Sentenza n. 170/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.P.R.

22 settembre 1978, n. 695 (Modificazioni alle disposizioni preliminari

alla tariffa dei dazi doganali di importazione della Repubblica

Italiana), in riferimento agli artt. 189 e 177 del Trattato di Roma,

promosso con ordinanza emessa il 30 aprile 1979 dal Tribunale di

Genova, nel procedimento civile vertente tra S.p.A. Granital e

Amministrazione delle Finanze dello Stato iscritta al n. 647 del

registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 325 dell'anno 1979;

visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 6 dicembre 1983 il Giudice relatore

La Pergola;

udito l'avvocato dello Stato Sergio La porta per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 30 aprile 1979 il Tribunale di Genova

ha, nel corso del procedimento civile tra la S.p.A. Granital e

l'Amministrazione finanziaria, sollevato di ufficio questione di

costituzionalità dell'art. 3 del d.P.R. n. 695/78, per presunta

violazione dell'art. 11 Cost., in riferimento agli artt. 189 e 177 del

Trattato di Roma.

La S.p.A. Granital presentava alla dogana di Savona una

dichiarazione di importazione definitiva di 500 tonnellate di orzo

canadese, accettata il 22 febbraio 1972.

All'atto della liquidazione dei diritti doganali dovuti è stato

applicato - nella misura inferiore, sopravvenuta dopo la data di

accettazione della dichiarazione - diritto di prelievo, ai sensi delle

disposizioni preliminari alla tariffa doganale, approvata con d.P.R. n.

723/65. Successivamente, con sentenza 15 giugno 1976, la Corte di

giustizia della Comunità interpretava l'art. 15 del regolamento CEE n.

120/1967, statuendo che il giorno dell'importazione, con riferimento al

quale il prelievo va calcolato, è quello in cui la dichiarazione di

importazione risulta accettata dalla dogana.

Con atto ingiuntivo del 28 aprile 1977 la dogana ha quindi intimato

alla società il pagamento di un'ulteriore somma (364.000 lire), pari

alla differenza fra l'imposta che si assumeva effettivamente dovuta, in

quanto vigente, appunto, alla data di accettazione della dichiarazione

e l'imposta invece vigente alla data dell'istanza diretta ad ottenere

l'applicazione del dazio più favorevole, liquidato all'atto dello

sdoganamento.

La società importatrice si opponeva a tale atto ingiuntivo,

deducendo innanzi al giudice a quo la nullità dell'ingiunzione,

perché priva delle firme dei competenti funzionari doganali; la non

applicabilità alla specie della suddetta sentenza della CGCE, in

quanto contrastante con i criteri stabiliti dalla Commissione CEE, con

le circolari ministeriali trasmesse alle dogane dal 63 al 72, nonché

con i precedenti giurisprudenziali delle corti italiane. La società

opponente asseriva altresì che la riliquidazione avrebbe posto a

carico dell'importatore un onere supplementare senza possibilità di

rivalsa sugli acquirenti; e deduceva ancora l'avvenuta riliquidazione

del tributo dopo il decorso del semestre, previsto dall'art. 74 del

T.U. n. 43 del 1973 per la revisione dell'accertamento doganale.

Nelle more del giudizio davanti al Tribunale, è entrato in vigore

il d.P.R. n. 695/78. L'art. 1 n. 3 di detto atto legislativo è

dettato in sostituzione dell'art. 6 punto 2 delle disposizioni

preliminari alla tariffa doganale (d.P.R. n. 723/65); infatti, esso

prevede che, qualora intervenga una variazione del dazio dopo che sia

stata accettata la relativa dichiarazione di importazione,

l'interessato può chiedere l'applicazione del dazio più favorevole.

Occorre, tuttavia, a questo riguardo, che la merce non sia ancora

lasciata alla libera disponibilità dell'importatore. Dall'agevolazione

così prevista sono eccettuati i prelievi agricoli.

Infine, l'art. 3 del d.P.R. n. 695/78 statuisce che la norma di cui

al punto 2 art. 6 delle disposizioni preliminari, come modificate

dall'art. 1 del medesimo decreto n. 695, abbia effetto a partire

dall'11 settembre 1976. Tale data è precisamente quella in cui è

stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Comunità la sentenza

interpretativa resa dalla CGCE (sopra richiamata e resa in causa

113/75).

Secondo il giudice a quo, è questo ius superveniens a dover essere

applicato alla controversia pendente; la nuova normativa (d.P.R. n.

695/78) ritiene il Tribunale, esclude la possibilità di applicare il

dazio più favorevole ad importazioni di prodotti agricoli sottoposti

al regime dei prelievi comunitari, dovendosi qui unicamente aver

riguardo all'imposta in vigore nel giorno di accettazione della

dichiarazione doganale.

Le vigenti disposizioni del diritto interno imporrebbero dunque

all'interprete di applicare alla specie l'agevolazione preclusa dai

citati regolamenti della CEE. La richiesta declaratoria di

incostituzionalità avrebbe per contro l'evidente effetto di assicurare

la prevalenza della norma comunitaria anche con riguardo al periodo di

tempo in cui, nel caso all'esame del Tribunale di Genova, risultano

effettuate le importazioni soggette a prelievo.

