. 113 e 114 del medesimo decreto presidenziale, che

conseguentemente regolano le modalità di trasferimento alle regioni

degli enti pubblici nazionali ed interregionali ed il n. 2

dell'allegata tabella B che prevede il trasferimento alle regioni del

patrimonio della detta ONAOSI. Ne risulterebbe violato anche l'art. 1,

lett. b) della legge di delega che appunto prevederebbe l'attribuzione

alle regioni delle sole materie strettamente legate alla beneficenza.

Il procedimento a quo aveva avuto origine da azione promossa

dall'ONAOSI nei confronti di diverse regioni (Umbria, Valle d'Aosta,

Veneto, Emilia-Romagna, Piemonte, Lazio, Campania, Puglia, Toscana) e

della Presidenza del Consiglio dei ministri tendente ad ottenere

l'accertamento del proprio diritto all'esistenza, previa deciaratoria

di incostituzionalità delle norme che prevedono il trasferimento dei

beni alla regione e l'estinzione dell'ente. Alcune regioni (Umbria,

Toscana, Emilia-Romagna) proponevano regolamento preventivo di

giurisdizione. In tale sede la Suprema Corte sollevava la accennata

questione di costituzionalità.

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata, veniva

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 27 del 28 gennaio 1981.

2. - Si costituiva nel presente giudizio l'Opera Nazionale per

l'Assistenza agli Orfani dei Sanitari Italiani deducendo la fondatezza

della questione. La detta Opera Nazionale nacque da sottoscrizioni

private ed ebbe all'origine carattere fondatizio; in considerazione dei

suoi scopi e della sua struttura venne classificata come istituzione

pubblica di assistenza e beneficenza e sottoposta alla disciplina della

legge n. 6972 del 1890. Tale natura venne ribadita dai successivi

statuti, nonostante fosse nel frattempo intervenuta la legge n. 306 del

1901 che ne mutava i caratteri essenziali. Questa legge, infatti,

appunto per rendere l'Opera adeguata ai suoi compiti, statuiva

l'obbligo di contributo per i sanitari dipendenti pubblici. La

fondazione sarebbe stata così trasformata, secondo le stesse parole

dei proponenti, in "grande opera di previdenza, di carità, di bene",

"applicando i dettami civili della mutualità e della cooperazione". Il

contributo obbligatorio venne elevato da susseguenti atti normativi,

fino alla legge 31 gennaio 1949, n. 21, che ne fissa la misura attuale.

L'ONAOSI avrebbe perso in conseguenza l'originaria natura per

acquistare quella di ente pubblico di assistenza, con carattere di

mutualità. La circostanza di erogare attività in favore di soggetti

bisognosi non sarebbe del resto elemento sufficiente, secondo lo stesso

insegnamento del Consiglio di Stato, a configurare l'ipotesi di enti di

beneficenza, quando vengono perseguite finalità ulteriori e

prevalenti.

Il trasferimento del patrimonio dell'ONAOSI alle regioni, previsto

dal n. 2 dell'allegato B al d.P.R. n. 616 del 1977, sarebbe dunque

conseguenza di una denominazione tralaticia dell'ente che più non

corrisponde alla sua natura giuridica, trattandosi non di ente di

beneficenza ma di assistenza. Sarebbe conseguenza inoltre di un

trasferimento di competenze alle regioni che eccede i limiti previsti

dagli artt. 117 e 118 della Costituzione. La Costituzione infatti

avrebbe mantenuto una netta distinzione tra i concetti di beneficenza

ed assistenza, come si desumerebbe non solo dal suo tenore letterale,

intendendo le parole nel significato proprio della tradizione

legislativa e dottrinale, ma anche dalla circostanza che l'art. 117

attribuisce alle regioni espressamente una competenza nel campo

dell'assistenza scolastica, la quale, ove il concetto di beneficenza

già ricomprendesse attività assistenziali, non avrebbe dovuto essere

contemplata in separata disposizione. Dovrebbe ritenersi quindi viziato

l'art. 22 del d.P.R.n. 616 del 1977 che delineerebbe un concetto troppo

esteso di beneficenza e, di conseguenza, gli artt. 113, 114 ed il n. 2

dell'allegato B del menzionato decreto presidenziale.

