Sentenza n. 169/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi per conflitto di attribuzione in relazione al decreto del

Presidente del Consiglio dei Ministri, datato 27 settembre 1997,

recante "Modalità di esercizio delle deroghe di cui all'art. 9 della

direttiva 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli

selvatici", nonché in relazione alle determinazioni n. 3242 e n.

3243 del 20 ottobre 1997 della Commissione di controllo sugli atti

della Regione Veneto, con le quali sono state annullate le delibere

della Giunta regionale n. 3401 e n. 3402 del 7 ottobre 1997, recanti

"Direttiva CEE n. 409/1979. Art. 9: applicazione deroghe (periodo 11

ottobre-31 dicembre 1997)", promossi con ricorsi delle Regioni

Toscana, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia, notificati il 28

novembre, il 22 ed il 29 dicembre 1997, depositati in Cancelleria il

4 e il 29 dicembre 1997, l'8, il 9 ed il 13 gennaio 1998,

rispettivamente iscritti ai nn. 56 e 61 del registro conflitti 1997

ed ai nn. 2, 3 e 5 del registro conflitti 1998.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1998 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Vito Vacchi per la Regione Toscana, Ivone

Cacciavillani e Luigi Manzi per la Regione Veneto, Giandomenico

Falcon e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Maurizio Pedetta

per la Regione Umbria e Beniamino Caravita di Toritto per la Regione

Lombardia, nonché l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 24 novembre 1997 (Reg. confl. n. 56 del

1997), la Regione Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione al decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri 27 settembre 1997, recante "Modalità di

esercizio delle deroghe di cui all'art. 9 della direttiva 79/409/CEE,

concernente la conservazione degli uccelli selvatici".

La Regione chiede che la Corte dichiari non spettare allo Stato il

potere di disciplinare dette modalità e che, quindi, annulli il

predetto decreto, in quanto invasivo delle competenze ad essa

costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione, in relazione agli artt. 6 e 99 del decreto del

Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della

delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) e

all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143

(Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia

di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione

centrale).

1.1. - La ricorrente - premesso che la legge 11 febbraio 1992, n.

157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il

prelievo venatorio), non contiene una specifica disciplina dei casi e

delle procedure di deroga di cui all'art. 9 della direttiva

comunitaria - esclude, anzitutto, che il decreto impugnato trovi

fondamento nell'art. 18, comma 3, della legge stessa; disposizione,

questa, da reputare finalizzata alla stabile variazione dell'elenco

delle specie cacciabili sul territorio nazionale, mentre la deroga

avrebbe, quale espressione di un potere particolare, specifico e

contingente, il diverso scopo, come affermato anche dalla

giurisprudenza comunitaria (cfr. Corte di giustizia 7 marzo 1996, in

causa 118/1994), di sospendere temporaneamente, ed alle condizioni

stabilite, il regime di protezione disposto a favore della fauna

selvatica.

Né a giustificare l'adozione del censurato provvedimento varrebbe

il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 1996:

in primo luogo, la pronuncia si riferirebbe al potere statale (non

contestato) di variare gli elenchi delle specie cacciabili, che è

diverso da quello avente ad oggetto la disciplina delle deroghe; in

secondo luogo, la pronunzia sarebbe stata resa prima del decreto

legislativo n. 143 del 1997, che ha ampliato le competenze regionali

in materia di caccia (art. 1), mantenendo al Ministro per le

politiche agricole compiti di disciplina generale e di coordinamento

in materia di specie cacciabili ai sensi dell'art. 18, comma 3, della

legge n. 157 del 1992 (art. 2, comma 2).

Rilevato che il decreto impugnato non può reputarsi rispettoso

delle competenze regionali neppure in nome degli interessi unitari,

richiamati nelle sue premesse, atteso che la disciplina delle

specifiche deroghe rientra "nell'interesse differenziato di ciascuna

regione", si osserva che, in ogni caso, lo Stato, anche alla luce

dell'art. 9, comma 6, della legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme

generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo

comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi

comunitari), avrebbe dovuto, in ipotesi comunque contestata,

ricorrere all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,

soggetta all'osservanza dei necessari requisiti di sostanza e di

forma, tali, tra l'altro, da esigere la delibera del Consiglio dei

ministri, ai sensi dell'art. 2, comma 3, lettera d) della legge 23

agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e

ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) e dell'art.

9, comma 6, della legge 9 marzo 1989, n. 86, nonché la previa intesa

con la Conferenza permanente Stato-Regioni, ai sensi dell'art. 8

della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il

conferimento di funzioni e compiti alle Regioni e agli enti locali

per la riforma della pubblica amministrazione e per la

semplificazione amministrativa).

Nel contestare l'affermazione contenuta nel provvedimento

impugnato, secondo cui le ipotesi di deroga contemplate alle lettere

a) e b), del paragrafo 1, dell'art. 9 della direttiva sarebbero già

state disciplinate dagli artt. 2, comma 3, e 19 della legge n. 157

del 1992, la Regione Toscana lamenta, inoltre, la violazione

dell'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977 e degli artt. 4 e 9, terzo

comma, della legge n. 86 del 1989, che avrebbero richiesto

l'attuazione della direttiva comunitaria eventualmente mediante legge

comunitaria o altra legge, essendo consentito il ricorso al

regolamento solo se così dispone la legge comunitaria per le materie

non coperte da riserva di legge. A tal riguardo, nell'osservare che

il vizio concernente il non corretto utilizzo della fonte del potere

regolamentare si risolve in violazione dell'autonomia regionale,

viene, al tempo stesso, reputata lesiva delle attribuzioni regionali

la procedura di "intesa con i Ministri dell'ambiente e per le

politiche agricole" prevista dall'art. 2 del decreto impugnato:

l'introduzione di tale strumento costituirebbe, infatti, un modo per

attribuire allo Stato una potestà di codecisione su funzioni di

competenza delle Regioni, dando, quindi, luogo ad un contrasto con il

decreto legislativo n. 143 del 1997 che ha attribuito alle Regioni

tutte le funzioni legislative e amministrative in materia di caccia;

in tal guisa sarebbero, altresì, imposti alle Regioni illegittimi

"moduli procedimentali che condizionano in radice l'esercizio delle

riconosciute attribuzioni (cfr. sentenza n. 483 del 1991)".

Nel caso di specie, la dedotta lesione delle competenze regionali

sarebbe particolarmente evidente perché la Regione Toscana, con

legge regionale n. 70 del 21 agosto 1997 (sulla quale il commissario

del Governo non ha sollevato rilievi), ha già provveduto a

disciplinare l'esercizio delle deroghe stesse.

1.2. - Ugualmente lesivi dell'autonomia regionale in materia di

caccia sarebbero:

l'art. 3 del provvedimento, là dove estende, alla cattura per la

cessione a fini di richiamo, la menzionata disciplina relativa alle

condizioni ed alle modalità di applicazione delle deroghe,

modificando con un atto dell'Esecutivo le disposizioni di legge

statale e regionali;

l'art. 4 che individua nell'Istituto nazionale per la fauna

selvatica l'unico organo abilitato a dichiarare che le condizioni

stabilite dai precedenti artt. 2 e 3 sono realizzate senza

considerare che si tratta, invece, di un controllo che deve essere

disciplinato dalle Regioni.

2. - Anche la Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione

(Reg. confl. n. 61 del 1997), oltre che in relazione al menzionato

decreto presidenziale, in riferimento alle due determinazioni (n.

3242 e n. 3243 del 10 ottobre 1997), con cui la Commissione di

controllo ha annullato le delibere della Giunta regionale n. 3401 e

n. 3402 del 7 ottobre 1997, aventi ad oggetto l'applicazione delle

deroghe di cui all'art. 9 della direttiva 79/409/CEE, per il periodo

11 ottobre-31 dicembre 1997.