La rilevanza della questione, così prospettata, non sarebbe

scalfita dalla possibilità che l'opposizione sia nel giudizio di

merito accolta sulla base di altri e assorbenti motivi dedotti nella

domanda. Tali motivi si assumono, infatti ictu oculi infondati. Ad

avviso del Tribunale di Genova, non sussiste, anzitutto, la nullità

dell'ingiunzione per mancanza delle firme dovute, giacché il difetto

fatto valere dall'opponente si riscontra solo nella copia notificata al

contribuente, mentre la normativa in materia espressamente prevede che

l'ingiunzione possa essere notificata al contribuente in copia

autentica e non in originale. Né può poi configurarsi alcuna

decadenza per il mancato rispetto del termine di sei mesi prescritti

dall'art. 74 del T.U. n. 43/73, dal momento che, trattandosi nel caso

in esame di "errore nella misura", opererebbe il termine quinquennale

di prescrizione stabilita nell'art. 84 del suddetto Testo Unico.

Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, essa è, in

sostanza, argomentata in questi termini: i regolamenti comunitari sono

ex art. 189 del Trattato di Roma immediatamente e direttamente

applicabili nell'ordinamento statale; l'emanazione di norme interne

riproduttive di quelle emesse dagli organi comunitari offende, oltre

che tale precetto, l'art. 177 del Trattato, perché implica che la

disciplina di materia riservata alla competenza della Comunità sia

sottratta alla cognizione della Corte del Lussemburgo: spetta invero,

Si soggiunge, esclusivamente a detto organo interpretare il Trattato e

il diritto comunitario, con il risultato che le pronunzie da esso rese

ex art. 177 del Trattato vincolano indistintamente tutti i giudici

nazionali; l'art. 17 dei regolamenti CEE nn. 19/62 e 120/67 dispongono,

secondo l'interpretazione datane dalla Corte della Comunità, che il

diritto di prelievo è quello in vigore nel giorno di importazione, e

cioè del giorno in cui la dichiarazione di importazione è accettata

dagli organi doganali; la normativa interna detta, dal canto suo, altra

e divergente disciplina della specie, dalla quale risulta,

implicitamente ma inequivocabilmente, che - quando sia sopravvenuto il

dazio più favorevole - va riscosso un prelievo diverso da quello

vigente dal giorno dell'accettazione. I criteri, rispettivamente

accolti dal diritto comunitario e da quello nazionale, sarebbero dunque

palesemente incompatibili; e d'altra parte, osserva il giudice a quo,

il conflitto che così si prospetta non potrebbe essere composto in

sede interpretativa, con l'assumere che la censurata disposizione del

legislatore nazionale opera in conformità del diritto comunitario,

appunto in quanto è fatta retroagire dalla data in cui la pronunzia

interpretativa della Corte del Lussemburgo è venuta ad incidere sul

regime cui i prelievi vanno assoggettati. L'interpretazione adottata

da detta Corte - precisa il giudice a quo - non può infatti spiegare

effetti ex nunc: la natura propria della funzione interpretativa - sia

autentica sia giurisdizionale - ed il caratteristico sistema del

procedimento regolato dall'art. 177 del Trattato esigono, si afferma,

l'efficacia retroattiva della pronunzia del giudice comunitario,

indispensabile perché la questione pregiudiziale rilevi ai fini della

decisione rimessa al giudice interno, che ha promosso il procedimento

innanzi ai giudici del Lussemburgo.

2. - Nel presente giudizio di costituzionalità, si è costituito

il Presidente del Consiglio. L'Avvocatura dello Stato deduce che le

norme denunziate, nel rendere operante l'applicazione della normativa

comunitaria a partire dall'11 settembre 1976, contrastano con il

principio della diretta ed immediata applicazione della normativa

medesima solo in apparenza. In effetti, però, il legislatore delegato

(che ha approvato il d.P.R. n. 695/78) non avrebbe inteso violare tale

principio, bensì si sarebbe adeguato ad altro principio

dell'ordinamento comunitario, secondo cui la violazione di un obbligo

non comporta comunque e necessariamente l'obbligo di adempimento, ed

avrebbe su questa base attribuito rilevanza al periodo intercorso fra

l'entrata in vigore della norma comunitaria e la data in cui questa è

stata interpretata dalla Corte del Lussemburgo.

L'Avvocatura non nega, per parte sua, che dall'applicazione di tale

ultimo principio possano derivare inconvenienti. Di questi possibili

riflessi la difesa dello Stato italiano ha anzi segnalato la rilevanza

in giudizio avanti la Corte della Comunità, sebbene in relazione

all'altra ipotesi in cui - al contrario di come accade nella specie -

è il singolo a pretendere, in forza delle sentenze interpretative

della Corte Comunitaria, la restituzione, anche a distanza di anni

dalla riscossione, di somme poi ritenute indebitamente percette

dall'amministrazione doganale. Vi sarebbe tuttavia sostanziale

differenza fra il caso or ora descritto e quello in esame, che concerne

il recupero di somme dovute per diritti doganali erroneamente non

applicati. Dove, invero, il singolo agisca in giudizio per la

restituzione di quanto risulti riscosso dall'autorità doganale in

violazione del Trattato di Roma e di norme comunitarie, viene in

rilievo la ratio del divieto di istituire tasse di effetto equivalente

al dazio doganale. Tale divieto serve, afferma l'Avvocatura, a

rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione delle merci, nonché ad

