Sentenza n. 170/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1,

3, comma 5, 4, comma 3, 12 e 14, comma 6, della legge 15 dicembre

1998, n. 441 (Norme per la diffusione e la valorizzazione della

imprenditoria giovanile in agricoltura), promosso con ricorso della

Provincia autonoma di Trento, notificato il 21 gennaio 1999,

depositato in cancelleria il 28 successivo ed iscritto al numero 5

del registro ricorsi 1999.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2001 il giudice relatore

Annibale Marini;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la

Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Maurizio

Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 21 gennaio 1999, la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato, in riferimento agli articoli 8,

numeri 21) e 29), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670

(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti

lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché all'art. 4

del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione

dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il

rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e

provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e

coordinamento), questione di legittimità costituzionale degli

artt. 1, comma 1, 3, comma 5, 4, comma 3, 12 e 14, comma 6, della

legge 15 dicembre 1998, n. 441 (Norme per la diffusione e la

valorizzazione della imprenditoria giovanile in agricoltura).

2. - Premette la Provincia ricorrente che essa, ai sensi

dell'art. 8, numeri 21) e 29), dello statuto della Regione

Trentino-Alto Adige, dispone di potestà legislativa primaria in

materia di agricoltura e di formazione professionale e che, per

effetto del successivo art. 16 dello statuto citato, gode anche delle

correlate potestà amministrative.

Esercitando tali poteri, con legge della Provincia di Trento

31 agosto 1981, n. 17 (Interventi organici in materia di

agricoltura), oggetto nel tempo di successive modifiche, essa ha

disciplinato organicamente gli interventi di promozione e

valorizzazione della imprenditoria giovanile in agricoltura,

prevedendo, anche in applicazione del regolamento del Consiglio delle

comunità europee n. 2328/1991, del 15 luglio 1991, sia agevolazioni

in favore del primo insediamento dei giovani imprenditori agricoli -

individuando anche i criteri e le modalità di accesso ad esse - che

corsi di qualificazione professionale agli stessi destinati.

Soggiunge la ricorrente di essere intervenuta anche con

riferimento al settore della formazione professionale in agricoltura,

attualmente disciplinato dagli artt. 44 e 45 della deliberazione

della giunta della Provinciaautonoma di Trento 22 dicembre 1988,

n. 16561 (Testo unico delle disposizioni di cui alla legge

provinciale 26 novembre 1976, n. 39 e successive modificazioni ed

integrazioni), anch'essa oggetto nel tempo di successive ulteriori

modifiche.

3. - Tale essendo in materia l'assetto normativo provinciale, è

intervenuta la legge n. 441 del 1998, oggetto della censura di

incostituzionalità.

Detta legge, adottata in applicazione del regolamento del

Consiglio della comunità europea n. 950/1997, del 20 maggio 1997,

viene impugnata nella parte in cui prevede:

a) all'art. 1, comma 1, che "le disposizioni [in essa

contenute] costituiscono norme fondamentali di riforma

economico-sociale della Repubblica";

b) all'art. 3, comma 5, che il "Ministro per le politiche

agricole, d'intesa con le regioni, è autorizzato a stipulare accordi

o convenzioni" con università, enti di ricerca, ordini e collegi

professionali per lo svolgimento di corsi di preparazione

professionale dei giovani agricoltori;

c) all'art. 4, comma 3, che la Cassa per la formazione della

proprietà contadina può realizzare "programmi di ricomposizione

fondiaria dei terreni resi disponibili" in favore dei giovani

agricoltori;

d) all'art. 12, che il Ministro per le politiche agricole

provvede, di concerto con il Ministro della pubblica istruzione e

dopo aver sentito la Conferenza Stato-Regioni e province autonome, i

rappresentanti delle organizzazioni agricole giovanili e degli ordini

e collegi professionali del settore, "ad attuare mirate campagne di

informazione per pubblicizzare in maniera idonea" le disposizioni

della legge n. 441 del 1998;

e) all'art. 14, comma 6, che il Governo è autorizzato a

disciplinare con proprio regolamento, adottato su proposta dei

Ministri per le politiche agricole e delle finanze, le modalità di

concessione ai giovani agricoltori degli aiuti alla introduzione

della contabilità nelle aziende agricole previsti dall'art. 13 del

regolamento (CE) n. 950/1997.

