Sentenza n. 168/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 24

marzo 1958, n. 195 (istitutiva del Consiglio superiore della

Magistratura), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 15 ottobre 1962 dal Pretore di Bologna nel

procedimento civile vertente tra Franzoni Ettore ed altri e il Comune

di S. Giorgio di Piano, iscritta al n. 186 del Registro ordinanze 1962

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 313 del 7

dicembre 1962;

2) ordinanza emessa il 1 febbraio 1963 dal Pretore di Bologna nel

procedimento civile vertente tra il Comune di Minerbio e Tugnoli

Angelo, iscritta al n. 45 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 del 2 marzo 1963;

3) ordinanza emessa il 22 luglio 1963 dal Pretore di Bologna nel

procedimento civile vertente tra Brizzi Clementina e Strazzari Cesare,

iscritta al n. 167 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 231 del 31 agosto 1963.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Minerbio

e di Strazzari Cesare;

udita nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1963 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi gli avvocati Giuseppe Maranini e Gian Luigi Gualandi, per il

Comune di Minerbio, gli avvocati Giuseppe Maranini, Lelio Basso e

Leopoldo Piccardi, per Strazzari Cesare, e il sostituto avvocato

generale dello Stato Francesco Agrò, per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di tre giudizi civili, il Pretore di Bologna, con

separate ordinanze, accogliendo l'eccezione prospettata dalle parti ha

sollevato, in via principale, la questione di legittimità

costituzionale della legge 24 marzo 1958, n. 195 (istitutiva del

Consiglio superiore della Magistratura) e, in subordine, di alcune

disposizioni della legge stessa, avendo ritenuto il carattere di

pregiudizialità delle questioni anzidette, rispetto ad altre eccezioni

che erano state dedotte nel giudizio.

Per quanto attiene alla rilevanza ai fini della definizione delle

tre controversie (circa la motivazione della quale l'Avvocatura dello

Stato esprime qualche dubbio), nelle ordinanze e, con maggiore

precisazione, in quella n. 167 del 1963, si osserva quanto segue.

Il magistrato, davanti al quale pendono le tre cause, sarebbe stato

destinato a Bologna, a sua domanda, con funzioni di Pretore, con

decreto del Presidente della Repubblica, emanato in seguito a

deliberazione del Consiglio superiore della Magistratura.

Deliberazione che, peraltro, sarebbe stata emanata dal predetto organo

in base a disposizioni legislative, delle quali sarebbe dubbia la

legittimità costituzionale.

Non sarebbe sufficiente, si osserva nelle ordinanze, per la

legittima costituzione del giudice, la esistenza dell'atto formale di

assegnazione del magistrato ad un determinato ufficio, occorrendo

altresì accertare la validità ed efficacia dell'atto stesso, in

quanto dovrebbe essere emanato in base a disposizioni conformi alla

Costituzione. L'eventuale illegittimità quindi delle disposizioni

stesse si riflette necessariamente sulla regolare costituzione

dell'organo giudiziario; e tale vizio, sia per l'art. 158 del Codice

processuale civile, sia per l'art. 185, n. 1, del Codice di procedura

penale, produrrebbe la nullità, rilevabile anche di ufficio, di tutti

i provvedimenti emessi dal magistrato.

Le questioni sollevate con le ordinanze, possono così riassumersi:

1) Illegittimità dell'intera legge del 24 marzo 1958 per contrasto

con gli artt. 72, quarto comma, e 105 della Costituzione.