evitare squilibri negli scambi comunitari e distorsioni nella

concorrenza. La proibizione del dazio doganale avrebbe quindi ai sensi

del diritto comunitario la precisa ragione giustificativa testé

indicata, che non comporta necessariamente la restituzione al singolo

del diritto doganale a suo tempo indebitamente riscosso. Ché anzi, ad

avviso dell'Avvocatura, l'onere della restituzione "senza alcun

retroattivo condizionamento delle situazioni pregresse" viene in

definitiva a tradursi in una nuova e pregiudizievole alterazione

dell'equilibrio degli scambi commerciali: il che implica un danno

ulteriore alla dinamica di tali scambi, non meno grave rispetto alle

conseguenze che si avrebbero peraltro verso, se l'incidenza del diritto

doganale indebitamente percetto fosse irreversibile. L'onere della

restituzione, precisa in proposito l'Avvocatura, si risolve in un

sostanziale arricchimento per gli operatori, i quali hanno intanto

evidentemente trasferito i maggiori costi a carico dei consumatori. Il

rimborso si atteggerebbe peraltro come un aiuto all'importazione; e da

ciò discenderebbe, correlativamente all'ingiustificato vantaggio per

gli importatori, un duplice maggior aggravio, da un canto per gli

stessi contribuenti, che come consumatori sopportano l'onere del

diritto doganale indebitamente riscosso, dall'altro per gli esportatori

dell'area comunitaria. Questi, si soggiunge hanno infatti prima subito

l'incidenza che sulle relazioni commerciali spiega la tassa equivalente

al dazio, e poi vedono alterata la concorrenza per effetto

dell'"aiuto", scaturente dal rimborso, di cui fruiscono gli operatori

dello Stato importatore.

In questa prospettiva la retroazione della norma comunitaria, che

dovrebbe automaticamente discendere dalla sua prevalenza nei confronti

delle confliggenti statuizioni del legislatore nazionale, incontra

allora un limite, imposto dal principio, in virtù del quale la

produzione normativa derivata dal Trattato riceve applicazione nei

paesi membri, anche sul piano temporale, in stretta e razionale

conformità degli scopi da essa istituzionalmente perseguiti. Di guisa

che - conclude l'Avvocatura - cessante ratione cessat età ipsa lex.

L'applicazione di un simile principio non sarebbe, tuttavia,

altrettanto evidente nel caso di specie. L'Avvocatura, più

precisamente, ritiene che il recupero, da parte dell'amministrazione,

di somme non liquidate o riscosse, mentre avrebbero dovuto esserlo in

conformità della corretta interpretazione della normativa comunitaria,

sia in definitiva giustificata, se si riflette che la mancata

percezione del prelievo è qui dovuta ad errore dell'amministrazione, e

che la successiva pretesa ed acquisizione delle somme dovute non

confligge, d'altra parte, con alcuna finalità del Trattato, alla quale

la normazione comunitaria debba conformarsi. Con tutto ciò, la difesa

del Presidente del Consiglio non giunge ad affermare che l'opposta

soluzione sia necessariamente priva di fondamento: invero, potrebbero

ravvisarsi serie ed apprezzabili ragioni per escludere il recupero là

dove esso dovesse seguire dopo molto tempo l'originaria riscossione del

prelievo, giacché in questo caso si avrebbe un evidente ed

irreversibile pregiudizio degli operatori interessati, esposti peraltro

al rischio di ingiustificate discriminazioni, per via delle eventuali

divergenze fra i regimi in questa materia adottati dai legislatori

degli Stati membri.

Nella specie, spetta a questa Corte verificare se la norma

nazionale denunziata sancisca un criterio compatibile con le esigenze

e, prima di tutto, con l'immediata applicabilità del diritto

comunitario. Si tratta dunque di stabilire se l'applicazione della

normativa comunitaria possa nel presente caso decorrere solo dal

momento in cui, con la pronunzia interpretativa della Corte Comunitaria

è intervenuta la competente individuazione dei profili di contrasto

fra tale normativa e le disposizioni del diritto interno. La questione

che si connette, nel senso ora precisato con l'interpretazione della

normativa comunitaria, è stata, ricorda l'Avvocatura, già rimessa

alla Corte di giustizia della Comunità europea, nella causa discussa

all'udienza del 25 ottobre 1979, per la quale il governo italiano ha

presentato una memoria allegata in copia nel presente giudizio, che

integra e sviluppa le deduzioni sopra esposte.

3. - La parte privata si è costituita nel presente giudizio fuori

termine. Del suo atto non si può quindi tener conto.

4. - In una memoria aggiuntiva pervenuta in prossimità

dell'udienza l'Avvocatura dello Stato richiama anzitutto altre due

ordinanze delle Corti di Appello di Venezia e di Bologna che sollevano

questioni analoghe alla presente.

In relazione al presente giudizio l'Avvocatura fa riferimento alla

sentenza CGCE del 1976 e alla sentenza 29 gennaio 1979 n. 639 della

Cassazione concernente l'interpretazione dell'art. 6 n. 2 del d.P.R.

26 aprile 1965, n. 723.

La difesa del Presidente del Consiglio osserva inoltre che prima

dell'entrata in vigore del d.P.R. del 1978 la Corte di Cassazione aveva

già più volte affermato l'inapplicabilità ai diritti di prelievo

della disposizione di cui al suddetto art. 6 n. 2.

Dopo l'entrata in vigore del detto decreto, la Corte di Cassazione

proponeva alla Corte di giustizia della CEE, con due ordinanze un

quesito relativo all'interpretazione della disciplina, che si trova ora

contenuta nella norma denunciata avanti questa Corte. La Corte di

giustizia ha, dal canto suo, con sentenza 27 marzo 1980, precisato che

la norma da essa interpretata va applicata anche alle fattispecie

anteriori alle sue pronunzie; una limitazione degli effetti retroattivi

che si connettono alle pronunzie interpretative rese dalla Corte del

Lussemburgo, può essere stabilita solo nella decisione adottata da

detto organo. Il che non accade nella specie.