3. - Si costituiva la Regione Umbria eccependo l'irrilevanza delle

questioni e deducendo nel merito la loro infondatezza. Non

contestandosi la costituzionalità della norma della legge delega che

prevede il trasferimento alle regioni dei beni delle istituzioni

pubbliche di assistenza e di beneficenza a carattere nazionale ed

interregionale e tale essendo, per lunga tradizione, l'opera per gli

orfani dei sanitari italiani, non sussisterebbe dubbio circa la

sottoponibilità della medesima al procedimento di cui agli artt. 113 e

114 del d.P.R. n. 616 del 1977. Il regolamento di giurisdizione

proposto avrebbe dunque dovuto concludersi con l'effermazione della

giurisdizione del giudice amministrativo, mentre la questione di

costituzionalità si paleserebbe superflua ai fini del decidere.

La medesima sarebbe inoltre infondata. L'ampia nozione di

assistenza e beneficenza formulata dall'art. 22 del d.P.R. n. 616 del

1977 troverebbe riscontro in precedenti pronunzie della Corte

costituzionale, in cui si afferma la possibilità di attribuire con la

legge alle regioni settori propriamente ascrivibili all'assistenza, ove

se ne ravvisi l'opportunità, e risulterebbe funzionale ad un

trasferimento completo ed organico della materia, così da evitare

quelle frammentazioni, quelle duplicazioni, quei ritagli che, secondo

lo stesso avviso delle Sezioni Unite, il precedente trasferimento non

era riuscito ad evitare. E ciò proprio in attuazione della lettera e

dello spirito della delega contenuta nella legge n. 382 del 1975.

L'art. 114 del d.P.R. n. 616 menzionato prevede inoltre la

possibilità di sostituire gli enti fondati sui contributi obbligatori

di una categoria mediante associazioni libere fondate sul contributo

volontario; è quanto sarebbe già accaduto a proposito dell'ONAOSI e,

dunque, risulterebbe destituita di ogni fondamento la pretesa di tale

ente di continuare a sussistere pur avendo perduto le sue funzioni.

Anche sotto questo profilo si paleserebbero dunque infondate le censure

di legittimità costituzionale mosse alla normativa in esame.

Si costituiva anche la Regione Toscana a sua volta eccependo

l'inammissibilità delle questioni e deducendone l'infondatezza.

L'ONAOSI, fin dalla sua origine, è stata qualificata istituzione

pubblica di assistenza e beneficenza. Per tale sua originaria qualità

e non per una presunta indebita estensione del concetto di beneficenza

ad opera dell'art. 22 del d.P.R. n. 616 del 1977 sarebbe stata inclusa

nella tabella B che contempla gli enti i cui beni debbono essere

trasferiti alle regioni. E, dunque, la questione sollevata nei

confronti del detto art. 22, nonché nei confronti degli artt. 113 e

114 e del n. 2 dell'allegata tabella B, sarebbe irrilevante.

L'assistenza pubblica, così come definita dalla sentenza n. 139

del 1972 della Corte costituzionale, sarebbe caratterizzata dal fatto

di spettare ad ampie categorie di cittadini determinate in astratto

dalla legge, al di fuori di ogni discrezionalità amministrativa; il

che non si riscontrerebbe nei confronti dell'ONAOSI, la quale opera a

favore di una circoscritta categoria. Tale ente inoltre, poiché non

predisposto od integrato dallo Stato, neppure sarebbe riconducibile

alla previsione dell'art. 38 della Costituzione.

La Regione Piemonte si costituiva svolgendo analoga eccezione di

irrilevanza e deducendo, con argomenti simili, l'infondatezza della

questione.

La Regione Emilia-Romagna, costituitasi, rilevava, a sua volta, la

non riconducibilità dell'ONAOSI alla categoria di enti predisposti od

integrati dallo Stato, prevista dall'art. 38 della Costituzione. Negava

inoltre fosse riscontrabile un eccesso di delega, palesandosi la

definizione più larga di beneficenza frutto di un organico disegno di

riforma, già impostato dalla legge n. 382 del 1975 e dai lavori della

Commissione Giannini.

La Regione Veneto, difesa dall'Avvocatura dello Stato, si limitava

ad affermare l'infondatezza della questione.

4. - La stessa Avvocatura dello Stato, costituitasi per conto del

Presidente del Consiglio dei ministri, svolgeva più ampie deduzioni.

Osservava che la Corte costituzionale ha ammesso possa essere con legge

attribuito alle regioni anche l'espletamento di compiti attinenti

all'assistenza (sentenza n. 111 del 1975 e, prima ancora, sentenza n.