La ricorrente rileva che le determinazioni della Commissione di

controllo negano in radice la sussistenza in capo all'ente regionale

di ogni attribuzione in materia, mentre il decreto del Presidente del

Consiglio ammette e riconosce espressamente l'esistenza di un potere

spettante "primariamente" alle Regioni, sia pure subordinatamente

alla previa intesa con i Ministri dell'ambiente e per le politiche

agricole. Ciò premesso, viene denunciata la violazione degli artt.

117 e 118 della Costituzione e della normativa che ne costituisce il

completamento (in particolare, gli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616

del 1977 e l'art. 9 della legge n. 86 del 1989), sostenendo che

spetta in via esclusiva alla Regione, e non allo Stato, il potere di

adottare i provvedimenti di deroga. Si osserva che - pur avendo la

sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 1996 ravvisato

nell'art. 18, comma 3, della legge n. 157 del 1992 la disposizione

attributiva allo Stato di una competenza esclusiva per l'adozione

delle deroghe - in effetti, la disposizione stessa non conterrebbe

alcun espresso riferimento all'art. 9 della direttiva CEE. Poiché,

quindi, la relativa procedura sarebbe stata solo formalmente recepita

(art. 1 della legge n. 157 del 1992), ma non espressamente

disciplinata, il soggetto titolare del relativo potere andrebbe

individuato sulla base delle norme generali che disciplinano il

riparto di attribuzioni tra Stato e Regione, in sede di attuazione

della normativa comunitaria e, cioè, in particolare, dell'art. 9,

commi 2 e 3, della legge n. 86 del 1989, come pure dell'art. 1,

comma 3, della legge n. 157 del 1992. Comunque, al di là dei profili

sistematici concernenti il riparto interno delle attribuzioni

legislative, il procedimento volto alla concreta individuazione delle

ipotesi di deroga avrebbe, secondo la Regione Veneto, "carattere

amministrativo e non normativo", sicché la competenza, alla stregua

del disposto degli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del 1977, non

potrebbe non essere regionale.

Né la sfera di attribuzioni spettanti alle Regioni, come sopra

individuata, potrebbe essere posta in discussione dal richiamo

all'interesse unitario, che non può "giustificare il sovvertimento

del riparto interno di competenze tra soggetti dotati di autonomia

costituzionalmente riconosciuta". Inoltre, contrariamente

all'orientamento espresso dalla Corte costituzionale, detto interesse

si porrebbe non a livello nazionale, bensì comunitario, con la

ulteriore conseguenza che la sede "del coordinamento e del controllo"

andrebbe individuata negli organi della Comunità europea.

Comunque, anche a non contestare l'esistenza di un interesse

unitario, la sua salvaguardia non legittimerebbe lo Stato ad

interferire indiscriminatamente nella sfera delle attribuzioni

istituzionalmente spettanti alle Regioni, né sostituendosi alle

stesse né imponendo, attraverso l'intesa, forme di gestione

congiunta delle funzioni di loro esclusiva competenza.

La legislazione vigente - segnatamente l'art. 6 del d.P.R. n. 616

del 1977 e l'art. 9 della legge n. 86 del 1989 -, consentirebbe allo

Stato soltanto il ricorso agli "strumenti di coordinamento e

controllo (o di supplenza)", tra i quali certamente non rientra

l'intesa prevista dal decreto 27 settembre 1997; intesa che potrebbe

essere imposta solo da una fonte di rango legislativo.

Il ricorso, nel rilevare, altresì, che l'art. 4 della legge n. 86

del 1989 consente l'attuazione di direttive comunitarie mediante

regolamento, osserva come, tuttavia, a tal fine, sia indispensabile

che così sia previsto nella stessa legge comunitaria oppure in altra

fonte di rango legislativo; fonte che non può essere ravvisata,

nella specie, nell'art. 18, comma 3, della legge n. 157 del 1992.

A voler, inoltre, configurare il decreto impugnato come atto di

indirizzo e coordinamento, esso sarebbe comunque illegittimo,

quantomeno per essere stata omessa la consultazione della Conferenza

permanente StatoRegioni, secondo quanto prescritto dall'art. 12,

comma 5, della legge n. 400 del 1988.

3. - Avverso il citato decreto ha sollevato conflitto, altresì, la

Regione Emilia-Romagna (Reg. confl. n. 2 del 1998), chiedendone

l'annullamento in toto "e segnatamente nelle disposizioni di cui agli

artt. 2, 3 e 4", in quanto invasive delle competenze

costituzionalmente ad essa garantite, all'uopo deducendo il contrasto

del provvedimento impugnato con gli artt. 117, primo comma, 118,

primo comma, e 125, primo comma, della Costituzione; con gli artt. 4

e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86; con gli artt. 6 e 99 del d.P.R.

n. 616 del 1972; con l'art. 18, comma 3, della legge n. 157 del 1992;

con gli artt. 1, comma 2, e 2, comma 2, del decreto legislativo n.

143 del 1997; con l'art. 8 della legge n. 59 del 1997; ed infine con

i principi e le regole costituzionali attinenti ai rapporti fra Stato

e Regioni, tra cui, in particolare, i principi di legalità e di

leale collaborazione.

3.1. - Rappresenta, anzitutto, il ricorso che la Corte di giustizia

delle Comunità europee, con sentenza 7 marzo 1996 (in causa

118/1994) - nell'affermare che il sistema italiano costituisce in

tema di deroghe non una attuazione, bensì una violazione della

direttiva - non solo non avrebbe contestato, ma avrebbe

indirettamente confermato la legittimità della competenza regionale

in materia. La detta pronunzia avrebbe rilevato, invece,

l'illegittimità della legge statale n. 157 del 1992, per avere, da

un lato, operato un non consentito ampliamento delle specie

cacciabili e per non avere, dall'altro, espressamente vincolato le

Regioni a conformarsi all'art. 9 della direttiva. In quello stesso

periodo, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 272 del 1996,

sarebbe venuta ad assimilare le deroghe di cui al predetto art. 9

"all'estensione delle specie cacciabili, da parte della legislazione

nazionale, rispetto a quanto previsto dalla normativa comunitaria";

assimilazione che, ammesso che si possa giustificare quale

interpretazione del sistema della legge n. 157 del 1992, renderebbe

tale legge "ancor più contrastante con il sistema della direttiva

comunitaria".

La Regione, nel rilevare che, per conformarsi alla menzionata

sentenza della Corte di giustizia, fu emanato il d.P.R. (recte:

d.P.C.M.) 21 marzo 1997, con il quale l'elenco delle specie

cacciabili, di cui all'art. 18 della legge n. 157 del 1992, fu

adeguato a quello previsto dalla direttiva comunitaria, ricorda che,

a seguito di ciò, poteva finalmente prendere vita il meccanismo

delle deroghe vere e proprie, ovviamente nel rispetto dell'art. 9;

sicché anche la ricorrente, con legge 25 agosto 1997, n. 30,

stabilì una deroga al divieto di caccia di alcune specie.