Il Pretore osserva che, l'anzidetta disposizione, avrebbe contenuto

diverso da quello cui si riferisce l'art. 138 della Costituzione. Di

guisa che la frase "materia costituzionale" riguarderebbe ogni disegno

di legge che abbia riferimento ad un organo costituzionale, o

all'attività da esplicarsi dal medesimo, ovvero i disegni di legge che

abbiano per oggetto norme attinenti alla struttura fondamentale dello

Stato. E poiché il Consiglio superiore della Magistratura, per la sua

struttura e per le funzioni, sarebbe compreso fra gli organi

costituzionali, ne deriverebbe che la legge del 1958 di attuazione

delle norme della Costituzione, avrebbe per oggetto materia

costituzionale, ai sensi del quarto comma dell'art. 72. Il quale

sarebbe stato violato perché la predetta legge sarebbe stata approvata

dalla Camera dei Deputati con la procedura decentrata e cioè dalla

Commissione di giustizia in sede deliberante, e non dall'Assemblea

nelle forme ordinarie.

2) Illegittimità dell'art. 23, primo comma, della citata legge del

1958, per contrasto con gli artt. 104, primo e quarto comma, e 107,

terzo comma, della Costituzione. Questa avrebbe riconosciuto ai

magistrati una posizione di eguaglianza, stabilendo che essi si

distinguono soltanto per le funzioni esercitate. I componenti del

Consiglio superiore quindi dovrebbero essere eletti in egual numero per

ciascuna categoria di magistrati attribuendosi a ciascuna, in seno

all'organo, parità di rappresentanza. La disposizione impugnata,

invece, avrebbe violato tale principio, in quanto i magistrati di

cassazione eleggono sei componenti del Consiglio superiore nella

categoria alla quale appartengono, ivi compresi due magistrati con

ufficio direttivo, mentre i magistrati di appello e di tribunale, più

numerosi, eleggono rispettivamente soltanto quattro componenti per

categoria.

3) Sarebbe altresì illegittimo il terzo comma del citato art. 23,

perché i magistrati partecipano all'elezione, votando esclusivamente

per i componenti della propria categoria. Donde il contrasto con i

principi contenuti negli artt. 104, quarto comma, 105 e 107 e nell'art.

48 della Costituzione; mentre nel Consiglio superiore la Magistratura

dovrebbe essere rappresentata nel suo complesso e non già in relazione

alle diverse categorie.

4) Illegittimità del quarto comma del ricordato art. 23, per

contrasto con l'art. 104, quarto comma, della Costituzione; il quale

dispone che i componenti magistrati del Consiglio superiore sono eletti

da tutti i magistrati. La disposizione impugnata invece esclude

dall'elettorato attivo gli uditori, nonostante che anche essi facciano

parte dell'ordine giudiziario ed esercitino le relative funzioni.

5) Illegittimità dell'art. 11, primo comma, della legge citata che

limiterebbe, o addirittura, potrebbe escludere l'attività del

Consiglio superiore, ledendone l'autonomia, e ne condizionerebbe

l'attività alla richiesta del Ministro per la giustizia. Il quale

quindi continuerebbe ad esercitare, sia pure indirettamente,

un'ingerenza sullo stato giuridico dei magistrati. Donde il contrasto

con gli artt. 104, primo comma, 105 e 110 della Costituzione.

6) Sarebbe illegittima anche la disposizione dell'art. 17 (prima

parte del primo comma) della legge impugnata, in quanto escluderebbe

che le deliberazioni del Consiglio superiore abbiano efficacia esterna,

e stabilisce che i provvedimenti riguardanti i magistrati, siano

adottati con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal

Ministro della giustizia, ovvero, in alcuni casi, con decreto

ministeriale; decreti soggetti al controllo della Corte dei Conti.

Ne deriverebbe, secondo il Pretore, un contrasto con la posizione

di organo costituzionale riconosciuto dalla Costituzione al Consiglio

superiore e, in particolare, con l'art. 105, che stabilisce le

competenze del Consiglio stesso.

Le tre ordinanze, dopo le prescritte notificazioni e comunicazioni

sono state pubblicate rispettivamente nella Gazzetta Ufficiale del 7

dicembre 1962, n. 313, del 2 marzo 1963, n. 60, e 31 agosto 1963, n.

231.

Nelle tre cause è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato le deduzioni il 23 novembre 1962, il 20 marzo 1963 e il 17

agosto 1963.