La Corte del Lussemburgo ha inoltre avvertito che, in assenza di

norme comunitarie, spetta agli Stati membri stabilire modalità e

condizioni della riscossione degli oneri finanziari comunitari e dei

prelievi agricoli in particolare; tuttavia dette modalità e condizioni

non devono rendere la riscossione delle tasse e degli oneri comunitari

più difficile della riscossione delle tasse nazionali dello stesso

genere o tipo, per esempio con l'attribuire all'amministrazione statale

poteri più ridotti rispetto a quelli che ad essa competono in ordine

al tributo interno.

L'Avvocatura rileva poi che il 1 luglio 1980 è entrato in vigore

il regolamento CEE 24 luglio 1979 n. 1697 relativo al recupero a

posteriori dei dazi (di importazione e di esportazione) non corrisposti

dal debitore per le merci dichiarate, quando il regime doganale

comportasse invece l'obbligo di effettuare il pagamento.

In seguito ad un nuovo rinvio pregiudiziale, disposto con due

ordinanze della Corte di Cassazione del 18 ottobre 1980, la Corte

Comunitaria ha ritenuto che il suddetto regolamento non si applica a

fattispecie anteriori al 1 luglio 1980, data in cui esso è entrato in

vigore (si richiama in proposito la sentenza del 12 novembre 1981, n.

14 della motivazione).

La Corte di Cassazione non ha quindi potuto fare applicazione di

tale regolamento nella specie sottoposta al suo esame e ha ritenuto di

dover direttamente risolvere i dubbi interpretativi che toccavano la

materia di cui essa medesima aveva investito, ex art. 177 del Trattato,

la Corte del Lussemburgo, sempre in relazione al disposto dell'art. 3

d.P.R. n. 695 del 1978. Più di preciso il Supremo Collegio ha, con la

sentenza n. 3177 del 25 maggio 1982, al riguardo configurato due

possibili interpretazioni della normativa in questione, a seconda se si

ritenga che il legislatore abbia voluto astenersi dal disciplinare il

periodo anteriore all'11 dicembre 1976 o abbia invece, sempre con

riguardo a tale periodo, inteso che i prelievi comunitari fruissero del

trattamento di favore previsto per i dazi doganali dall'art. 6, secondo

comma, d.P.R. n. 723 del 1965. L'interpretazione prospettata per prima

è quella preferita dal Supremo Collegio, in quanto conforme al diritto

comunitario, sull'assunto che il legislatore abbia adeguato la norma da

ultimo citata alle prescrizioni della CEE solo a far tempo dalla data

in cui, grazie alla pronunzia della Corte del Lussemburgo, queste

risultavano con certezza operanti nell'ordinamento interno: e nulla

abbia voluto invece statuire per il periodo anteriore a tale pronunzia,

perché non era ancora acclarato l'effetto retroattivo delle decisioni

rese dai giudici del Lussemburgo sulla questione pregiudiziale di

interpretazione. La soluzione adottata dalla Corte di Cassazione

implica, ad avviso dell'Avvocatura, che la norma interna, oggetto della

presente controversia, sia letta, in puntuale conformità del diritto

comunitario, nel senso che l'aliquota sui prelievi è quella vigente

all'atto dell'accettazione della merce da parte degli uffici doganali.

Così esigerebbe, per l'appunto, l'art. 17 del Regolamento CEE n. 19

del 1962.

Tale interpretazione - peraltro ribadita dalla Corte di Cassazione

in altre pronunzie del corrente anno - renderebbe infine irrilevante e

comunque infondata la questione.

5. - Nell'udienza pubblica del 6 dicembre 1983 il giudice La

Pergola ha svolto la relazione e l'Avvocatura dello Stato ha ribadito e

sviluppato le conclusioni già adottate. Considerato in diritto :

1. - La presente controversia trae origine, come si spiega in

narrativa, dal giudizio promosso dal Tribunale di Genova, che censura,

in riferimento all'art. 11 Cost., l'art. 3 del d.P.R. 22 settembre

1978, n. 695 ("Modificazioni alle disposizioni preliminari della

tariffa dei dazi doganali di importazione della Repubblica italiana"),

così testualmente formulato: "La norma di cui al punto 2, secondo

comma, dell'art. 6, delle disposizioni preliminari della tariffa dei

dazi doganali di importazione della Repubblica italiana, quale risulta

modificata con l'art. 1 del presente decreto, ha effetto dall'11

settembre 1976". La statuizione, della quale vengono in questi termini

individuati gli effetti temporali, è quella che eccettua i prelievi

agricoli e le altre imposizioni previste ai sensi dell'art. 235 del

Trattato istitutivo della CEE dall'agevolazione concessa agli

importatori, in virtù di altra previsione dello stesso decreto,

dettata in sostituzione del punto 2, art. 6 delle anzidette

disposizioni preliminari. Tale agevolazione è contemplata là dove si

dispone che quando "dopo la data indicata nel precedente punto" - e

cioè la data in cui la dichiarazione d'importazione è accettata dalla

dogana - "interviene una variazione del dazio, l'importatore può

chiedere l'applicazione del dazio più favorevole purché la merce non

sia lasciata alla libera disponibilità dell'importatore stesso. La

domanda deve contenere l'indicazione dell'aliquota daziaria richiesta".

La disciplina in esame confliggerebbe con le prescrizioni del

diritto comunitario per le seguenti considerazioni:

A) Il giudice a quo rileva, in primo luogo, che i regolamenti nn.