Nell'osservare, poi, che la nozione di deroga si riferisce ad uno

strumento avente caratteristiche antitetiche ad "un regime normativo

generale" - come conforta il parere, emesso dalla Commissione CE il 7

agosto 1997, con il quale sono state ritenute non conformi al regime

di divieto, salvo deroga, l'art. 4, comma 4, e l'art. 5 della legge

n. 157 del 1992 - la Regione Emilia-Romagna nega che il decreto

impugnato possa trarre fondamento dall'art. 18, comma 3, della legge

n. 157 del 1992, concernendo quest'ultima disposizione soltanto un

meccanismo di rapido recepimento delle variazioni degli elenchi delle

specie cacciabili, intervenute a livello comunitario o

internazionale. Il decreto stesso non potrebbe essere giustificato

nemmeno appellandosi all'interesse nazionale, dal momento che alla

cura del medesimo lo Stato deve provvedere attraverso gli strumenti

apprestati dall'ordinamento, e non con atti extra ordinem. Secondo il

ricorso l'atto non potrebbe giustificarsi neppure con il richiamo

alla necessità di adeguarsi al predetto parere della Commissione,

giacché ciò deve avvenire seguendo le procedure previste dalla

legge n. 86 del 1989; e neppure con riferimento alla funzione di

indirizzo e di coordinamento, mancando la minima base normativa, non

essendo stata espletata la procedura di intesa di cui all'art. 8

della legge n. 59 del 1997 e non essendo consentito limitare le

competenze regionali mediante strumenti di cogestione e di controllo

non previsti da alcuna norma, così come vorrebbero, invece, gli

artt. 2, 3 e 4 del provvedimento impugnato. La totale carenza di

fondamento giuridico colpirebbe anche quella parte del decreto

presidenziale che, in forma impropria ed arbitraria, recepisce

letteralmente le disposizioni di cui all'art. 9 della direttiva

79/409/CEE, peraltro già operanti nel nostro ordinamento, risultando

esse sufficientemente dettagliate ed essendo scaduti i termini per il

recepimento, come espressamente rilevato in argomento dalla stessa

Corte di giustizia, nella già citata sentenza 7 marzo 1996 (punto

19). Ferma l'applicabilità diretta dell'art. 9 della direttiva (e

comunque la facoltà delle Regioni di darvi esse stesse specifica

attuazione), la ricorrente deduce la lesività dell'intero

provvedimento ed in particolare dei poteri statali di cui agli artt.

2, 3 e 4 del decreto stesso, segnatamente con riguardo alla prevista

procedura di intesa tra le Regioni ed i Ministri dell'ambiente e per

le politiche agricole, che realizzerebbe un illegittimo "procedimento

di codecisione", comportante una sovrapposizione dello Stato in

scelte necessariamente puntuali e specifiche, correlate alle

condizioni locali, nonché alla prevista riserva all'Istituto

nazionale per la fauna selvatica del potere di dichiarare che le

condizioni stabilite ai sensi degli artt. 2 e 3 del d.P.C.m. sono

realizzate.

4. - Contro il menzionato decreto ha proposto ricorso anche la

Regione Umbria (Reg. confl. n. 3 del 1998), la quale, nel ricordare

di aver già adottato una disciplina delle deroghe ex art. 9 della

già citata direttiva comunitaria, con legge attualmente impugnata

dal Governo innanzi alla Corte, deduce che la relativa potestà

rientra tra le competenze regionali, alla luce di quanto disposto, in

tema di caccia, dall'art. 117 della Costituzione, dall'art. 1,

lettera o), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 e dall'art. 99 del

d.P.R. n. 616 del 1977 che, in attuazione degli artt. 117 e 118

della Costituzione, operano una attribuzione totale delle funzioni in

materia di caccia alle Regioni; nonché dall'art. 6 del d.P.R. n. 616

del 1977 e dall'art. 9 della legge n. 86 del 1989, in tema di

competenze regionali attuative dell'ordinamento comunitario;

dall'art. 18, comma 3, della legge n. 157 del 1992 relativo alla

disciplina degli elenchi delle specie cacciabili; dalla legge 15

marzo 1997, n. 59, avuto riguardo, in particolare, agli artt. 1 e 4,

che prevedono il conferimento alla Regione di tutte le funzioni

riguardanti la promozione e lo sviluppo delle relative comunità,

salvo quelle attribuite espressamente allo Stato, nell'osservanza del

principio di sussidiarietà, nonché all'art. 8 che contempla la

nuova disciplina dell'esercizio della funzione di indirizzo e

coordinamento; dal decreto legislativo n. 143 del 1997, che conferma

l'attribuzione alle Regioni di tutte le funzioni in materia di caccia

(art. 1); dal decreto legislativo n. 281 del 1997, che ha ridefinito

ed ampliato le attribuzioni della Conferenza permanente Stato-Regioni

(art. 2, comma 3). La spettanza alla Regione, ai sensi dell'art. 117

della Costituzione, dell'art. 99 del d.P.R. n. 616 del 1977 e ora

anche dell'art. 1 del decreto legislativo n. 143 del 1997, del potere

di disporre la deroga di cui all'art. 9 della direttiva comunitaria

79/409/CEE - che, per la "sua puntualità" può essere considerata,

ad avviso della ricorrente, "come un regolamento" - sarebbe stata

riconosciuta dagli stessi organi governativi (v. circolari del

Ministero dell'agricoltura e delle foreste e del Ministero delle

risorse agricole del 1993 e del 1994), in conformità sia

all'orientamento espresso dalla giurisprudenza amministrativa sia al

parere reso in argomento dal Consiglio di Stato. Nell'escludere che

la legge n. 157 del 1992 abbia dato attuazione alla direttiva

comunitaria per quel che riguarda il regime di deroga e nel sostenere

il carattere autoapplicativo dell'art. 9 della direttiva stessa, il

ricorso osserva che, a fini sostanzialmente differenti, risponde,

invece, la disciplina nazionale della individuazione delle specie

cacciabili, introdotta con l'art. 18 della predetta legge n. 157 del

1992, e spettante allo Stato. Né potrebbe farsi richiamo agli

interessi unitari, per sostenere che la potestà di deroga appartiene

allo Stato, non essendo ciò conforme né al diritto positivo, né

alle stesse finalità dell'istituto, trattandosi di "potestà da

esercitare per ambiti definiti nel tempo, nello spazio e nelle

modalità". Il decreto impugnato (assimilabile ad un regolamento

ministeriale) sarebbe, comunque, in contrasto anche con l'art. 17,

comma 3, della legge n. 400 del 1988, che circoscrive la potestà

regolamentare ministeriale alle sole materie di competenza del

Ministro. Rilevato, quindi, che con un semplice atto di natura

regolamentare vengono dettate disposizioni che, semmai, avrebbe

dovuto emanare il legislatore, la Regione sostiene che, con riguardo

all'attuazione dei regolamenti comunitari inerenti a materie di

competenza regionale, come andrebbe considerata la disciplina

dell'art. 9 della direttiva, lo Stato avrebbe una competenza del

tutto residuale ed eccezionale. L'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977

riserverebbe le funzioni relative all'applicazione dei regolamenti

comunitari alle Regioni, mentre la legge n. 86 del 1989 (avuto

riguardo anche a quanto risulta dai commi 5 e 6 dell'art. 9)

consentirebbe il ricorso, da parte dello Stato, al regolamento nel

solo caso dell'art. 4, vale a dire quando ciò sia previsto dalla

legge comunitaria per l'anno di riferimento e a condizione che venga

seguita la procedura di cui all'art. 17 della legge n. 400 del 1988

(cfr. sentenze n. 278 del 1993 e n. 304 del 1987). Escluso che

vengano in rilievo interessi unitari, si osserva che questi avrebbero

dovuto eventualmente trovare soddisfazione attraverso la funzione di

indirizzo e coordinamento, nell'osservanza, naturalmente, dei limiti

formali e sostanziali stabiliti dalla legge. Fermo restando

comunque, che l'esercizio di quest'ultima funzione non potrebbe

tradursi in disposizioni tanto puntuali da precludere ogni intervento

alla Regione, si evidenzia la mancata acquisizione della previa

intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni, con conseguente

violazione dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997. Sulla medesima

linea, si richiama, altresì, il disposto dell'art. 2, comma 3, del

decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, che prevede il parere

della Conferenza Stato-Regioni sugli schemi di regolamento nelle

materie di competenza regionale.

5. - Conflitto nei confronti dello Stato (Reg. confl. n. 5 del

1998), in relazione al menzionato decreto presidenziale, è stato

sollevato, infine, dalla Regione Lombardia, la quale chiede che,

previa sospensione dell'impugnato provvedimento, la Corte: a)

dichiari non spettare al Presidente del Consiglio - se non a seguito

di deliberazione del Consiglio dei ministri nonché a seguito di

intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni l'adozione di atti

di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa delle

Regioni in materia di caccia; b) al tempo stesso, riconosca che

spetta alla Regione Lombardia il potere di adottare le deroghe

previste dall'art. 9 della direttiva CEE e di individuarne le

modalità di attuazione; c) in subordine, dichiari che spetta alla

Regione per lo meno il potere di individuare le modalità concrete di

attuazione delle deroghe stesse.