4. - Sostiene la provincia ricorrente la illegittimità

costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n. 441 del 1998 in

quanto, invece di attribuire valenza di "norme fondamentali di

riforma economico-sociale" solamente ai principi ispiratori della

legge, conferisce tale qualifica a tutte le disposizioni in essa

contenute, costituendo, in tal modo, ciascuna di esse un vincolo

rilevante nei rapporti fra legislazione statale e legislazione

regionale.

Con riferimento all'art. 3, comma 5, della stessa legge le

censure della provincia hanno ad oggetto la attribuzione al Ministro

per le politiche agricole di competenze, sia decisionali che di

gestione, in materia di formazione professionale, riservata alla

legislazione esclusiva della provincia nonché alla potestà

amministrativa attuativa della medesima.

Né, ritiene la provincia, l'illegittimità viene meno in quanto

la norma censurata richiede che la funzione ministeriale sia

espletata "d'intesa con le regioni".

Infatti, per un verso, l'ordinario strumento di tutela della

sfera di autonomia normativa ed amministrativa attribuita alla

ricorrente non è costituito dal "diniego di intesa" su una proposta

specifica formulata da altri soggetti, e, per altro verso, una volta

riconosciuta la legittimità della competenza ministeriale, l'intesa

potrebbe essere negata solo per specifiche ragioni relative al merito

della singola iniziativa.

Riguardo al contenuto dell'art. 4, comma 3, della legge in

questione, la provincia è dell'avviso che la realizzazione di

programmi di ricomposizione fondiaria da parte della Cassa per la

formazione della proprietà contadina in attuazione del regolamento

del Consiglio delle comunità europee n. 2079/1992, del 30 giugno

1992 si ponga in contrasto con i principi statutari sull'autonomia

amministrativa - in particolare con l'art. 4, comma 1, del decreto

legislativo n. 266 del 1992 - in quanto nulla nel regolamento

comunitario impone una gestione centralizzata degli interventi da

esso previsti, né giustifica un'alterazione dell'ordinario regime

delle competenze amministrative.

Con riferimento all'art. 12 della legge la norma viene censurata

sul rilievo che il contenuto informativodalla stessa previsto

concerne le sole disposizioni della legge n. 441 del 1998, potendo

così ingenerare, secondo la prospettazione della ricorrente, la

falsa opinione (o, peggio, la falsa aspettativa) che si tratti di

legge applicabile direttamente e negli stessi termini letterali anche

nel territorio provinciale in luogo delle corrispondenti

leggiprovinciali.

Aggiunge la ricorrente un ulteriore profilo di doglianza, là

dove osserva che le campagne informative ministeriali, se

autonomamente gestite e svolte, possono essere solo campagne di

portata nazionale e non possono concretizzarsi, stante il divieto di

attività statale, amministrativa e di spesa, posto dall'art. 4 del

decreto legislativo n. 266 del 1992 nelle materie in cui la provincia

ha competenza esclusiva, in attività amministrativa localmente

svolta né in finanziamenti localmente erogati o utilizzati.

Infine, per quel che riguarda l'ultima disposizione impugnata,

l'art. 14, comma 6, la provincia ritiene che attraverso la previsione

di aiuti alla introduzione della contabilità nelle aziende agricole,

essendo riservata ad apposito regolamento governativo la

specificazione delle modalità di concessione di detti aiuti ai

giovani agricoltori, si sia chiaramente inteso attribuire la relativa

competenza allo Stato, mentre, ritenuti gli aiuti in questione solo

un particolare tipo di aiuti alle imprese agricole, la relativa

funzione amministrativa rientra pienamente fra quelle di competenza

provinciale.

5. - Con atto dell'8 febbraio 1999 si è costituito nel giudizio

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le dedotte

questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate infondate.

In particolare, rileva la difesa erariale che la legge n. 441 del

1998 ha la finalità di contrastare il fenomeno del cosiddetto esodo

rurale favorendo il ricambio generazionale nel settore agricolo

attraverso la costituzione di un vero e proprio "pacchetto" di

opportunità agevolative dell'insediamento giovanile nel comparto.

In relazione a queste finalità la legge in questione ha, secondo

la stessa difesa, indubbiamente la portata di riforma

economico-sociale, introducendo una serie di principi generali a

carattere innovativo, in coerenza con il regolamento (CE)

n. 950/1997, che assumono carattere vincolante per le Regioni.

Specificamente, in relazione alle singole norme censurate,

l'Avvocatura esclude che l'art. 3, comma 5, della legge n. 441 del

1998 possa interferire con le competenze provinciali in materia di

formazione professionale.