Si sono altresì costituiti nell'interesse delle parti gli avvocati

Giuseppe Maranini, Gian Luigi Gualandi, Lelio Basso, Leopoldo Piccardi

e Alberto Predieri, depositando le deduzioni il 22 marzo 1963 e il 20

settembre 1963, nelle quali si condividono i rilievi contenuti nelle

ordinanze di rinvio.

Per quanto attiene all'interpretazione del quarto comma dell'art.

72, nelle deduzioni si assume che la frase "disegni di legge in materia

costituzionale", dovrebbe essere intesa in un significato più ampio,

dell'altra "disegni di leggi costituzionali". Di guisa che la

disposizione costituzionale esigerebbe l'approvazione con la procedura

normale, non soltanto per le leggi formalmente costituzionali, ma

altresì per quelle altre che sarebbero costituzionali per il loro

contenuto, come sarebbe anche dimostrato dall'accostamento, nella

disposizione stessa, della materia costituzionale alle leggi

elettorali, che riguarderebbero anche esse materia di analoga natura.

Nella specie invece la procedura decentrata, seguita dalla Camera

dei Deputati, inammissibile per le leggi di contenuto obbiettivamente

costituzionale, inciderebbe sulla legittimità dell'intera legge del 24

marzo 1958, di attuazione delle norme costituzionali, sottratta, in tal

modo, alle garanzie di pubblicità da osservarsi per l'approvazione

nella forma ordinaria.

Si osserva poi che il contenuto della detta legge contrasterebbe

con gli scopi che le norme costituzionali avrebbero inteso conseguire;

vale a dire la sottrazione del giudice ordinario a ogni dipendenza

gerarchica, sia nei confronti con le altre giurisdizioni, sia in

confronto del potere politico, dato che i magistrati sono soggetti

soltanto alla legge e si distinguono fra loro soltanto per diversità

di funzioni (artt. 101, secondo comma, e 107, terzo comma, della

Costituzione).

La legge del 1958 invece, nel suo complesso e nelle sue

disposizioni essenziali, avrebbe avuto di mira di conservare,

consolidandola, una struttura gerarchica sia all'interno, dando la

prevalenza alla Cassazione, sia nei confronti del potere esecutivo.

Sarebbe stata alterata, infatti, l'espressione della volontà

elettorale dell'intero ordine giudiziario, conferendo ai magistrati il

diritto di votazione soltanto per la propria categoria, attribuendo,

alle diverse categorie, un'efficacia differenziata, escludendo dal voto

gli uditori giudiziari, ed attribuendo altresì al Consiglio superiore

la facoltà di nominare commissioni con prevalente intervento dei

magistrati di cassazione (artt. 3, 11 e 13).

Secondo quanto si assume, inoltre, l'attività del Consiglio

superiore potrebbe svolgersi solo in base alla richiesta del Ministro

per la giustizia, o mediante la procedura del concerto (articolo 11,

terzo comma). Si aggiunge inoltre che il Consiglio superiore, nel

sistema della legge del 1958, anche dal punto di vista formale, sarebbe

declassato da organo costituzionale ad organo amministrativo, in quanto

i provvedimenti, privi di esterna efficacia, si concreterebbero in un

decreto di carattere amministrativo, soggetto ad impugnazione davanti

alla giurisdizione amministrativa; e, per la parte disciplinare, ad un

organo della Magistratura ordinaria. Ne deriverebbe che l'attività

dell'organo anzidetto risulterebbe condizionata alla volontà di altri

organi e poteri, e, tra l'altro, alla preminenza della Corte di

cassazione, con lesione dell'autonomia dello stesso Consiglio superiore

e dell'ordine giudiziario.

La difesa dello Stato rimettendosi peraltro, su questo punto, alle

decisioni della Corte, accenna preliminarmente a qualche dubbio circa

la giustificazione che, della rilevanza, è stata data nelle ordinanze

di rinvio.

Il dubbio è prospettato sotto un duplice aspetto.