5.1. - Nel far presente di aver disciplinato con legge regionale 30

agosto 1997, n. 34, la materia delle deroghe (di poi in concreto

esercitate dalla Giunta con delibera 29 settembre 1997), la

ricorrente Regione deduce la lesione delle sue competenze in materia

di caccia, desumibili dagli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione,

in relazione agli artt. 1 e 9 della legge 11 febbraio 1992, n. 157,

al decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143, ai principi fissati

dalla giurisprudenza costituzionale ed all'art. 8 della legge n. 59

del 1997. Attese le competenze regionali in materia di caccia, il

ricorso sostiene che lo Stato potrebbe intervenire in materia

avvalendosi della funzione di indirizzo e coordinamento, nel

rispetto, tuttavia, dei necessari requisiti formali e sostanziali,

tra cui la delibera del Consiglio dei ministri, senza trascurare

l'ulteriore condizione della previa intesa con la Conferenza

Stato-Regioni, introdotta dall'art. 8 della legge n. 59 del 1997 e

confermata dall'art. 2, comma 1, del decreto legislativo n. 143 del

1997.

5.2. - Con un secondo gruppo di censure la ricorrente prospetta,

sotto ulteriori profili, la violazione degli artt. 97, 117 e 118

della Costituzione, in relazione agli artt. 1 e 2 del decreto

legislativo n. 143 del 1997, all'art. 18, comma 3, della legge n. 157

del 1992 ed alla legge della Regione Lombardia n. 34 del 1997. Si

afferma, in particolare, che la disposizione dell'art. 2 del

provvedimento impugnato, nel disporre la previa intesa con i Ministri

dell'ambiente e per le politiche agricole, risulterebbe lesiva delle

competenze attribuite alle Regioni, quali desumibili dagli artt. 117

e 118 della Costituzione, dall'art. 18, comma 3, della stessa legge

n. 157 del 1992 e dal decreto legislativo n. 143 del 1997, che ha

trasferito alle Regioni stesse tutte le funzioni già svolte dal

soppresso Ministero delle risorse agricole, lasciando allo Stato le

sole funzioni previste dall'art. 2: tra queste sarebbe quindi

ricompreso - nell'impossibilità di una interpretazione estensiva di

detto art. 2 - il potere di individuazione delle specie cacciabili e

di variazione del relativo elenco, secondo l'art. 18, comma 3, della

legge n. 157 del 1992, ma non il potere di deroga. Né potrebbe

indurre a diverse conclusioni la sentenza di questa Corte n. 272 del

1996, che, pur riconoscendo la competenza statale in ordine alle

deroghe di cui all'art. 9 della direttiva comunitaria, avrebbe posto,

in realtà, una distinzione tra il potere di deroga e quello di

modifica delle specie cacciabili. Si osserva, altresì, che, essendo

stato il decreto legislativo n. 143 del 1997 emanato successivamente

a tale sentenza, solo un'esplicita attribuzione di competenza, da

parte dell'art. 2 del decreto stesso, avrebbe potuto far ritenere

sussistente il potere statale in tema di deroghe. Tale conclusione

risulterebbe avvalorata dal fatto che la legge della Regione

Lombardia, che ha attribuito alla Giunta regionale sia il potere di

adottare le deroghe sia quello di individuarne le modalità di

attuazione, non è stata oggetto di rilievi da parte del commissario

del Governo.

5.3. - In via subordinata, si deduce, infine, che, anche a voler

seguire la tesi secondo cui, per l'adozione delle deroghe, le Regioni

dovrebbero raggiungere l'intesa con i due Ministri interessati, "non

può in ogni caso essere revocata in dubbio la potestà regionale di

autonoma individuazione delle modalità di attuazione delle deroghe

stesse"; sotto questo profilo il decreto impugnato sarebbe comunque

illegittimo, per violazione degli artt. 97, 117 e 118 della

Costituzione, nonché dell'art. 18, comma 4, della legge n. 157 del

1992.

6. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in

tutti i giudizi con il deposito di distinti atti, chiedendo che i

ricorsi siano respinti perché infondati; formulate puntuali

controdeduzioni in ordine al ricorso proposto dalla Regione Toscana,

alle medesime ha fatto rinvio nelle difese predisposte per gli altri

giudizi.

6.1. - Secondo l'Avvocatura, dall'esame delle premesse

dell'impugnato decreto presidenziale nonché dalla sentenza della

Corte di giustizia 7 marzo 1996 (in causa 118/1994: vedi punto 25),

emergerebbe la necessità per lo Stato - al fine di consentire un

legittimo ingresso nell'ordinamento delle deroghe - di definire

condizioni, modalità e procedure applicative in tutto rispondenti

alle previsioni tassative delle norme comunitarie. Quanto

all'ordinamento nazionale, si sostiene che la Corte costituzionale

avrebbe affermato che "il disposto dell'art. 18 della legge n. 157

del 1992 sottende un interesse nazionale dotato di valore autonomo e

non mero riflesso dell'obbligo di conformarsi al dettato

comunitario", il quale farebbe sì che l'introduzione delle deroghe

comunitarie non possa non passare attraverso il procedimento di

variazione delle specie cacciabili stabilito dal predetto articolo.

Nell'escludere che il decreto legislativo n. 143 del 1997 abbia

operato un trasferimento alle Regioni anche dei poteri previsti dal

predetto art. 18, l'Avvocatura nega che l'intesa con i Ministri

dell'ambiente e per le politiche agricole leda le attribuzioni

regionali, rispondendo essa all'esigenza di garantire la

realizzazione dell'interesse nazionale alla conservazione delle

specie protette, come pure l'osservanza degli obblighi imposti

dall'art. 9 della direttiva CEE, al fine di evitare situazioni di

responsabilità dello Stato nei confronti della comunità europea.

7. - Indi, con un'unica memoria concernente tutti i giudizi,

l'Avvocatura dello Stato ha svolto ulteriori argomentazioni,

osservando che la sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 1996

evidenzierebbe la stretta correlazione esistente tra l'interesse

unitario dello Stato definito dall'art. 18 della legge n. 157 del

1992 e il potere di deroga contemplato dalla direttiva comunitaria,

ponendosi, così, nel solco di una costante giurisprudenza della

Corte costituzionale, che "ha ravvisato nell'elenco delle specie

cacciabili una norma fondamentale che individua un nucleo essenziale

della tutela del patrimonio faunistico nazionale non derogabile e non

disponibile dalle Regioni". Quanto all'assunto della Regione Veneto,

secondo il quale la dimensione transnazionale della protezione delle

specie migratorie escluderebbe l'interesse unitario dello Stato, esso

non terrebbe conto della circostanza che l'assetto istituzionale dei

rapporti tra la comunità e gli Stati membri in materia di ambiente

è retto dal principio di sussidiarietà, per cui, comunque, viene

fatta salva la facoltà degli Stati di adottare misure per una

protezione maggiore (ai sensi degli artt. 3B, 130R e 130T del

trattato CE e dell'art. 14 della direttiva 79/409/CEE). Osserva,

ancora, la memoria che, pur essendo il ricorso alle deroghe

facoltativo, sarebbe obbligatoria la loro regolamentazione nel

diritto nazionale, a garanzia della corretta applicazione delle

stesse, così come risulta dalla sentenza della Corte di giustizia 7

marzo 1996, dove è sottolineato con particolare vigore il valore

strettamente vincolante delle condizioni stabilite dall'art. 9 della

direttiva. Pertanto la critica delle Regioni avrebbe colto nel segno

se l'art. 18, comma 3, della legge n. 157 del 1992 fosse stato

utilizzato dall'impugnato decreto presidenziale per disporre una

specifica deroga, e non per lo svolgimento della funzione

sostanzialmente normativa prevista dallo stesso articolo, al fine di

"garantire che le disposizioni dell'art. 9 della direttiva non siano

incorrettamente utilizzate". E ciò tenendo conto del fatto che

l'interesse unitario messo in giuoco dalla introduzione delle deroghe

vale non soltanto a fondare una competenza regolatrice idonea a

soddisfare le esigenze imposte dal diritto comunitario, "ma anche a

costituire una conseguenziale corresponsabilità dello Stato nella

fase applicativa".

