Sentenza n. 17/1956

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 77 del D.P.R. 30

giugno 1951, n. 574, contenente Norme di attuazione dello Statuto

speciale per la Regione Trentino-Alto Adige, promosso con ricorso della

Provincia di Bolzano, rappresentata dagli avvocati Giovanni Persico e

Raffaele Resta, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

del 7 aprile 1956, n. 84, e iscritto al n. 8 Registro ricorsi 1956:

Vista la costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei

Ministri avvenuta col deposito delle deduzioni in cancelleria il 9

marzo 1956;

Udita all'udienza pubblica del 23 maggio 1956 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

Uditi gli avvocati Giovanni Persico e Raffaele Resta e il vice

avvocato generale dello Stato Marcello Frattini.

Ritenuto, in fatto:

1. - Il 9 febbraio 1956 la Giunta provinciale di Bolzano, in via

d'urgenza, a norma dell'art. 48, n. 7 dello Statuto regionale,

deliberava di impugnare l'art. 77 delle norme di attuazione dello

Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, approvato con D.P.R. 30

giugno 1951, n. 574, perché in contrasto con l'art. 13 del detto

Statuto speciale.

In conseguenza di questa deliberazione il Presidente della Giunta

provinciale di Bolzano ha inoltrato ricorso alla Corte costituzionale.

Il ricorso è stato notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri

il 18 febbraio 1956, depositato in cancelleria il 25 febbraio e

pubblicato per disposizione del Presidente della Corte costituzionale

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 7 aprile 1956, n. 84. Il

Presidente del Consiglio si è costituito mediante deposito in

cancelleria delle deduzioni il 9 marzo 1956.

2. - La difesa della Provincia ha sostenuto in primo luogo che,

nonostante il disposto dell'art. 83 della legge costituzionale 26

febbraio 1948, n. 5, la Provincia di Bolzano è legittimata ad agire

davanti a questa Corte, dovendosi ritenere modificato o integrato il

predetto art. 83 dall'art. 36, secondo comma, della legge 11 marzo

1953, n. 87.

Premesso poi che le norme sul controllo di legittimità sugli atti

amministrativi sarebbero state emanate in attuazione dell'art. 130

della Costituzione, ha sostenuto che l'esclusione nei confronti degli

atti amministrativi della Provincia di Bolzano, della possibilità del

visto con riserva e della conseguente registrazione, di cui all'art. 25

del T.U. delle leggi sulla Corte dei conti approvate con decreto 11

luglio 1934, n. 1214, esclusione stabilita appunto dall'impugnato art.

77, avrebbe in parte negato e in parte snaturato il carattere di

autonomia della Regione del Trentino-Alto Adige i cui organi devono

funzionare con potestà completa ed eguale a quella dei corrispondenti

organi dello Stato. Inoltre, il sistema costruito dalle norme di

attuazione violerebbe l'art. 13 dello Statuto speciale della Regione il

quale, secondo quello che dice la difesa della Provincia di Bolzano,

riconoscerebbe alla Provincia stessa facoltà di emanare entro certi

limiti norme legislative con potestà autonoma rispetto a quella dello

Stato.

3. - Da parte sua l'Avvocatura dello Stato ha proposto in questo

giudizio, come già in altri, l'eccezione di irricevibilità del

ricorso per l'inosservanza del termine fissato dall'art. 7 del D.P.R.

30 giugno 1951, n. 574. La difesa della Provincia di Bolzano si è

opposta all'accoglimento di questa eccezione con una breve replica

depositata in cancelleria il 19 maggio 1956.

4. - Per quanto attiene più particolarmente alla presente causa la

difesa dello Stato ha sostenuto in via pregiudiziale che le Provincie

che formano la Regione del Trentino-Alto Adige non sono legittimate ad

agire davanti alla Corte costituzionale se non per impugnare la legge

della Regione o la legge dell'altra Provincia, come espressamente

dispone l'art. 82 e come risulta, per esclusione, dall'art. 83 dello

Statuto speciale. L'art. 36 della legge 11 marzo 1953, n. 87 avrebbe

esteso alle Provincie della Regione Trentino-Alto Adige soltanto le

disposizioni procedurali contenute nel capo II del titolo II e

nell'art. 20 della legge citata 11 marzo 1953, n. 87.

Questa mancanza di legittimazione ad agire della Provincia, quale

risulta dalle leggi, troverebbe poi il suo logico fondamento nel fatto

che, in tema di questioni di legittimità costituzionale, la Regione

rappresenta nei riguardi dello Stato tutto il territorio delle due

Provincie. Né sarebbe in conseguenza ammissibile che una Provincia

impugni di illegittimità una legge dello Stato, quando la Regione o

l'altra Provincia dissentano da tale impugnativa.