Si osserva che il trasferimento del magistrato ad una determinata

sede, anche se illegittimamente disposto, non importerebbe la

irregolarità della costituzione dell'organo giudiziario e quindi

l'invalidazione dei provvedimenti da questo emanati ai sensi dell'art.

158 del Codice processuale civile; essendo sufficiente che il giudice

appartenga all'ordine giudiziario e che sia stato effettivamente

investito dell'ufficio, come si sarebbe verificato nella specie.

Sotto altro aspetto, pone il quesito se possono ritenersi

invalidati gli atti emanati da un corpo collegiale ritenuto

insostituibile nell'ordinamento, quando il corpo stesso, o alcuno dei

componenti, siano stati eletti in base a norme eventualmente dichiarate

costituzionalmente illegittime.

Per quanto attiene alle critiche formulate circa la legge

impugnata, l'Avvocatura dello Stato, in sostanza, accede all'opinione

che il termine "disegni di legge in materia costituzionale", dei quali

si parla nel quarto comma dell'art. 72, sarebbe l'esatto equivalente

di leggi di "revisione della Costituzione ed altre leggi

costituzionali" in senso formale, di cui all'art. 138. Ed aggiunge

che, dato il tipo della nostra Costituzione, che richiede una procedura

qualificata per l'emanazione delle norme che attengono alla struttura

fondamentale dello Stato e per la loro revisione, al legislatore

ordinario sarebbe riservato un campo limitato, in riferimento alla

composizione e all'attività degli organi costituzionalmente

qualificati; quello cioè di emanare disposizioni di dettaglio, le

quali non potrebbero, in alcun modo, modificare la struttura degli

organi contemplati dalla Costituzione. Con la conseguenza, ai fini

dell'attuale controversia, che, per queste ultime leggi, non dovrebbe

applicarsi alcuna forma o procedura particolare.

Riguardo al rilievo che la disposizione contenuta nell'articolo 72

risulterebbe superflua se si attribuisse alla medesima un significato

sostanzialmente non diverso da quello contenuto nell'art. 138, la

difesa dello Stato fa osservare che la speciale maggioranza preveduta

da questa norma, riguarderebbe la seconda votazione da parte di

ciascuna Camera; mentre per la prima votazione, l'art. 72, quarto

comma, precluderebbe la possibilità dell'approvazione decentrata.

Relativamente alle questioni concernenti il contenuto della legge

impugnata, l'Avvocatura dello Stato rileva quanto segue.

La seconda questione riguardante l'art. 23, primo comma, non

sarebbe in contrasto con gli artt. 104 e 107 della Costituzione, in

quanto l'art. 104 richiederebbe soltanto che, nel Consiglio superiore,

debba essere rappresentata ciascuna categoria, nessuna esclusa. Né

sarebbe incompatibile col principio dell'autonomia che un numero

maggiore dei componenti sia riservato ai magistrati di Corte di

cassazione, data la loro qualificazione, come sarebbe confermato dal

fatto che nel terzo comma dell'art. 104, si stabilisce che ne fanno

parte di diritto il primo presidente ed il procuratore generale della

Corte di cassazione.

Quanto alla terza questione riguardante il terzo comma dell'art. 23

della legge del 1958, secondo l'Avvocatura, la limitazione del voto

alla categoria alla quale il magistrato appartiene, non sarebbe in

contrasto né con l'art. 104, né con l'art. 107 della Carta

costituzionale.

La disposizione sarebbe giustificata da considerazioni di ordine

funzionale, affinché il magistrato sia posto in grado di effettuare

una scelta più approfondita della persona da eleggere. Ed aggiunge,

d'altra parte, che ogni magistrato, una volta eletto, dovrà curare gli

interessi di tutto l'ordine e non già soltanto della categoria alla

quale appartiene.

Non sussisterebbe neppure un contrasto con l'art. 48 della

Costituzione, il quale riguarderebbe soltanto il divieto del voto

plurimo e del voto multiplo.