La norma abilita il Ministro per le politiche agricole a

stipulare accordi con alcuni enti per lo svolgimento di corsi

orientati alla preparazione professionale dei giovani agricoltori; di

tali accordi le regioni e le province autonome potranno, a loro

scelta, giovarsi o meno.

Quanto all'art. 4, comma 3, la norma è stata, ad avviso della

difesa erariale, fraintesa dalla provincia ricorrente in quanto,

lungi dall'interferire con la materia della ricomposizione fondiaria

oggetto di specifica competenza locale, autorizza la Cassa per la

formazione della proprietà contadina a riassegnare i terreni già

nella sua disponibilità.

Relativamente alle campagne di informazione di cui all'art. 12

della legge impugnata osserva la difesa resistente che esse,

precedute dalla consultazione della conferenza Stato-Regioni,

rientrano fra quelle di pubblica utilità realizzate dal Governo.

Infine, riguardo agli aiuti alla introduzione della contabilità,

essi, consistenti in deduzioni di imposta, si inquadrano "nel

pacchetto di benefici fiscali a favore dell'insediamento giovanile in

agricoltura" e non confliggono con le competenze regionali in materia

di provvidenze previste dalla normativa comunitaria.

6. - In prossimità della udienza la provincia ricorrente ha

depositato memoria di replica contestando il fatto che l'intero

contenuto della legge n. 441 del 1998 assuma la portata di riforma

economico-sociale, come tale vincolante per la normazione regionale

o, nel caso, provinciale.

Osserva la ricorrente che l'unico "principio generale" che

potrebbe essere rinvenuto nella legge, cioè quello espresso

dall'art. 1, "discende già dai regolamenti comunitari nn. 2328/1991

e 950/1997".

Per il resto, secondo la provincia, si tratta di norme di

dettaglio, che riproducono o integrano quellecomunitarie.

Ribadita, quindi, la illegittimità della generale

autoqualificazione di tutte le disposizioni della legge impugnata

come norme fondamentali di riforma economico-sociale, la provincia

ritiene di non essere tenuta ad applicare le norme impugnate, avendo

essa stessa la potestà, già attuata, di dettare la normativa

integrativa dei regolamenti comunitari.

Nessun rilievo può, peraltro, avere il fatto che la legge n. 441

del 1998 sia stata, come ricordato dalla difesa erariale, discussa,

prima di essere portata in Parlamento, in seno alla Conferenza

Stato-Regioni, in quanto ciò non potrebbe aver determinato la

"acquiescenza" delle singole regioni e province autonome al contenuto

della legge stessa. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato, con ricorso in

via principale, questione di legittimità costituzionale degli

artt. 1, comma 1, 3, comma 5, 4, comma 3, 12 e 14, comma 6, della

legge 15 dicembre 1998, n. 441 (Norme per la diffusione e la

valorizzazione della imprenditoria giovanile in agricoltura),

essenzialmente per violazione delle norme statutarie attributive

della competenza legislativa ed amministrativa nelle materie

interessate dalle disposizioni di legge censurate.

1.1. - Più precisamente la ricorrente, premesso di essere

titolare di potestà normativa primaria sia in materia di agricoltura

che di formazione professionale e di godere altresì in via esclusiva

delle correlate competenze amministrative, contesta la legittimità

costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n. 441 del 1998

nella parte in cui qualifica tutte le disposizioni in essa contenute

"norme fondamentali di riforma economico-sociale".

1.2. - La Provincia autonoma di Trento dubita peraltro della

legittimità costituzionale anche delle ulteriori seguenti

disposizioni contenute nella stessa legge:

a) dell'art. 3, comma 5, nella parte in cui prevede che il

Ministro per le politiche agricole sia autorizzato a stipulare,

d'intesa con le Regioni, accordi o convenzioni con istituti di

istruzione, enti di formazione e collegi professionali, per lo

svolgimento di corsi di formazione professionale "finalizzati

all'inserimento lavorativo in agricoltura di giovani laureati o

diplomati";

b) dell'art. 4, comma 3, là dove affida alla Cassa per la

formazione della proprietà contadina il compito di realizzare

programmi di ricomposizione fondiaria dei terreni;

c) dell'art. 12 il quale prevede la possibilità per il

Ministro per le politiche agricole di promuovere "mirate campagne di

informazione per pubblicizzare in maniera idonea" il contenuto della

legge in questione;

d) dell'art. 14, comma 6, nella parte in cui autorizza il

Governo a disciplinare, con proprio regolamento, le modalità di

concessione delle agevolazioni connesse alla introduzione della

contabilità nelle aziende agricole.