29 del 1968); ciò appunto sarebbe previsto dalla legge n. 382 del 1975

che, al fine di superare la frammentarietà del precedente

trasferimento, non solo autorizzava l'attribuzione di compiti prima

spettanti non allo Stato ma ad enti pubblici, bensì anche

l'attribuzione di qualsiasi altro compito connesso per essere affine,

strumentale e complementare. Appunto interpretando con la necessaria

discrezionalità tale delega, secondo l'opinione dell'Avvocatura dello

Stato, il Governo ha correttamente trasferito con il d.P.R. n. 616 del

1977 nuovi poteri alle regioni in materia di assistenza; nel caso in

esame poi la connessione con la materia della beneficenza risulterebbe

evidente.

5. - Con successive memorie e nell'udienza di discussione

l'Avvocatura dello Stato e le parti costituite svolgevano ulteriormente

i rispettivi assunti. L'ONAOSI in particolare sosteneva che i criteri

di complementarità, affinità, strumentalità, connessione, indicati

nell'art. 1, lett. b) della legge delega, possono operare solo

all'interno della materia "beneficenza", la cui natura non autorizzano

ad alterare. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza delle Sezioni Unite Civili della Corte di

cassazione propone due questioni di legittimità costituzionale in

ordine agli artt. 22, 113, 114, tabella B n. 2 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616: la prima concerne la conformità o meno di detta

normativa alle regole dell'art. 76 della Costituzione; la seconda

riguarda la violazione o meno da parte della normativa predetta dei

precetti contenuti negli artt. 117 e 118 della Costituzione in ordine

alla ripartizione delle attribuzioni tra Stato e regioni di diritto

comune in tema di beneficenza e assistenza pubblica.

Va senz'altro respinta la eccezione di irrilevanza delle questioni

sollevate dalle Sezioni Unite proposta (come precisato in narrativa)

dalle regioni costituitesi in questo giudizio e fondata sulla natura di

istituzione pubblica di assistenza e beneficenza (IPAB), a carattere

nazionale, che, a quanto si afferma, sarebbe propria dell'Opera

Nazionale per l'Assistenza agli Orfani dei Sanitari Italiani (ONAOSI).

In realtà questa eccezione attiene direttamente al merito del giudizio

e non puo dunque impedire alla Corte l'esame delle questioni proposte

dal giudice a quo.

2. - Quanto alla violazione dell'art. 76, per l'eccesso di delega

che sarebbe determinato dal diretto contrasto tra le norme citate del

d.P.R. n. 616 del 1977 e l'art. 1 della legge n. 382 dei 1975, la

questione deve ritenersi non fondata.

Che la delega al Governo fosse diretta a trasferire alle regioni

funzioni attinenti alla beneficenza ed assistenza pubblica secondo una

ridefinizione della materia, contestuale al trasferimento, si trae

senza ombra di dubbio dalla lettera b) ora richiamata: infatti è

proprio agli enti pubblici nazionali ed interregionali svolgenti

attività nel campo dell'assistenza pubblica che era diretta, in primo

luogo, l'attenzione del legislatore delegante, come risulta anche dai

lavori preparatori della legge n. 382 del 1975. In particolare tali

lavori confermano che trasferimento delle funzioni degli enti nazionali

e ridefinizione della materia facevano tutt'uno nella volontà del

Governo e dei parlamentari; è significativo in tal senso l'ordine del

giorno presentato dal sen. Buccini ed altri (ed accolto dal Governo

come raccomandazione) nel quale si proponeva testualmente: "nelle

funzioni regionali in materia di beneficenza andranno comprese, ferma

restando la competenza statale in materia di previdenza sociale, tutte

le funzioni relative ad attività e interventi socio-assistenziali, sia

attraverso la creazione di infrastrutture che attraverso l'erogazione

diretta o indiretta di prestazioni anche a carattere continuativo e

previste in via generale dalla legge per determinate categorie di

assistibili, nell'ambito della progressiva realizzazione di un sistema

di sicurezza sociale" (Sen. Rep., VI Leg., Res. sten. 6 giugno 1974.

pag. 14438 e 4 luglio 1974, pag. 14895 e 14896).