19/62 e 120/67 adottati dal Consiglio della CEE nel settore, qui

considerato, dei cereali, contengono l'uno e l'altro, rispettivamente

all'art. 17.1 e 15.1, un'apposita ed espressa disposizione, in forza

della quale va riscosso il prelievo in vigore nel giorno

dell'importazione. La Corte di giustizia della CEE, prosegue il

Tribunale di Genova, ha poi, in sede d'interpretazione del citato art.

15.1 del regolamento n. 120/67, statuito che l'ammontare del prelievo

è fissato in relazione al giorno in cui gli uffici doganali accettano

la dichiarazione di importazione della merce. Ai sensi di tale

pronunzia, il prelievo agricolo deve ritenersi preordinato a compensare

la differenza fra il prezzo vigente sul mercato mondiale ed il più

elevato prezzo comunitario, di guisa che il mercato comune sia

stabilizzato e protetto anche nei confronti delle eventuali variazioni

del prezzo del mercato mondiale. Il successivo aumento dei prezzi sul

mercato mondiale, e la conseguente diminuzione dell'onere impositivo,

non possono, pertanto, influire sulla determinazione dell'aliquota, la

quale è fissata, in via di principio, con riguardo al prezzo di

acquisto delle merci. Nella richiamata sentenza - osserva infine il

giudice a quo - la Corte Comunitaria ha altresì precisato che la

raccomandazione della Commissione del 25 maggio 1962, relativa alla

data in cui si determina il dazio doganale applicabile alle merci

dichiarate per l'immissione in consumo, non concerne il prelievo

agricolo.

B) Ciò posto, il d.P.R. n. 695/78 è censurato, per aver da un

canto introdotto nell'ordinamento interno il criterio sancito nella

normativa comunitaria, e dall'altro congegnato gli effetti temporali

della statuizione all'uopo emessa in modo che, per quanto qui

interessa, il caso di specie non ricade nella relativa sfera di

applicazione. Più precisamente, la norma che eccettua il prelievo

agricolo dal regime del dazio più favorevole non può, ad avviso del

giudice remittente, operare prima della data dell'11 settembre 1976,

testualmente indicata dal legislatore come termine iniziale

dell'efficacia della medesima. Si tratta, peraltro, della data di

pubblicazione della suddetta sentenza interpretativa della Corte del

Lussemburgo, che stabilisce quale, ai fini della determinazione del

prelievo, sia il giorno dell'importazione. Così disponendo, la norma

censurata avrebbe l'implicita ma inequivoca conseguenza di

disattendere, con riguardo alle fattispecie insorte anteriormente

all'11 settembre 1976, il precetto secondo cui il prelievo è

necessariamente quello del giorno dell'importazione. Tale conclusione

varrebbe per il giudizio demandato al Tribunale di Genova, in cui

l'importazione soggetta a prelievo risale al 1972. Si assume di

conseguenza che la disciplina dedotta in controversia contraddica:

a) il principio della efficacia immediata dei regolamenti emessi

dagli organi della CEE, consacrato nell'art. 189 del Trattato di Roma,

dal momento che secondo la giurisprudenza di questa Corte qualsiasi

trasformazione o ricezione del diritto comunitario nel diritto interno,

ancorché operata mediante norme di carattere meramente riproduttivo,

risulterebbe incompatibile con l'automatica applicabilità della

produzione giuridica derivata dal Trattato, e ne sottrarrebbe

indebitamente l'interpretazione alla Corte del Lussemburgo, alla quale

spetta, ex art. 177 del Trattato, la cognizione delle questioni

pregiudiziali interpretative, necessaria e fondamentale garanzia

dell'applicazione uniforme del diritto comunitario in tutti gli Stati

membri;

b) l'art. 177 del Trattato, il cui disposto si assume leso anche

sotto il riflesso che la norma censurata confligge con il regolamento

comunitario come interpretato dalla Corte del Lussemburgo, e così

incide sul vincolo scaturente da tale pronunzia per qualsiasi giudice

nazionale. Il giudice a quo ritiene, infatti, che l'interpretazione

resa dalla Corte di giustizia non possa spiegare effetti solo ex nunc,

ma debba anche riguardare le importazioni anteriormente effettuate, di

cui, appunto, si tratta nella causa di merito. Secondo il Tribunale di

Genova, lo stesso congegno dell'art. 177 del Trattato esige che la

sentenza interpretativa pronunziata dal giudice comunitario abbia a

retroagire. Diversamente, non potrebbe risultare da tale pronunzia il

regolamento del caso, in cui il giudice nazionale ha sollevato

questione pregiudiziale in ordine all'interpretazione del diritto

comunitario.

La violazione dell'art. 11 Cost. è, quindi, argomentata in base

all'asserita incompatibilità fra prescrizione comunitaria e legge

nazionale, e alla conseguente inosservanza dei principi stabiliti negli

artt. 177 e 189 del Trattato di Roma.

2. - La questione, va subito precisato, è sollevata sull'assunto

che, in conformità dell'attuale giurisprudenza, le disposizioni di

legge contrarie al regolamento comunitario non possono considerarsi

nulle od inefficaci, ma sono costituzionalmente illegittime, e vanno in

quanto tali denunziate in questa sede, per violazione dell'art. 11

Cost. La Corte ritiene di dover anzitutto fermare l'attenzione su

questo primo e preliminare profilo dell'indagine ad essa demandata.