8. - Anche la Regione Toscana, con memoria del 20 aprile 1998, ha

svolto ulteriori argomentazioni a sostegno delle censure formulate

nel ricorso, ribadendo che la legge n. 157 del 1992 non recherebbe

alcuna disposizione in tema di deroga, lasciando, quindi, inattuata

la stessa direttiva 79/409/CEE. Lo Stato italiano - dopo aver

inserito nell'elenco di cui all'art. 18 della legge n. 157 del 1992

anche alcune specie cacciabili non previste dalla normativa

comunitaria, così privando di significato l'istituto della deroga -

si sarebbe conformato al dettato comunitario con il d.P.C.M. 21 marzo

1997, soltanto a seguito della sentenza della Corte di giustizia del

7 marzo 1996 (che tale difformità aveva rilevato). A seguito di

tale correzione poteva così iniziare l'applicazione del sistema

delle deroghe, di cui all'art. 9 della direttiva CEE, disciplinato

dalla ricorrente con la legge regionale 21 agosto 1997, n. 70. Nel

riaffermare che né la Corte di giustizia, con la sentenza sopra

menzionata del 7 marzo 1996, né la Commissione CE, con il parere 7

agosto 1997, mettono in dubbio che il potere di deroga possa essere

legittimamente svolto dalle Regioni, si rileva la non pertinenza del

richiamo fatto dall'Avvocatura dello Stato alla sentenza della Corte

costituzionale n. 272 del 1996, atteso che il potere di integrare gli

elenchi delle specie cacciabili e il potere di deroga sono

assolutamente diversi. In conclusione si osserva che, alla luce

dell'attuale normativa e in particolare del decreto legislativo n.

143 del 1997, il potere di deroga, lungi dal poter essere ricondotto

in capo allo Stato, spetterebbe alle Regioni che, in alcuni casi, lo

hanno già esercitato e disciplinato con leggi regolarmente vistate

dal commissario del Governo.

9. - Con memoria del 21 aprile 1998 anche la Regione Veneto insiste

nelle conclusioni già formulate. Nel rimandare a quanto già

illustrato nel ricorso "intorno al non efficace recepimento

sostanziale della direttiva attraverso le norme della legge n. 157

del 1992", si osserva come, nelle disposizioni degli artt. 2, comma

3, e 19 che, secondo il provvedimento impugnato, rappresenterebbero

la disciplina attuativa delle previsioni di cui all'art. 9, paragrafo

1, lettere a) e b), della direttiva, manchino prescrizioni relative

alle condizioni, modalità e procedure applicative della deroga; e

cioè proprio quegli elementi che, a detta dell'Avvocatura, lo Stato

non poteva sottrarsi dal definire legislativamente, per assicurare un

legittimo ingresso nell'ordinamento interno delle deroghe ammesse

dall'art. 9 della direttiva medesima. Secondo la memoria è

singolare constatare come le invocate necessità di puntuale

fissazione dei criteri per un'adeguata attuazione della direttiva si

manifestino tanto pressanti con riferimento all'eventualità di

regolamentazione legislativa regionale quanto superflue, invece, per

un'equivalente attività normativa statale. L'ovvia spiegazione,

secondo il ricorso, sarebbe che nessuna previsione generica operata

da una legge-quadro quale la legge n. 157 del 1992 manifesta

sufficiente flessibilità ad un impiego che, per intrinseca natura,

deve rispondere ad esigenze contingenti e sempre mutevoli, come nel

caso di un sistema di deroghe riconducibile a situazioni peculiari ed

eccezionali. Pertanto, prosegue la Regione, la portata prescrittiva

dell'art. 18 della citata legge n. 157 del 1992 non potrebbe mai

addentrarsi nell'organizzazione settoriale della materia, assegnata

alla competenza primaria di altro soggetto disponente.

10. - La Regione Emilia-Romagna, dal canto suo, con una memoria del

20 aprile 1998, ha, del pari insistito per l'accoglimento del

ricorso, sviluppando ed illustrando le argomentazioni già addotte.

Nell'escludere che la prevista intesa Stato-Regioni possa, così come

sostiene l'Avvocatura dello Stato, trovare fondamento nella predetta

sentenza della Corte di giustizia del 7 marzo 1996, la ricorrente

rileva che, avendo il decreto legislativo n. 143 del 1997 riservato

allo Stato solo i poteri ex art. 18, comma 3, della legge n. 157 del

1992, risulterebbe evidente che esso ha affidato il potere di deroga,

per specifiche e contingenti situazioni locali, alle Regioni, in

conformità agli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della

Costituzione. Comunque, in presenza di un interesse nazionale, lo

Stato avrebbe dovuto provvedere, semmai, con un atto di indirizzo e

coordinamento, e non con l'esercizio congiunto di un potere

spettante, invece, alle Regioni. E questo non senza rilevare che, se

davvero l'eventualità della responsabilità statale per violazioni

commesse dalle Regioni, nel dare attuazione amministrativa alle

normative comunitarie, dovesse esigere "un'intesa statale",

risulterebbe stravolto l'assetto dei rapporti Stato-Regioni, quale è

configurato dall'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977.

11. - Con memoria del 14 aprile 1998, la Regione Umbria eccepisce

preliminarmente l'inammissibilità della costituzione in giudizio del

Presidente del Consiglio dei Ministri, per essere avvenuta oltre il

termine di venti giorni dalla data di notifica del ricorso (29

dicembre 1997), in violazione del disposto dell'art. 27, terzo comma,

delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale del 16 marzo 1956. Quanto al merito, la ricorrente,

nel ribadire e nell'illustrare ulteriormente i motivi del ricorso,

ricorda, in particolare, che la stessa natura del potere di deroga,

corrispondente alla sussistenza di specifiche situazioni locali, ne

escluderebbe l'appartenenza allo Stato. A tali conclusioni

porterebbe, altresì, il principio di sussidiarietà, sancito dalla

legge 15 marzo 1997, n. 59 (art. 4, comma 3, lettera a), ma già

insito nella stessa Costituzione, con riguardo alle materie elencate

nell'art. 117.

11.1. - Con una seconda memoria, in data 19 novembre 1998, la

Regione Umbria sostiene che la legislazione intervenuta

successivamente alla proposizione del ricorso - in particolare

l'art. 69 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento

di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli

enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n.

59) - e la giurisprudenza costituzionale più recente confermerebbero

l'assunto che spetta alla Regione la competenza a disciplinare con

legge e ad esercitare in via amministrativa la deroga prevista

dall'art. 9, lettera c), della direttiva comunitaria. Il che sarebbe,

d'altra parte, nell'ordine delle cose, non essendo dato comprendere,

secondo la Regione, quali ulteriori esigenze di disciplina unitaria

si riscontrino a proposito di un istituto già totalmente

disciplinato, nei suoi aspetti sostanziali, dalla normativa

comunitaria.

Si rileva, altresì, che la competenza piena delle Regioni a

legiferare in materia di deroghe è stata affermata e riconosciuta da

talune mozioni del Senato (precisamente n. 1-00146 del 1997, nonché

n. 1-00286 e n. 1-00289 entrambe del 1998). Ciò premesso e

ribadita l'eccezione di tardività nei confronti della costituzione

in giudizio da parte del Presidente del Consiglio, la Regione Umbria

contesta la fondatezza delle difese svolte dal Governo, osservando in

particolare che, trattandosi di potestà legislativa concorrente, lo

Stato potrebbe in ipotesi emanare norme di principio con legge, ma

non con un atto di natura regolamentare, carente di ogni supporto

legislativo, non adottato dal Governo nella sua collegialità, e

contenente, per di più, una disciplina tale da privare le Regioni di

qualsiasi autonomia anche a livello operativo.