3. - Circa poi la violazione, in modo per così dire indiretto,

dall'art. 76 (per non essere le funzioni esercitate dall'ONAOSI

inerenti alle materie indicate nell'art. 117 della Costituzione,

secondo la lettera b) dell'art. 1, comma primo, della legge n. 382 del

1975), la questione viene a coincidere con l'altra relativa al

contrasto tra la normativa del d.P.R. n. 616 del 1977 (artt. 22, 113,

114, tabella B n. 2) e gli artt. 117 e 118 della Costituzione.

La difficoltà di determinare il preciso significato della formula

"beneficenza pubblica" inserita nell'elenco delle materie di spettanza

regionale dell'art. 117 della Costituzione dipende oltreché da ragioni

storiche (che conducono di regola ad una interpretazione di segno

evolutivo) anche da ragioni sistematiche, derivanti dalla necessità di

coordinare in sede ermeneutica i precetti dell'art. 38 con quelli

dell'art. 117 della Costituzione. La giurisprudenza di questa Corte ha

talvolta posto l'accento sulla coincidenza tra la materia

dell'assistenza e beneficenza attribuita alle regioni a Statuto

speciale da varie norme degli Statuti costituzionali e quella cui si

riferisce il primo comma dell'art. 38 della Costituzione (sentenze n.

27 del 1965 e n. 29 del 1968). In particolare, secondo la sentenza n.

111 del 1975 "non è da escludersi che ai compiti preveduti" dall'art.

38 della Costituzione "lo Stato possa provvedere anche attraverso

l'ordinamento regionale". Lasciando da parte alcune pronunzie che, come

hanno esattamente notato le Sezioni Unite nella loro ordinanza,

riguardano la materia previdenziale (sentenze nn. 126 e 127 del 1976),

è però necessario soffermarsi sulla sentenza n. 139 del 1972, che,

contrariamente all'orientamento ora ricordato, ha ritenuto di dover

distinguere con contorni molto nitidi l'"assistenza sociale" dell'art.

38 della Costituzione dall'assistenza e beneficenza pubblica,

considerata quest'ultima, a livello costituzionale, come di competenza

di tutte le regioni (di diritto comune o ad autonomia speciale). In

questa sentenza del 1972, che è senza dubbio la più impegnata

nell'elaborazione interpretativa dei rapporti tra art. 38 e art. 117

della Costituzione, la Corte ha così delineato le differenze tra i due

tipi di assistenza: quella sociale implica una rigorosa delimitazione

nella discrezionalità delle prestazioni, sì da concretare il diritto

all'assistenza, di cui è parola nell'art. 38 della Costituzione; una

predeterminazione delle categorie dei destinatari dell'assistenza, ai

quali, per il solo fatto di appartenere a tali categorie, spettano le

prestazioni assistenziali; la relativa uniformità di queste

prestazioni che appaiono come sostitutive di un reddito di lavoro.

Mentre la beneficenza ed assistenza pubblica, così come individuata a

partire dalla legge organica 17 luglio 1890, n. 6972, si caratterizza

per la discrezionalità delle prestazioni in denaro e in servizi che

possono rivolgersi a favore di tutti coloro che comunque si trovino in

condizioni di bisogno. La beneficenza e assistenza pubblica, dunque, si

affiancherebbe e, ove necessario, integrerebbe le carenze

dell'assistenza sociale (cui fa riferimento, con specifico riguardo ai

cittadini inabili al lavoro, il comma primo dell'art. 38 Cost.),

assistenza sociale rimessa ad organi ed istituti predisposti od

integrati dallo Stato.

Non v'è dubbio che la ridefinizione della beneficenza pubblica,

quale è disposta dall'art. 22 del d.P.R. n. 616 del 1977, congiunge in

una entità unitaria (ad eccezione delle funzioni relative alle

prestazioni economiche di natura previdenziale) le attività che la

sentenza n. 139 del 1972 aveva nettamente separate. Anche se non si

può dimenticare il margine di incertezza che, in ordine alle linee di

demarcazione tracciate in quella pronuncia, provocava l'attesa del

riordinamento degli enti di assistenza a carattere nazionale o

interregionale ("a seguito del quale soltanto potrebbero eventualmente

enuclearsi ulteriori settori di materie attribuibili alle regioni"), è

di tutta evidenza che la comprensiva soluzione accolta nell'art. 22 si

colloca ben oltre l'aggiunta di taluni settori dell'assistenza.