3. - L'assetto dei rapporti fra diritto comunitario e diritto

interno, oggetto di varie pronunzie rese in precedenza da questo

Collegio, è venuto evolvendosi, ed è ormai ordinato sul principio

secondo cui il regolamento della CEE prevale rispetto alle confliggenti

statuizioni del legislatore interno. Questo risultato viene, peraltro,

in considerazione sotto vario riguardo. In primo luogo, sul piano

ermeneutico, vige la presunzione di conformità della legge interna al

regolamento comunitario: fra le possibili interpretazioni del testo

normativo prodotto dagli organi nazionali va prescelta quella conforme

alle prescrizioni della Comunità, e per ciò stesso al disposto

costituzionale, che garantisce l'osservanza del Trattato di Roma e del

diritto da esso derivato (sentenze nn. 176, 177/81).

Quando, poi, vi sia irriducibile incompatibilità fra la norma

interna e quella comunitaria, è quest'ultima, in ogni caso, a

prevalere. Tale criterio opera, tuttavia, diversamente, secondo che il

regolamento segua o preceda nel tempo la disposizione della legge

statale. Nel primo caso, la norma interna deve ritenersi caducata per

effetto della successiva e contraria statuizione del regolamento

comunitario, la quale andrà necessariamente applicata dal giudice

nazionale. Tale effetto caducatorio, com'è stato avvertito nelle più

recenti pronunzie di questa Corte, è altresì retroattivo, quando la

norma comunitaria confermi la disciplina già dettata - riguardo al

medesimo oggetto, e prima dell'entrata in vigore della confliggente

norma nazionale - dagli organi della CEE. In questa evenienza, le norme

interne si ritengono, dunque, caducate sin dal momento al quale risale

la loro incompatibilità con le precedenti statuizioni della Comunità,

che il nuovo regolamento ha richiamato. Diversa è la sistemazione data

fin qui in giurisprudenza all'ipotesi in cui la disposizione della

legge interna confligga con la previgente normativa comunitaria. È

stato invero ritenuto che, per il fatto di contrastare tale normativa,

o anche di derogarne o di riprodurne il contenuto, la norma interna

risulti aver offeso l'art. 11 Cost. e possa in conseguenza esser

rimossa solo mediante dichiarazione di illegittimità costituzionale.

La soluzione testé descritta è stata delineata in altro giudizio

(cfr. sentenza n. 232/75) ed in sostanza così giustificata: il

trasferimento dei poteri alla Comunità non implica, nella materia a

questa devoluta, la radicale privazione della sovranità statuale;

perciò si è in quell'occasione anche detto che il giudice nazionale

non ha il potere di accertare e dichiarare incidentalmente alcuna

nullità, dalla quale scaturisca, in relazione alle norme sopravvenute

al regolamento comunitario, "un'incompetenza assoluta del nostro

legislatore", ma è qui tenuto a denunciare la violazione dell'art. 11

Cost., promuovendo il giudizio di costituzionalità.

La Corte è ora dell'avviso che tale ultima conclusione, e gli

argomenti che la sorreggono, debbano essere riveduti. L'assetto della

materia va invece lasciato fermo sotto gli altri profili, che non

toccano il rapporto fra la regola comunitaria e quella posteriormente

emanata dallo Stato.

Per l'esame da compiere, occorre guardare all'approccio della

pregressa giurisprudenza, quale si è , nel complesso, disegnato, nei

confronti del fenomeno comunitario. Dalle decisioni già rese si

ricava, infatti, un'utile traccia per riflettere sulla validità del

criterio fin qui adottato. Com'è di seguito spiegato, non vi è

ragione per ritenere che il giudice sia abilitato a conoscere

dell'incompatibilità fra la regola comunitaria e quella statale, o

viceversa tenuto a sollevare la questione di costituzionalità,

semplicemente sulla base dell'ordine cronologico in cui intervengono

l'una e l'altra norma. Giova al riguardo richiamare alcune premesse di

ordine sistematico, poste nelle precedenti pronunzie, per controllarne

il significato e precisare il risultato di questa nuova riflessione sul

problema.

4. - Vi è un punto fermo nella costruzione giurisprudenziale dei

rapporti fra diritto comunitario e diritto interno: i due sistemi sono

configurati come autonomi e distinti, ancorché coordinati, secondo la

ripartizione di competenza stabilita e garantita dal Trattato.

"Esigenze fondamentali di eguaglianza e certezza giuridica postulano

che le norme comunitarie - , non qualificabili come fonte di diritto

internazionale, né di diritto straniero, né di diritto interno -,

debbano avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in

tutti gli Stati membri, senza la necessità di leggi di ricezione e

adattamento, come atti aventi forza e valore di legge in ogni Paese

della Comunità, sì da entrare ovunque contemporaneamente in vigore e

conseguire applicazione eguale ed uniforme nei confronti di tutti i

destinatari". Così la Corte ha statuito nella sentenza n. 183 del

1973. In detta decisione è per la prima volta affermata la prevalenza

del regolamento comunitario nei confronti della legge nazionale. Questo

criterio va considerato nel contesto della pronunzia in cui è

formulato, e quindi inteso in intima e necessaria connessione con il

principio secondo cui i due ordinamenti sono distinti e al tempo stesso

coordinati. Invero, l'accoglimento di tale principio, come si è

costantemente delineato nella giurisprudenza della Corte, presuppone

che la fonte comunitaria appartenga ad altro ordinamento, diverso da

quello statale. Le norme da essa derivanti vengono, in forza dell'art.