5. - In secondo luogo e nel merito la difesa dello Stato dopo aver

rilevato che la Provincia non sarebbe in grado, dato il silenzio della

Costituzione e dello Statuto regionale in tema di organizzazione e

forme di controllo di legittimità, di precisare quali norme

costituzionali sarebbero state violate, ha sostenuto che l'art. 74

delle norme di attuazione che dispone in via generale che il controllo

degli atti amministrativi deve essere esercitato nella Regione

Trentino-Alto Adige da una delegazione della Corte dei conti in

conformità delle leggi dello Stato che disciplinano le attribuzioni

della Corte stessa, non è in contrasto con l'impugnato art. 77 che

esclude il visto con riserva e la successiva registrazione degli atti

illegittimi della Provincia, perché tutti e due questi articoli si

integrerebbero reciprocamente costruendo un armonico sistema.

6. - La difesa della Provincia è tornata tanto sulla questione

pregiudiziale quanto sul merito con un'ampia memoria illustrativa,

nella quale sono meglio precisate ed in alcuni punti modificate le

conclusioni del ricorso. Sulla eccezione di inammissibilità la difesa

della Provincia ha sostenuto che la particolare situazione della

Provincia di Bolzano fa sì che la Regione del Trentino-Alto Adige e le

due Provincie che la compongono costituiscano tre regioni tra loro

intimamente collegate: da ciò trarrebbe giustificazione il 2 comma

dell'art. 36 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Né si potrebbe pensare

che un eventuale dissenso tra lo Stato e le due Provincie possa essere

composto dalla Regione che non ha interesse a farlo, a prescindere dal

fatto che la Regione non rappresenta tutto il territorio delle due

Provincie nei riguardi dello Stato. In secondo luogo, l'autonomia che

è stata riconosciuta alle Provincie del Trentino-Alto Adige e che dà

vita ad un ordinamento autonomo, dà necessariamente vita alle azioni

per difenderla. In terzo luogo non avrebbero peso nemmeno gli argomenti

di natura letterale opposti dall'Avvocatura dello Stato, perché

l'elencazione degli articoli 82 e 83 dello Statuto speciale è

meramente esemplificativa e non tassativa e perché la legge 11 marzo

1953, n. 87, sarebbe stata autorizzata dalla legge costituzionale 11

marzo 1953, n. 1, non soltanto a regolare, ma ad estendere le

condizioni, i limiti e le forme dei giudizi davanti alla Corte

costituzionale.

7. - Nel merito, premesso questa volta che lo Stato nel regolare il

controllo degli atti amministrativi della Provincia di Bolzano, ha

fatto riferimento all'art. 125 e non all'art. 130 della Costituzione,

data la particolare natura delle Provincie del Trentino-Alto Adige, la

difesa della Provincia ha insistito sul contrasto che vi sarebbe tra

l'art. 74 delle norme di attuazione e l'art. 77 che ha implicitamente

ma chiaramente negato alla Provincia di Bolzano di chiedere il visto

con riserva e la successiva registrazione degli atti ritenuti

illegittimi dalla Corte dei conti, violando così insieme con

l'autonomia i principi stessi che regolano un istituto il cui esercizio

non dovrebbe essere precluso alla Regione e alle Provincie del

Trentino-Alto Adige, appunto per il carattere eccezionale che gli è

proprio.

Contro la tesi dell'Avvocatura che la Provincia non avrebbe saputo

indicare quali norme costituzionali sarebbero state violate, la difesa

della Provincia ha opposto che sarebbe stato violato l'art. 116 della

Costituzione, che stabilisce anche per il Trentino-Alto Adige una

autonomia regolata dallo Statuto speciale adottato con legge

costituzionale, l'art. 125 della stessa Costituzione ed infine la

logica, per il contrasto che vi sarebbe tra l'art. 74 e l'art. 77 delle

norme di attuazione.Considerato, in diritto:

1. - La Corte si è già pronunziata sopra la eccezione di

irricevibilità del ricorso della Provincia sollevata dalla difesa

dello Stato (sentenza n. 14 del 15 giugno 1956) ed ha affermato che per

la impugnativa di leggi statali che la Regione (e, se del caso, la

Provincia) abbia deliberato di proporre successivamente all'entrata in

funzione della Corte, vale la norma dell'art. 32 della legge 11 marzo

1953, n. 87, che quei termini fissa in 30 giorni, e l'altra della

seconda disposizione transitoria della stessa legge che quei termini fa

decorrere dalla data del decreto del Presidente della Repubblica che

convoca per la prima volta la Corte.

2. - Fondata è, invece, l'eccezione di inammissibilità del

ricorso per difetto di legittimazione processuale della Provincia di

Bolzano. L'art. 83 dello Statuto speciale riconosce soltanto alla

Regione la facoltà di impugnare "le leggi e gli atti aventi valore di

leggi della Repubblica", escludendo con ciò la Provincia di Bolzano e

di Trento. E l'esclusione è confermata dal precedente art. 82, ultimo

comma (che insieme con l'art. 83 forma il titolo dello Statuto che ha

per oggetto: "Controllo della Corte costituzionale"), nel quale sono

elencati esplicitamente i casi nei quali la Provincia può agire

davanti alla Corte costituzionale, che sono quelli di impugnativa della

legge regionale o della legge dell'altra Provincia.