12. - Nell'imminenza dell'udienza anche la Regione Lombardia ha

depositato, il 26 novembre 1998, una memoria secondo la quale la

previsione dell'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 143 del

1997 varrebbe ad escludere la titolarità del potere di deroga da

parte dello Stato, giacché i poteri attribuiti al Ministro per le

politiche agricole sono poteri di disciplina generale e di

coordinamento nazionale, inconciliabili, come tali, con un potere

derogatorio legato alla realtà locale. Tale tesi sarebbe

corroborata anche dalle enunciazioni dell'art. 69, comma 1, lettera

i), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di

funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli

enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.

59), che ha previsto la spettanza allo Stato delle sole funzioni

espressamente indicate, tra le quali è inserita la potestà di

variazione dell'elenco delle specie cacciabili, ex art. 18, comma 3,

della legge n. 157 del 1992, quale compito di rilievo nazionale. Nel

confermare, infine, le considerazioni già svolte circa la mancanza,

nel provvedimento impugnato, dei presupposti procedimentali e

sostanziali per configurarlo come atto di indirizzo e coordinamento,

si rileva che l'art. 9 della direttiva comunitaria è immediatamente

applicabile, senza bisogno di alcun atto intermedio di

regolamentazione della deroga. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalle Regioni Toscana,

Veneto, Emilia-Romagna, Umbria e Lombardia, nei confronti dello

Stato, concerne, in primo luogo, il decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri 27 settembre 1997, recante "Modalità di

esercizio delle deroghe di cui all'art. 9 della direttiva comunitaria

79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici",

del quale viene chiesto l'annullamento e, quanto all'impugnazione

della Regione Lombardia, anche la previa sospensione.

La predetta direttiva, nel porre a carico degli Stati membri della

Comunità europea una serie di misure, in forma per lo più di

divieti e limitazioni (artt. 5, 6, 7 e 8), ne consente, tuttavia, il

superamento in presenza di motivi di interesse generale dalla stessa

specificati. Dispone, infatti, l'art. 9, paragrafo 1, che gli Stati,

"sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti", possono

derogare ai precedenti articoli: a) per ragioni attinenti alla salute

e sicurezza pubblica, alla sicurezza aerea, alla prevenzione di danni

alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque, alla

protezione della flora e della fauna; b) per esigenze della ricerca,

insegnamento, ripopolamento, ecc.; c) per consentire, infine, "in

condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo, la cattura,

la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in

piccole quantità"; e ciò nell'osservanza, comunque, di puntuali

condizioni specificate nel paragrafo 2.

Il censurato provvedimento presidenziale, al dichiarato fine di

"garantire l'omogeneità di applicazione della normativa comunitaria"

(art. 1, comma 1), dispone che le deroghe di cui alla lettera c) del

paragrafo 1 del predetto art. 9 vengano adottate dalle Regioni

"d'intesa con i Ministri dell'ambiente e per le politiche agricole",

precisando, altresì, gli elementi che le Regioni stesse sono tenute,

nella circostanza, ad indicare (art. 2). Nell'estendere (art. 3) la

disciplina delle condizioni e modalità di applicazione delle deroghe

anche all'ipotesi della cattura per la cessione a fini di richiamo,

di cui all'art. 4, comma 4, della legge 11 febbraio 1992, n. 157, il

decreto individua nell'Istituto nazionale per la fauna selvatica

l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite ai

sensi degli artt. 2 e 3 sono realizzate (art. 4).

1.1. - La Regione Veneto propone conflitto in relazione, altresì,

alle determinazioni (n. 3242 e n. 3243 del 20 ottobre 1997) con cui

la Commissione di controllo sugli atti della stessa Regione ha

annullato le delibere della Giunta regionale n. 3401 e n. 3402 del 7

ottobre 1997, che avevano provveduto ad applicare le deroghe al

regime delle specie cacciabili, per il periodo 11 ottobre-31 dicembre

1997.

2. - Le Regioni, seguendo un iter argomentativo in larga parte

comune, assumono che il decreto presidenziale sopra menzionato, nel

disciplinare le modalità di esercizio delle deroghe in questione,

sia invasivo della loro sfera di attribuzione, perché non terrebbe

conto dell'ambito delle competenze ad esse spettanti in materia sia

di caccia sia di attuazione delle direttive comunitarie.

2.1. - Le ricorrenti rivendicano le attribuzioni ad esse

costituzionalmente spettanti, quali è dato desumere dagli artt. 117

e 118 nonché, secondo taluna delle ricorrenti, dall'art. 97 (Regione

Lombardia) e dall'art. 125 della Costituzione (Regione

Emilia-Romagna). A ulteriore supporto delle competenze ad esse

spettanti, le ricorrenti stesse evocano, inoltre, con varietà di

richiami, non del tutto coincidenti, un quadro normativo

rappresentato essenzialmente dall'art. 99 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, e dagli artt. 1 e 2 del decreto legislativo 4 giugno 1997, n.

143, deducendone, da un lato, che il Governo non aveva il potere di

provvedere in materia di competenza regionale quale la caccia, e,

dall'altro, che non sussistevano, comunque, i presupposti legali

perché alle amministrazioni regionali fossero imposte, attraverso

l'intesa con due Ministri, posizioni di codecisione governativa su

funzioni di competenza regionale ed attinenti a scelte

necessariamente puntuali.

Quanto poi alle competenze attuative dell'ordinamento comunitario,

a livello legislativo od amministrativo, le Regioni si appellano, per

lo più, alle attribuzioni ad esse riservate, oltre che dall'art. 6

del predetto d.P.R. n. 616 del 1977, dagli artt. 4 e 9 della legge 9

marzo 1989, n. 86, e dall'art. 1, comma 3, della legge 11 febbraio

1992, n. 157.

2.2. - Secondo le ricorrenti la lesione delle attribuzioni

regionali sarebbe ulteriormente avvalorata - oltre che

dall'impossibilità di rinvenire, nell'art. 18, comma 3, della legge

11 febbraio 1992, n. 157, ovvero in esigenze di tutela di interessi

unitari, il fondamento della potestà che lo Stato ha preteso di

esercitare dall'utilizzo di uno strumento extra ordinem quale si

appalesa il censurato decreto presidenziale, che, anche con riguardo

ai contenuti, non troverebbe giustificazione né come espressione

della funzione di indirizzo e coordinamento né come manifestazione

di potere regolamentare.

2.3. - Quanto alla potestà regolamentare, secondo taluni dei

ricorsi, il decreto sarebbe in contrasto:

con l'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che

circoscrive la potestà stessa alle sole materie di competenza del

Ministro (partic. Regione Umbria);

con le norme della legge 9 marzo 1989, n. 86 (in particolare,

artt. 4, 6 e 9), che consentono l'attuazione delle direttive

attraverso lo strumento regolamentare solo quando ciò sia previsto

dalla legge comunitaria per l'anno di riferimento, fermo comunque il

rispetto delle procedure di cui al predetto art. 17 della legge n.

400 del 1988;

con l'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.

281, che prevede il parere obbligatorio della Conferenza

Stato-Regioni sugli schemi di regolamento del Governo nelle materie

di competenza delle Regioni e delle Province autonome (partic.

Regione Umbria).

2.4. - In ordine, poi, alla funzione di indirizzo e coordinamento,

a parte il difetto di base legale sostanziale, viene denunciata la

carenza dei requisiti di forma prescritti dalla normativa vigente.

Sotto questo aspetto, dall'insieme dei ricorsi, è dato desumere il

riferimento:

alla deliberazione del Consiglio dei ministri, prevista, tra

l'altro, dall'art. 9, comma 6, della legge n. 86 del 1989 (partic.

Regioni Toscana e Lombardia);

all'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, alla luce,

principalmente, delle previsioni dell'art. 8 della legge 15 marzo

1997, n. 59 e dell'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 4 giugno

1997, n. 143 (partic. Regione Lombardia).