11 Cost., a ricevere diretta applicazione nel territorio italiano, ma

rimangono estranee al sistema delle fonti interne: e se così è, esse

non possono, a rigor di logica, essere valutate secondo gli schemi

predisposti per la soluzione dei conflitti tra le norme del nostro

ordinamento. In questo senso va quindi spiegata l'affermazione, fatta

nella sentenza n. 232/75, che la norma interna non cede, di fronte a

quella comunitaria, sulla base del rispettivo grado di resistenza. I

principi stabiliti dalla Corte in relazione al diritto - nel caso in

esame, al regolamento - comunitario, traggono significato, invece,

precisamente da ciò: che l'ordinamento della CEE e quello dello Stato,

pur distinti ed autonomi, sono, come esige il Trattato di Roma,

necessariamente coordinati; il coordinamento discende, a sua volta,

dall'avere la legge di esecuzione del Trattato trasferito agli organi

comunitari, in conformità dell'art. 11 Cost., le competenze che questi

esercitano, beninteso nelle materie loro riservate.

Occorre, tuttavia, meglio chiarire come, riguardo al fenomeno in

esame, si ponga il rapporto fra i due ordinamenti. Sovviene in

proposito il seguente rilievo. La disciplina emanata mediante il

regolamento della CEE è destinata ad operare, con caratteristica

immediatezza, così nella nostra sfera territoriale, come in quella di

ogni altro Stato membro; il sistema statuale, dal canto suo, si apre a

questa normazione, lasciando che le regole in cui essa si concreta

vigano nel territorio italiano, quali sono scaturite dagli organi

competenti a produrle. Ora, la Corte ha in altro giudizio affermato che

l'esercizio del potere trasferito a detti organi viene qui a

manifestarsi in un "atto", riconosciuto nell'ordinamento interno come

"avente forza e valore di legge" (cfr. sentenza n. 183/73). Questa

qualificazione del regolamento comunitario merita un cenno di

svolgimento. Le norme poste da tale atto sono, invero, immediatamente

applicate nel territorio italiano per forza propria. Esse non devono,

né possono, essere riprodotte o trasformate in corrispondenti

disposizioni dell'ordinamento nazionale. La distinzione fra il nostro

ordinamento e quello della Comunità comporta, poi, che la normativa in

discorso non entra a far parte del diritto interno, né viene per alcun

verso soggetta al regime disposto per le leggi (e gli atti aventi forza

di legge) dello Stato. Quel che si è detto nella richiamata pronunzia,

va allora avvertito, altro non significa, in definitiva, che questo:

l'ordinamento italiano - in virtù del particolare rapporto con

l'ordinamento della CEE, e della sottostante limitazione della

sovranità statuale - consente, appunto, che nel territorio nazionale

il regolamento comunitario spieghi effetto in quanto tale e perché

tale. A detto atto normativo sono attribuiti "forza e valore di legge",

solo e propriamente nel senso che ad esso si riconosce l'efficacia di

cui è provvisto nell'ordinamento di origine.

5. - Il risultato cui è pervenuta la precedente giurisprudenza va,

quindi, ridefinito, in relazione al punto di vista, sottinteso anche

nelle precedenti pronunzie, ma non condotto alle ultime conseguenze,

sotto il quale la fonte comunitaria è presa in considerazione nel

nostro ordinamento. Il giudice italiano accerta che la normativa

scaturente da tale fonte regola il caso sottoposto al suo esame, e ne

applica di conseguenza il disposto, con esclusivo riferimento al

sistema dell'ente sovrannazionale: cioè al solo sistema che governa

l'atto da applicare e di esso determina la capacità produttiva. Le

confliggenti statuizioni della legge interna non possono costituire

ostacolo al riconoscimento della "forza e valore", che il Trattato

conferisce al regolamento comunitario, nel configurarlo come atto

produttivo di regole immediatamente applicabili. Rispetto alla sfera di

questo atto, così riconosciuta, la legge statale rimane infatti, a ben

guardare, pur sempre collocata in un ordinamento, che non vuole

interferire nella produzione normativa del distinto ed autonomo

ordinamento della Comunità, sebbene garantisca l'osservanza di essa

nel territorio nazionale.

D'altra parte, la garanzia che circonda l'applicazione di tale

normativa è - grazie al precetto dell'art. 11 Cost., com'è sopra

chiarito - piena e continua. Precisamente, le disposizioni della CEE,

le quali soddisfano i requisiti dell'immediata applicabilità devono,

al medesimo titolo, entrare e permanere in vigore nel territorio

italiano, senza che la sfera della loro efficacia possa essere

intaccata dalla legge ordinaria dello Stato. Non importa, al riguardo,

se questa legge sia anteriore o successiva. Il regolamento comunitario

fissa, comunque, la disciplina della specie. L'effetto connesso con la

sua vigenza è perciò quello, non già di caducare, nell'accezione

propria del termine, la norma interna incompatibile, bensì di impedire

che tale norma venga in rilievo per la definizione della controversia

innanzi al giudice nazionale. In ogni caso, il fenomeno in parola va

distinto dall'abrogazione, o da alcun altro effetto estintivo o

derogatorio, che investe le norme all'interno dello stesso ordinamento

statuale, e ad opera delle sue fonti. Del resto, la norma interna

contraria al diritto comunitario non risulta - è stato detto nella

sentenza n. 232/75, e va anche qui ribadito - nemmeno affetta da alcuna

nullità, che possa essere accertata e dichiarata dal giudice

ordinario. Il regolamento, occorre ricordare, è reso efficace in

quanto e perché atto comunitario, e non può abrogare, modificare o

derogare le confliggenti norme nazionali, né invalidarne le

statuizioni. Diversamente accadrebbe, se l'ordinamento della Comunità

e quello dello Stato - ed i rispettivi processi di produzione normativa

- fossero composti ad unità. Ad avviso della Corte, tuttavia, essi,

per quanto coordinati, sono distinti e reciprocamente autonomi. Proprio

in ragione, dunque, della distinzione fra i due ordinamenti, la

prevalenza del regolamento adottato dalla CEE va intesa come si è con

la presente pronunzia ritenuto: nel senso, vale a dire, che la legge

interna non interferisce nella sfera occupata da tale atto, la quale è

interamente attratta sotto il diritto comunitario.