2. - La articolata questione è parzialmente fondata nei limiti

di seguito precisati.

2.1. - Giova premettere che il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670

(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti

lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) individua all'art. 8

le materie relativamente alle quali la Provincia autonoma di Trento

ha potestà legislativa; fra di esse figurano, rispettivamente ai

nn. 21) e 29) della elencazione contenuta nella norma citata, le

materie dell'agricoltura e dell'addestramento e formazione

professionale.

Secondo quanto previsto dal successivo art. 16 del d.P.R.,

n. 670, del 1972, in tali materie la provincia gode anche di potestà

amministrativa.

Riguardo alle materie elencate nel predetto art. 8, fra le quali

come detto vi sono quelle della agricoltura e della formazione

professionale, la potestà normativa provinciale incontra "i limiti

indicati dall'art. 4" del medesimo d.P.R. n. 670 del 1972.

Conseguentemente, per quanto ora interessa, l'ente territoriale

può legiferare nelle materie in questione "con il rispetto delle

norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica".

2.2. - Posto che talune delle disposizioni contenute nella legge

censurata hanno ad oggetto materie nelle quali la Provincia autonoma

di Trento gode - secondo i termini costituzionalmente rilevanti dello

statuto di autonomia - di potestà legislativa primaria e di potestà

amministrativa esclusiva, e che quindi relativamente ad esse

l'eventuale natura di "norma fondamentale di riforma

economico-sociale della Repubblica" opererebbe come limite

all'esercizio delle ricordate potestà, si pone come logicamente

prioritario lo scrutinio di legittimità costituzionale dell'art. 1,

comma 1, della legge n. 441 del 1998, che ha qualificato tutte le

disposizioni in essa contenute "norme fondamentali di riforma

economico-sociale".

3. - Già in passato questa Corte ha avuto modo di precisare i

criteri di individuazione della nozione di "norma fondamentale di

riforma economico-sociale".

3.1. - È stato così ripetutamente escluso qualsiasi rilievo

decisivo alla autoqualificazione operata dal legislatore, occorrendo,

invece, far riferimento alla obbiettiva natura della norma in

discussione (cfr. sentenze n. 355 del 1994 e n. 151 del 1986). E si

è altresì evidenziata l'esigenza di unità delle scelte politiche

fondamentali della Repubblica, esigenza a difesa della quale è

appunto posto il limite alla potestà normativa regionale o, come nel

caso, provinciale.

Atteso l'evidente vincolo che in tale modo potrebbe essere posto

alla concreta esplicazione della potestà normativa locale, questa

Corte ha costantemente affermato che non qualsiasi modifica

legislativa merita di essere definita di "riforma economico-sociale",

spettando, invece, tale qualità solo a quelle norme che

corrispondono a scelte di "incisiva innovatività" in settori

qualificanti la vita sociale del Paese e, in particolare, a quelle

che mirano a strutturare tali settori attraverso istituzioni che, per

la natura degli interessi che coinvolgono, non possono che valere

sull'intero territorio nazionale.

Peraltro non tutte le disposizioni contenute in una legge di

riforma hanno il carattere di "norma fondamentale", dovendo questo

essere riconosciuto esclusivamente ai principi fondamentali enunciati

o, comunque, desumibili (cfr., fra le ultime, le sentenze n. 477 del

2000 e n. 482 del 1995), ovvero a quelle disposizioni che siano

legate ai principi fondamentali da un vincolo di coessenzialità o di

necessaria integrazione (cfr. sentenza n. 323 del 1998).

3.2. - Nel presente caso il legislatore ha, invece, genericamente

definito "norme fondamentali" non solamente i principi espressi nella

legge censurata, ma tutte le disposizioni nella medesima contenute.

3.3. - Sotto tale profilo emerge la illegittimità costituzionale

dell'art. 1, comma 1, della legge n. 441 del 1998 nella parte in cui

qualifica "norme fondamentali di riforma economico-sociale" tutte le

disposizioni in essa contenute e non soltanto i principi espressi o,

comunque, desumibili dalla medesima.

4. - La dichiarazione di fondatezza della questione nei limiti

precisati comporta la verifica dei diversi profili di

incostituzionalità denunziati riguardo alle altre norme dalla

Provincia ricorrente.

5. - Quanto all'art. 3, comma 5, della legge n. 441 del 1998, è

indubbio che il suo contenuto vada ad incidere su di una competenza

normativa esclusiva della Provincia autonoma di Trento.