2.5. - Sulla scorta degli accennati motivi le ricorrenti Regioni

chiedono, pertanto, che questa Corte dichiari non spettare allo Stato

l'emanazione dell'impugnato decreto presidenziale, sollecitandone

l'annullamento in toto e, secondo le conclusive richieste di taluno

dei ricorsi (Emilia Romagna), anche con specifico riguardo agli artt.

2, 3 e 4.

In subordine la Regione Lombardia chiede, altresì, che si dichiari

spettare ad essa il potere di individuare le modalità concrete di

attuazione delle deroghe.

2.6. - Quanto, poi, alle due determinazioni (n. 3242 e n. 3243 del

10 ottobre 1997) con cui la Commissione di controllo ha annullato le

delibere della Giunta regionale del Veneto (n. 3401 e n. 3402 del 7

ottobre 1997), concernenti le deroghe ai divieti di caccia per il

periodo 11 ottobre-31 dicembre 1997, la Regione ricorrente, oltre a

lamentare la lesione delle proprie attribuzioni nei termini in

precedenza ricordati, deduce specificamente che le concrete ipotesi

di deroga possono essere definite attraverso provvedimenti

amministrativi, con la conseguenza che la competenza, alla stregua

del disposto degli artt. 6 e 99 del d.P.R. n. 616 del 1977, non

potrebbe non essere regionale.

3. - In via pregiudiziale va disposta la riunione dei giudizi, che,

avendo, infatti, ad oggetto questioni in parte identiche e in parte

connesse, possono essere decisi con un'unica sentenza.

4. - Sempre in via pregiudiziale, quanto al ricorso proposto dalla

Regione Umbria (Reg. confl. n. 3 del 1998), va dichiarata

inammissibile la costituzione del Presidente del Consiglio, avvenuta

oltre il termine prescritto (artt. 25 e 41 della legge 11 marzo 1953,

n. 87, nonché art. 27 delle norme integrative 16 marzo 1956).

5. - Nel merito i ricorsi proposti dalle Regioni avverso il decreto

presidenziale in epigrafe indicato sono fondati.

6. - I problemi posti dai ricorsi stessi esigono, in vista della

delimitazione della sfera di attribuzione propria di ciascuna delle

parti in causa, una breve ricognizione del contesto normativo di

riferimento, quale si desume, in particolare, dalla legge 11 febbraio

1992, n. 157, il cui art. 18, comma 3, risulta posto a fondamento

dell'impugnato decreto. Tale legge, nel dettare nuove norme per la

protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo

venatorio, ha espressamente disposto (art. 1, comma 4) l'integrale

recepimento ed attuazione, "nei modi e nei termini previsti" dalla

medesima, delle direttive comunitarie concernenti la conservazione

degli uccelli selvatici (79/409/CEE del 2 aprile 1979, 85/411/CEE del

25 luglio 1985 e 91/244/CEE del 6 marzo 1991), con i relativi

allegati.

Appare da ciò chiaro l'intento del legislatore nazionale di

adeguare all'ordinamento comunitario un quadro di disciplina che,

come risulta già dalla sentenza di questa Corte n. 1002 del 1988, si

è venuto componendo nel tempo sulla base di principi, riconfermati

dalla più recente normativa, che sono quelli dell'appartenenza della

fauna selvatica al patrimonio indisponibile dello Stato (art. 1,

comma 1, della citata legge); dell'affievolimento del tradizionale

"diritto di caccia", che viene subordinato all'istanza prevalente

della conservazione del patrimonio faunistico e della salvaguardia

della produzione agricola (art. 1, comma 2); della previsione,

infine, di un regime di caccia programmata per tutto il territorio

nazionale (art. 14), cui fa riscontro, come si desume anche dal

menzionato art. 18, comma 3, la puntuale indicazione delle specie

cacciabili in un apposito elenco; elenco suscettibile, peraltro, di

modifica, attraverso decreti emanati dal Presidente del Consiglio dei

Ministri, al fine di realizzare la costante consonanza tra

ordinamento nazionale e disciplina comunitaria e internazionale (v.

sentenza n. 277 del 1998).

7. - Nell'ambito del descritto sistema, ispirato alla preminente

finalità della tutela della fauna, i ricorsi sollevano il problema

della spettanza del potere di apportare le deroghe previste dall'art.

9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 79/409/CEE, al generale

regime protettivo degli uccelli selvatici ivi stabilito.

8. - Questa Corte, con la sentenza n. 272 del 1996, esaminando il

problema dei limiti in cui la disposizione comunitaria concernente le

deroghe possa reputarsi immediatamente efficace nell'ordinamento

interno, ha ritenuto che essa sia da considerare operativa solo nel

senso di legittimare le autorità nazionali ad adottare, ove lo

ritengano, provvedimenti che consentano di superare i divieti della

direttiva, verificando che ricorrano le situazioni ipotizzate e

apprestando specifiche misure comportanti, in armonia con le

indicazioni della giurisprudenza comunitaria, un circostanziato

riferimento agli elementi di cui ai paragrafi 1 e 2 della

disposizione stessa. Inoltre, quanto al potere di variazione

dell'elenco delle specie cacciabili, affidato al Presidente del

Consiglio dei Ministri dall'art. 18, comma 3, della legge n. 157 del

1992, la sentenza medesima ha ribadito il principio, accolto in

precedenza dalla giurisprudenza costituzionale, secondo il quale, in

considerazione del carattere di norme di riforma economico-sociale

proprio delle disposizioni protettive della fauna selvatica, nonché

del carattere unitario degli interessi ad esse sottostanti, è data,

attualmente, alle Regioni la facoltà di modificare detto elenco

soltanto in senso ulteriormente limitativo, e non estensivo, delle

eccezioni al divieto generale di caccia (sentenze n. 577 del 1990 e

n. 1002 del 1988).

9. - Ciò premesso, può osservarsi, venendo così al merito delle

censure, che le attribuzioni che incontestabilmente spettano alle

Regioni, in tema di caccia, non consentono, anche a tener conto

dell'ulteriore trasferimento di competenze operato in loro favore dal

decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143, il disconoscimento delle

competenze che, in materia di tutela della fauna selvatica, restano,

comunque, affidate allo Stato e che sono tali da riverberarsi, come

questa Corte ha avuto occasione di affermare, anche sulla disciplina

delle modalità della caccia stessa, nei limiti in cui prevede misure

indispensabili per assicurare la sopravvivenza e la riproduzione

delle specie selvatiche (sentenza n. 323 del 1998). Ciò non

significa, però, che lo Stato sia legittimato ad intervenire sulla

base di presupposti e secondo modalità che non siano quelli

richiesti dall'ordinamento. Ed è proprio alla luce dei principi che

lo Stato è tenuto ad osservare che il decreto presidenziale

impugnato va reputato illegittimo, vuoi a considerarlo un atto di

natura regolamentare vuoi a reputarlo un atto di indirizzo e

coordinamento.

10. - Sotto il primo profilo occorre rammentare, anzitutto,

l'orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo il quale i

regolamenti, governativi o ministeriali, non sono in via di principio

legittimati a disciplinare, in ragione della distribuzione delle

competenze normative fra Stato e Regioni di cui all'art. 117 della

Costituzione, le materie di spettanza regionale.

Tuttavia questa Corte non ignora (v. anche sentenza n. 278 del

1993) come, negli anni più recenti, il legislatore abbia provveduto

ad ampliare la possibilità di ricorso a discipline dettate da fonti

normative di rango non legislativo, alla stregua di orientamenti di

carattere generale che hanno trovato specifico accoglimento anche in

materia di recepimento e di attuazione dell'ordinamento comunitario,

con riguardo segnatamente all'espressa e condizionante disciplina

della legge 9 marzo 1989, n. 86, circa casi e modalità per

l'esercizio del potere regolamentare (art. 4).