La conseguenza ora precisata opera però, nei confronti della fonte

statuale, solo se e fino a quando il potere trasferito alla Comunità

si estrinseca con una normazione compiuta e immediatamente applicabile

dal giudice interno. Fuori dall'ambito materiale, e dai limiti

temporali, in cui vige la disciplina comunitaria così configurata, la

regola nazionale serba intatto il proprio valore e spiega la sua

efficacia; e d'altronde, è appena il caso di aggiungere, essa soggiace

al regime previsto per l'atto del legislatore ordinario, ivi incluso il

controllo di costituzionalità.

6. - Il regolamento comunitario va, dunque, sempre applicato, sia

che segua, sia che preceda nel tempo le leggi ordinarie con esso

incompatibili: e il giudice nazionale investito della relativa

applicazione potrà giovarsi dell'ausilio che gli offre lo strumento

della questione pregiudiziale di interpretazione, ai sensi dell'art.

177 del Trattato. Solo così è soddisfatta la fondamentale esigenza di

certezza giuridica, sempre avvertita nella giurisprudenza di questo

Collegio, che impone eguaglianza e uniformità di criteri applicativi

del regolamento comunitario per tutta l'area della Comunità Europea.

Quest'affermazione trova il supporto di due autonome e concorrenti

riflessioni.

Va osservato, in primo luogo, che alla conclusione testé enunciata

perviene, per parte sua, anche la Corte del Lussemburgo. Detto Collegio

considera, è vero, la fonte normativa della Comunità e quella del

singolo Stato come integrate in un solo sistema, e quindi muove da

diverse premesse, rispetto a quelle accolte nella giurisprudenza di

questa Corte. Quel che importa, però, è che col giudice comunitario

si possa convenire nel senso che alla normativa derivante dal Trattato,

e del tipo qui considerato, va assicurata diretta ed ininterrotta

efficacia: e basta questo per concordare sul principio secondo cui il

regolamento comunitario è sempre e subito applicato dal giudice

italiano, pur in presenza di confliggenti disposizioni della legge

interna.

A parte ciò, e per quanto risulta alla Corte, il regolamento

comunitario è fatto immediatamente operare, ad esclusione delle norme

interne incompatibili, anteriori e successive, in tutti indistintamente

gli ordinamenti degli Stati membri, quale che poi, in ciascuno di essi,

possa essere la giustificazione di siffatto regime alla stregua delle

rispettive previsioni costituzionali. Ed è, certamente, significativo

che il controllo sulla compatibilità tra il regolamento comunitario e

la norma interna, anche posteriore, sia lasciato alla cognizione del

giudice ordinario pur dove un apposito organo giudicante è investito,

analogamente a questa Corte, del sindacato di costituzionalità sulle

leggi. Così accade, sebbene per ragioni in parte diverse da quelle

sopra spiegate, nell'ordinamento federale tedesco. Il criterio ora

sancito gode, dunque, di generale osservanza. Il che conferma che esso

serve a stabilire e garantire condizioni di parità, sia degli Stati

membri, sia dei loro cittadini, di fronte al modo come funziona la

disciplina. e la stessa organizzazione, del Mercato Comune.

7. - Le osservazioni fin qui svolte non implicano, tuttavia, che

l'intero settore dei rapporti fra diritto comunitario e diritto interno

sia sottratto alla competenza della Corte. Questo Collegio ha, nella

sentenza n. 183/73, già avvertito come la legge di esecuzione del

Trattato possa andar soggetta al suo sindacato, in riferimento ai

principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e ai

diritti inalienabili della persona umana, nell'ipotesi contemplata, sia

pure come improbabile, al numero 9 nella parte motiva di detta

pronunzia. Nel presente giudizio cade opportuno un altro ordine di

precisazioni. Vanno denunciate in questa sede quelle statuizioni della

legge statale che si assumano costituzionalmente illegittime, in quanto

dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del

Trattato, in relazione al sistema o al nucleo essenziale dei suoi

principi: situazione, questa, evidentemente diversa da quella che si

verifica quando ricorre l'incompatibilità fra norme interne e singoli

regolamenti comunitari. Nel caso che qui è previsto, la Corte sarebbe,

quindi, chiamata ad accertare se il legislatore ordinario abbia

ingiustificatamente rimosso alcuno dei limiti della sovranità

statuale, da esso medesimo posti, mediante la legge di esecuzione del

Trattato, in diretto e puntuale adempimento dell'art. 11 Cost.

8. - In conclusione, la questione sollevata dal Tribunale di Genova

è inammissibile. Compete al giudice rimettente accertare se gli

invocati regolamenti e principi dell'ordinamento comunitario

consentano, e a qual titolo, che il regime del prelievo agricolo, sotto

il profilo dedotto nella presente controversia, sia fatto retroagire

soltanto fino alla data di pubblicazione della pronunzia interpretativa

della Corte del Lussemburgo, sopra richiamata al n. 1B).