Le finalità e l'ampiezza della ridefinizione rappresentano certo

il frutto di una nuova analisi delle funzioni razionalmente

suscettibili di essere riunite nella materia, ma costituiscono

innanzitutto i primi risultati di una nuova linea di politica sociale,

come è attestato anche dalle proposte di legge presentate in questa

legislatura dai gruppi parlamentari più numerosi (Cam. Dep., VIII

Leg., proposte nn. 166, 913 e 998). In particolare i servizi sociali

dovrebbero essere rivolti a mantenere i cittadini nel loro ambiente

familiare e sociale con interventi di carattere domiciliare o con

centri diurni. Il recupero e il reinserimento nel nucleo familiare e

nel normale ambiente di vita di tutti i cittadini che per qualsiasi

causa ne fossero stati esclusi costituirebbe un ulteriore obiettivo

previsto per i nuovi servizi, con la prevenzione e rimozione degli

ostacoli di diverso ordine che si frappongono al conseguimento di

questi obiettivi.

La ridefinizione operata dall'art. 22 del d.P.R. n. 616 del 1977

(che include prestazione di servizi gratuiti o a pagamento, prestazioni

economiche a favore di singoli e di gruppi, individuati anche per

categoria, quale che sia il titolo della individuazione) deve dunque

essere inquadrata in tale prospettiva, che ricomprende (senza

risolversi nelle forme già note di intervento) non solo la

"beneficenza e assistenza pubblica" ex art. 117 ma anche l'"assistenza

sociale" ex art. 38 della Costituzione.

L'ampliatio dei destinatari, che prescinde in taluni casi dallo

stato di bisogno; la diversificazione delle prestazioni, congiunta

all'estendersi del carattere di non discrezionalità nella loro

erogazione; la tendenza a superare la tipizzazione degli interventi a

seconda delle categorie individuate dall'attività lavorativa degli

assistibili, facendosi invece riferimento ai diversi stadi della vita

umana (infanzia, vecchiaia) che maggiormente richiedono la fruizione

dei servizi sociali: questo insieme di elementi comporta il superamento

dei presupposti sui quali si fondavano le distinzioni e le

contrapposizioni disegnate nella sentenza n. 139 del 1972. Del resto,

questo indirizzo era segnato, sia pure in forma ellittica, nel primo

dei criteri direttivi della legge di delega n. 382 del 1975 allorché

nell'art. 1, comma terzo, n. 1, si prescriveva che il trasferimento

delle funzioni amministrative doveva "essere finalizzato ad assicurare

una disciplina ed una gestione sistematica e programmata delle

attribuzioni costituzionalmente spettanti alle regioni per il

territorio e per il corpo sociale".

È da chiedersi ora se la ridefinizione della materia ex art. 22

del d.P.R. n. 616 del 1977 sia in contrasto con gli artt. 117 e 118

della Costituzione in relazione ai precetti dell'art. 38 della Carta

costituzionale. Indubbiamente, adottare un disegno organico di riforma

dei servizi sociali nei termini sopra accennati, se rappresenta un

indirizzo politico diversamente valutabile in relazione a differenti

parametri (disponibilità di mezzi finanziari e di quadri

professionalmente adeguati, possibili standards di rendimento), non

può certo ritenersi in contrasto con la Costituzione; e non provoca,

nella specie, incostituzionali alterazioni' nel riparto di competenza

tra Stato e regioni. Infatti, a parte il richiamo alle sentenze già

citate (nn. 27 del 1965, 29 del 1968 e 111 del 1975), che ammettevano

il concorso delle regioni all'attuazione dell'art. 38, primo comma,

della Costituzione, è sufficiente rammentare che lo Stato è

senz'altro in grado di incidere profondamente sull'attuazione di questo

arduo programma sia con l'adozione di una legge di riforma

dell'assistenza (che sarebbe insieme legge-cornice ai fini dell'art.

117 della Costituzione e legge di riforma economico-sociale ai sensi

degli Statuti speciali) sia, e soprattutto, con l'integrazione

finanziaria degli organi ed istituti (regionali), che debbono

provvedere ai compiti previsti nell'art. 38. È evidente, infatti, che

un programma di servizi sociali così ambizioso non può essere

realizzato che con il sostegno finanziario proveniente dalle entrate

tributarie dello Stato (così come si è provveduto nell'ambito del

servizio sanitario nazionale mediante il fondo annuale da ripartire tra

le regioni di cui all'art. 51 della legge 23 dicembre 1978, n. 833).

E va da sé che l'attuazione del disegno riformatore non potrebbe

realizzarsi che nel rispetto delle altre norme costituzionali ed in

particolare dell'art. 81 della Costituzione.