5.1. - Infatti dispone l'art. 8, numeri 21) e 29), dello statuto

speciale della Regione Trentino-Alto Adige che la Provincia autonoma

di Trento ha la potestà di emanare norme legislative, fra le altre,

anche in materia di agricoltura e di formazione professionale e

certamente la norma censurata, nel prevedere che il Ministro per le

politiche agricole sia autorizzato a stipulare, d'intesa con le

regioni, accordi o convenzioni con istituti di istruzione, enti di

formazione e collegi professionali, per lo svolgimento di corsi di

formazione professionale "finalizzati all'inserimento lavorativo in

agricoltura di giovani laureati o diplomati", tratta specificamente

della formazione professionale in agricoltura.

Né può ritenersi che la norma sia espressiva di un principio

fondamentale contenuto nella legge ovvero che sia legata ad esso da

un rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione, essendo,

invece, una norma di dettaglio e di mera attuazione.

5.2. - Di essa deve, pertanto, essere dichiarata la

illegittimità costituzionale nella parte in cui va, appunto, a

ledere l'ambito di competenza legislativa esclusiva propria della

Provincia autonoma di Trento, con particolare riguardo alle

attribuzioni provinciali in materia di formazione professionale.

6. - Diversamente il discorso si atteggia in ordine alla censura

mossa all'art. 4, comma 3, della legge n. 441 del 1998.

6.1. - In questo caso, infatti, la norma impugnata non va a

collidere con alcuna competenza della ricorrente, dovendo essere

interpretata nel senso che con essa si è esclusivamente inteso

ribadire, specificandolo, il compito istituzionale della Cassa per la

formazione della proprietà contadina: rilevare, tramite atti posti

in essere in regime di diritto privato, terreni da destinare, una

volta disponibili, alla rivendita, sempre attraverso atti di analogo

regime, in particolare in favore di giovani agricoltori aventi

determinati requisiti professionali e di età.

7. - Una corretta interpretazione della legge vale ad escludere

la fondatezza anche della censura di incostituzionalità mossa nei

confronti dell'art. 12 della legge n. 441 del 1998.

7.1. - Infatti, dovendo essere privilegiata fra le

interpretazioni possibili di una norma quella conforme a

Costituzione, ritiene la Corte che la disposizione in questione vada

intesa, in piena conformità peraltro con il principio di leale

collaborazione che deve informare di sé i rapporti fra Stato ed enti

autonomi, nel senso che gli organi della amministrazione centrale,

nello svolgere anche a livello locale l'opera di divulgazione dei

contenuti della legge n. 441 del 1998, non debbano trascurare,

tenendone anzi espressamente conto, le competenze locali in materia.

8. - Questione fondata è, viceversa, quella avente ad oggetto il

comma 6 dell'art. 14 della legge in discussione.

8.1. - Dispone, infatti, la norma citata che il Governo è

autorizzato a disciplinare, con proprio regolamento, le modalità di

concessione delle agevolazioni connesse alla introduzione della

contabilità nelle aziende agricole.

8.2. - Ritiene la Corte che l'intervento governativo in sostanza

consiste nella erogazione, in attuazione di quanto previsto dal

regolamento del Consiglio della comunità europea n. 950/1997, del

20 maggio 1997, di un beneficio in favore di quanti fra i giovani

agricoltori abbiano introdotto la contabilità nella azienda da loro

condotta.

In tal senso esso certamente va ad incidere su di una autonoma

competenza amministrativa provinciale, in violazione di quanto

previsto sia dall'art. 16 dello statuto della Regione Trentino-Alto

Adige che dall'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di

attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

concernente il rapporto tra atti legislativi statali e leggi

regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e

coordinamento), il quale espressamente vieta la attribuzione agli

organi statali di funzioni amministrative, diverse da quelle già a

questi spettanti secondo lo statuto di autonomia, in materie di

competenza propria della provincia autonoma.

8.3. - Posto, quindi, che la norma esaminata interferisce con

l'ambito di autonomia amministrativa statutariamente rimessa alla

competenza esclusiva della Provincia autonoma di Trento, così

ledendone le prerogative, senza caratterizzarsi per essere "norma

fondamentale di riforma economico-sociale", di essa deve essere

dichiarata la illegittimità costituzionale.

9. - La presente sentenza spiega i suoi effetti anche per quanto

attiene alla Provincia autonoma di Bolzano avuto riguardo alla

unicità ed identità di contenuto della normativa che attribuisce le

competenze.