Senza che occorra qui affrontare la problematica posta dalle regole

che, come sopra accennato, riguardano il rapporto fra fonti statali e

fonti regionali, è sufficiente considerare che tale disciplina

avrebbe, in ogni caso, richiesto un procedimento diverso da quello

seguito, secondo quanto specificato nei commi 4 e 5 dell'art. 4 della

menzionata legge (e cioè, in particolare, deliberazione collegiale

del Governo, parere delle competenti Commissioni parlamentari, ove

richiesto dalla legge comunitaria, e parere del Consiglio di Stato);

ciò a tacere della più recente previsione dell'art. 2, comma 3, del

decreto legislativo n. 281 del 1997, il quale esige che la Conferenza

Stato-Regioni sia obbligatoriamente sentita "sugli schemi di

regolamento nelle materie di competenza regionale".

Decisivo è, poi, il rilievo inerente all'avvenuto esercizio della

potestà regolamentare in assenza del necessario supporto

legislativo, considerato che l'opzione a favore della soluzione

regolamentare deve essere, in base al predetto art. 4 della legge n.

86 del 1989, espressamente indicata nella legge comunitaria. Il che

non si riscontra nel caso del provvedimento in esame, che, tra

l'altro, non può rinvenire la sua base legale nemmeno nell'art. 18,

comma 3, della legge n. 157 del 1992, pur richiamato nelle premesse,

dovendosi tener distinto, così come esattamente avvertono le

ricorrenti, il potere di modifica degli elenchi, da tale disposizione

disciplinato, dal potere di deroga di cui all'art. 9, paragrafo 1,

lettera c), della direttiva comunitaria; potere che, in effetti, la

legge n. 157 del 1992, nonostante l'avvenuto recepimento della

direttiva comunitaria (art. 1, comma 4), non ha in alcun modo

disciplinato.

A tale esigenza di distinzione non contraddice la sentenza di

questa Corte n. 272 del 1996, che, benché invocata in senso

antitetico da quasi tutte le parti in causa a sostegno delle proprie

ragioni, si è soffermata sul potere di variazione, riservato allo

Stato dal predetto art. 18, quale strumento per recepire, come

risulta dalla disposizione stessa, i nuovi elenchi delle specie

cacciabili, a seguito dell'avvenuta approvazione comunitaria o

dell'entrata in vigore delle convenzioni internazionali sottoscritte

dall'Italia, ma in nessun modo ha asserito che detto potere possa

reputarsi espressivo anche di quello attinente alla disciplina delle

deroghe, sì da legittimare il provvedimento oggetto della presente

impugnativa.

11. - Non diverse appaiono le conclusioni, ove si riconduca l'atto

contestato alla funzione di indirizzo e coordinamento, nel cui

esercizio il Governo è tenuto, del pari, a soddisfare precisi

requisiti di forma e di sostanza: di forma, dovendo la stessa

funzione essere svolta per mezzo di una delibera del Consiglio dei

ministri, adottata previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni,

secondo le regole oggi desumibili dall'art. 8 della legge 15 marzo

1997, n. 59 (nel testo risultante dalla sentenza di questa Corte n.

408 del 1998); di sostanza, attesa la necessità di un idoneo

fondamento legislativo, consistente nella previa determinazione con

legge dei principi ai quali il Governo deve attenersi.

12. - Peraltro, le esposte considerazioni, dalle quali discende

l'illegittimità del censurato decreto presidenziale, non conducono a

ritenere fondata la pretesa della Regione Veneto, nella parte in cui,

impugnando le determinazioni negative dell'organo statale di

controllo sulle delibere adottate dalla Giunta, rivendica

sostanzialmente per sé la facoltà di applicare la deroga, per di

più attraverso provvedimenti di carattere amministrativo.

Poiché, come appare del resto condiviso dalle Regioni ricorrenti,

la legge 11 febbraio 1992, n. 157, pur avendo recepito espressamente

(art. 1, comma 4) la direttiva comunitaria, non ha in alcun modo

disciplinato la facoltà di deroga prevista dall'art. 9, paragrafo 1,

lettera c), ne discende necessariamente la conclusione che l'assetto

attualmente dato alla materia dalla legislazione nazionale è, per

questo aspetto, da reputare - anche in considerazione del carattere

meramente facoltativo dell'attivazione delle deroghe - di per sé

compiuto, con la sola previsione del potere di variazione degli

elenchi attraverso i quali si provvede all'individuazione delle

specie cacciabili. Non è, d'altro canto, da ritenere che, in tale

situazione, le Regioni possano provvedere ad attivare autonomamente

le deroghe, in quanto l'esercizio di un siffatto potere si

rifletterebbe sulla tutela minima delle specie protette, il cui

nucleo viene identificato dallo Stato sia con la legge sia con i

successivi atti, adottati nell'esercizio del potere di variazione

previsto dall'art. 18, comma 3; potere espressamente annoverato, di

recente, dal legislatore (art. 69, comma 1, lettera i), del decreto

legislativo 31 marzo 1998, n. 112), fra i "compiti di rilievo

nazionale per la tutela dell'ambiente" (in tal senso v. anche

sentenza n. 168 del 1999). Tale nucleo, nell'impedire alle Regioni di

estendere la portata delle eccezioni al divieto generale di caccia,

non può venire, infatti, ricostruito - come questa Corte ha avuto

cura di precisare e come è il caso qui di ribadire - sulla sola base

di una generica compatibilità tra la regola del divieto di caccia e

un determinato numero di eccezioni (sentenza n. 577 del 1990).

Esso va, in realtà, visto come la risultante di una serie di

opzioni qualitative concernenti le singole specie animali cacciabili

e non cacciabili, che non può essere incisa e alterata da

contrastanti scelte degli enti territoriali, anche ad autonomia

speciale, se non a condizione di creare situazioni di incertezza

sull'estensione della stessa sfera protetta come interesse unitario

(sentenza n. 577 del 1990 già citata). E questo senza che venga a

configurarsi un inadempimento degli obblighi derivanti

dall'ordinamento comunitario, riscontrandosi, nella specie, non

esigenze di adeguamento ai vincoli da esso positivamente stabiliti,

bensì soltanto il mancato esercizio di una facoltà che

consentirebbe, attivando la deroga, il parziale esonero

dall'osservanza degli stessi vincoli.

13. - Al di là della specifica prospettiva, dalla quale muovono le

ricorrenti, e cioè quella delle loro competenze in materia di

caccia, si deve inoltre considerare che, a tener presenti le varie

situazioni che, secondo la direttiva comunitaria, autorizzano il

ricorso allo strumento della deroga, si evince una varietà di

interessi che appaiono, per lo più, di pertinenza dello Stato. In

questa prospettiva anche la stessa locuzione della lettera c), là

dove richiama l'esigenza di "consentire in condizioni rigidamente

controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri

impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità",

parrebbe, invero, far riferimento a ipotesi che non appaiono

compiutamente identificabili con l'attività venatoria.

La molteplicità di interessi ed esigenze che vengono in rilievo

dimostra, dunque, che si tratta di regole che spetta in primis allo

Stato di dettare, sia perché titolare degli interessi preminenti

nella stessa gerarchia desumibile dall'art. 9 della direttiva sia per

evidenti esigenze di uniformità di assetto e di organicità del

sistema, che non tollererebbero, come è evidente, la

parcellizzazione di interventi affidati totalmente alle Regioni.

14. - In conclusione, posto che la disposizione dell'art. 9,

paragrafo 1, lettera c), della direttiva comunitaria richiede, per la

sua concreta attuazione nell'ordinamento interno, una legge nazionale

che valuti e ponderi i vari interessi che vengono in rilievo e che

non sono certamente soltanto quelli connessi all'esercizio venatorio,

la Regione Veneto non ha motivo di dolersi, quanto alla pretesa

lesione della propria sfera di attribuzioni, dell'avvenuto

annullamento, da parte della Commissione di controllo sugli atti

della Regione, dei provvedimenti con i quali la Giunta aveva

provveduto a disciplinare in via amministrativa le deroghe in tema di

specie cacciabili per il periodo 11 ottobre-31 dicembre 1997.

15. - L'istanza cautelare avanzata dalla Regione Lombardia rimane

assorbita dalla presente decisione di merito.