3. - Non valgono contro un così chiaro disposto legislativo gli

argomenti testuali, logici e sistematici addotti dalla difesa della

Provincia di Bolzano. La legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, che

dispone: "la Corte costituzionale esercita le sue funzioni nelle forme,

nei limiti ed alle condizioni di cui alla Carta costituzionale, alla

legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, ed alla legge ordinaria

emanata per la prima attuazione delle predette norme costituzionali"

non può aver inteso di attribuire al legislatore ordinario la facoltà

di modificare le norme dello Statuto speciale approvato con legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5. Essa invece non ha fatto se non

indicare le fonti dell'ordinamento della Corte costituzionale, tra le

quali, in ultimo luogo, la legge ordinaria (che è stata poi quella

dell'11 marzo 1953), alla quale ha demandato il compito, limitato, di

regolare la prima attuazione delle relative norme costituzionali. Ora,

se può perfino dubitarsi che, in questo campo così circoscritto,

possa rientrare per intero tutto quanto va ricompreso sotto

l'espressione "forme, limiti e condizioni" non è certamente dubbio che

non vi rientrino disposizioni, come quelle relative alla determinazione

dei soggetti del processo costituzionale, che attengono alla sostanza

del processo stesso.

D'altra parte l'art. 36 della legge n. 87 non fa riferimento

all'art. 83 dello Statuto speciale, bensì alle disposizioni contenute

nel capo II (Questioni di legittimità costituzionale) del titolo II

(Funzionamento della Corte) e nell'art. 20 della medesima legge 11

marzo 1953 e stabilisce che codeste disposizioni vanno estese anche

alle Provincie della Regione Trentino-Alto Adige tutte le volte che

esse possono agire davanti alla Corte costituzionale, cioè, giusta

l'art. 82 dello Statuto, quando impugnano una legge regionale o una

legge dell'altra Provincia, e tutte le volte in cui un giudizio di

legittimità costituzionale sorto in via incidentale ri guardi un legge

provinciale.

Nessuna altra interpretazione è possibile della lettera di quella

norma dato che l'espressione "quanto vi è disposto" adoperata nel

secondo comma dell'art. 36 non può essere riferita se non alle

"disposizioni del presente capo, come pure quelle dell'art. 20"

richiamate nel primo comma del medesimo articolo. Con che questo

articolo trova la sua giustificazione nel sistema e sfugge al dubbio,

che potrebbe altrimenti proporsi, della sua legittimità

costituzionale.

5. - Nemmeno il fatto, sottolineato dalla difesa, che, mentre alla

Provincia è stata attribuita una autonomia legislativa non le sia

stata insieme riconosciuta la facoltà di tutelarla direttamente, può

consentire all'interprete di disattendere il sistema costruito dagli

artt. 82 e 83 dello Statuto speciale. Va considerato che non è

impossibile in teoria, né senza esempio nella pratica di Stati anche

federali, l'attribuzione della titolarità dell'azione a un soggetto

diverso da quello al quale spetta la titolarità dell'interesse

tutelabile, si debba questa figura giuridica assimilare oppure non alla

sostituzione processuale, che è questione che qui non occorre né

affrontare né risolvere. E nemmeno vale, infine, l'altro argomento

della difesa che cioè lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige ha

creato tre regioni e quindi ha riconosciuto a ciascuna delle tre i

medesimi poteri. A prescindere dal fatto che anche configurando, come

non è dubbio, le Provincie di Bolzano e di Trento quali persone

giuridiche di diritto pubblico con autonomia legislativa, nulla vieta

che ad esse sia negata la legittimazione ad agire davanti alla Corte

costituzionale per impugnare leggi dello Stato (del che anche non

mancano esempi), non può dubitarsi che le Provincie di Bolzano e di

Trento non sono in tutto e per tutto assimilabili alle Regioni, ma

fanno parte di una Regione, quella del Trentino-Alto Adige (artt. 1 e 3

dello Statuto speciale) e l'autonomia loro si inserisce in quella

regionale e da questa in un certo modo rileva, come attestato dall'art.

42 dello Statuto, il quale stabilisce che ciascun consiglio provinciale

è composto dei membri del Consiglio regionale eletto nelle rispettive

Provincie. Il che rende anche in via teorica niente affatto

disarmonica la norma dell'art. 82, che riconosce soltanto alla Regione

la facoltà di impugnare le leggi dello Stato "per violazione del

presente Statuto" , dello Statuto, cioè, in tutte le sue parti anche

in quelle che riconoscono e regolano l'autonomia provinciale.