In questa prospettiva assume rilievo non dirimente accertare se la

distinzione nell'art. 117 della Costituzione tra beneficenza,

assistenza sanitaria ed ospedaliera, e assistenza scolastica fosse

determinata dalla esistenza di legislazioni di settore particolarmente

complesse e dotate di una propria fisionomia o, piuttosto, dalla

presenza di enti assistenziali a carattere nazionale, non certo

costituzionalmente garantiti, che concorrevano a caratterizzare

l'assistenza sociale ex art. 38. Né è necessario rispondere alla

domanda se l'"assistenza sociale", affiancata in taluni statuti

speciali alle competenze aventi ad oggetto il "lavoro" e la "previdenza

sociale", abbia o meno lo stesso significato della formula dell'art.

38, primo comma, della Costituzione (art. 5, lett. b) legge cost. 26

febbraio 1948, n. 3, Statuto speciale per la Sardegna; art. 6, n. 2,

legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1, Statuto speciale per la Regione

Friuli-Venezia Giulia e, sostanzialmente, art. 17, lett. g) Statuto

della Regione Siciliana approvato con r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455,

convertito in legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2).

Invero, non può disconoscersi che spetta al legislatore delegato

apprezzare, secondo i criteri indicati nell'art. 1, comma terzo, n. 1

della legge di delega n. 382 del 1975, la "più stretta connessione

esistente tra funzioni affini, strumentali e complementari" nel quadro

dei trasferimenti di funzioni amministrative alle regioni,

trasferimenti finalizzati, in questo caso, alla ricomposizione dei

servizi sociali su basi territoriali.

Conclusivamente, l'art. 22 ex d.P.R. n. 616 del 1977 non viola gli

artt. 117 e 118 perché non eccede i limiti della materia intesa nel

quadro della legislazione vigente, avuto riguardo al concetto di

"beneficenza pubblica", quale fu presente al legislatore delegante

all'atto del trasferimento alle regioni delle funzioni relative

(sentenza n. 89 del 1977).

4. - È chiaro come nell'iniziativa riformatrice avviata dall'art.

1 della legge n. 382 del 1975 non trovi favore la sopravvivenza di enti

nazionali costituiti per assistere soggetti qualificati dal riferimento

ad una categoria individuata secondo l'attività lavorativa (per quanto

benemeriti possano essere tali enti come è sicuramente nel caso

dell'ONAOSI). Meno ancora è apprezzabile, secondo il nuovo sistema, il

ricorso alla mutualità imposta per legge" qual è prescritta fin dal

1901 per quest'Opera: è chiaro che si tende invece ad una assistenza

fornita in base a standards comuni a tutta la popolazione. D'altro

canto cittadini liberamente associati possono, con contributi

volontari, migliorare le condizioni dell'assistenza (artt. 113, 114 e

115, d.P.R. n. 616 del 1977).

La soluzione accolta negli artt. 114 e 115 ora citati corrisponde

inoltre alle linee di indirizzo emergenti dai precetti costituzionali,

perché, mentre permette di valorizzare la libera volontà associativa

- tenendo ben distinta la situazione degli enti nazionali con sostrato

di soggetti interessati rispetto a quella degli enti a carattere

strumentale nei confronti dello Stato - dà attuazione alla norma

dell'art. 38, ultimo comma, della Costituzione. Si apre così la via ad

un sistema di sicurezza sociale in cui possono coordinarsi (con la

programmazione degli interventi) gestione pubblica e gestione privata

dei servizi, come è previsto anche dalla già citata legge n. 833 del

1978.

Le considerazioni svolte a proposito dell'art. 22 e quelle relative

agli artt. 113 e 114 del d.P.R. n. 616 del 1977 comportano ovviamente

la non fondatezza della questione sollevata nell'ordinanza delle

Sezioni Unite Civili della Cassazione rispetto alla inclusione della

ONAOSI al n. 2 della tabella B dello stesso d.P.R.; anche a prescindere

dalle difficoltà di inquadrare l'attività di questa Opera nello

schema dell'assistenza sociale, come delineato nella sentenza n. 139

del 1972, per la relativa discrezionalità delle prestazioni da essa

fornite.

Perde infine ogni rilievo, nel quadro della presente pronunzia, la

caratterizzazione o meno della ONAOSI come IPAB a carattere nazionale.