Circa la quarta questione relativa all'art. 23, quarto comma, che

esclude gli uditori dell'elettorato attivo, si obietta che la

Costituzione ha demandato al legislatore ordinario di dettare le norme

dell'ordinamento giudiziario e quindi di stabilire, in concreto, quale

sarebbe la portata dell'art. 104, comma quarto. Posto ciò,

nell'esclusione degli uditori dall'elettorato attivo, non sarebbe

ravvisabile una questione di costituzionalità, a parte il considerare

che la disposizione impugnata non ha neppure derogato all'ordinamento

giudiziario, in quanto gli uditori per la loro particolare posizione e

per le norme che li disciplinano, sono considerati come magistrati in

prova; mentre il citato articolo della Costituzione si riferirebbe ai

magistrati che già fanno parte stabilmente dell'ordine giudiziario.

Sulla questione sollevata in ordine all'art. 11, primo comma, della

legge del 1958, l'Avvocatura osserva che tale richiesta non

costituirebbe una limitazione dei poteri attribuiti al Consiglio, che

conserverebbe piena autonomia nelle deliberazioni.

Osserva, d'altra parte, che il diritto d'iniziativa, riservato al

Ministro, in ordine ai provvedimenti relativi allo status dei

magistrati deriverebbe dall'art. 110 della Costituzione, che

deferirebbe al Ministro la competenza per tutto ciò che riguarda

l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla

giustizia. E ciò logicamente, in specie per quanto attiene alla

destinazione dei magistrati alle varie sedi (che è il caso che ha dato

luogo alle attuali controversie), perché soltanto il Ministro potrebbe

valutare, con conoscenza della situazione, tutti gli elementi che

possono giustificare il provvedimento, salvo ovviamente la piena

libertà del Consiglio di adottare le deliberazioni che ritenesse più

opportune. Si aggiunge, in proposito, che la compatibilità del

diritto di iniziativa con l'autonomia del Consiglio superiore

risulterebbe comprovata, non soltanto dalla facoltà concessa al

Ministro dal secondo, comma dell'art. 107 della Costituzione di

promuovere l'azione disciplinare, ma altresì dal coordinamento con

l'art. 97, secondo, il quale il Ministro resta sempre responsabile di

fronte al Parlamento del funzionamento della giustizia.

Circa la questione relativa all'art. 17 (prima parte del primo

comma) della legge impugnata, relativa alla forma concreta dei

provvedimenti riguardanti i magistrati la difesa dello Stato premette

che la questione sarebbe irrilevante nella specie perché il decreto di

trasferimento del magistrato sarebbe stato registrato alla Corte dei

conti e non sarebbe stato impugnata.

Rileva comunque che le attribuzioni costituzionalmente deferite al

Consiglio superiore, riguarderebbero la struttura e le funzioni

attribuite all'ordine giudiziario, cioè lo status dei magistrati, ma

lascerebbero alla legge ordinaria tutta l'organizzazione finanziaria

riguardante l'ordine stesso; organizzazione che, del resto, non

costituirebbe una caratteristica essenziale dell'autonomia dei vari

poteri dello Stato, e, in particolare, dell'autogoverno della

Magistratura.

Un tale problema sarebbe stato risolto dalla legge impugnata

salvaguardando l'autonomia, ma lasciando in vigore il controllo sulla

gestione finanziaria, sottoposto alla Corte dei conti ai sensi degli

artt. 81 e 100 della Costituzione. Ciò spiegherebbe come le

deliberazioni del Consiglio superiore assumerebbero efficacia esterna

attraverso l'atto formale del provvedimento amministrativo, rendendo

possibile il controllo contabile, senza intaccare la sostanza del

provvedimento: atto formale che attribuirebbe efficacia esecutiva alle

deliberazioni, di guisa che queste non potrebbero considerarsi come

atto finale e conclusivo di un procedimento amministrativo in senso

tecnico, poiché la deliberazione conserverebbe la propria autonomia,

come espressione dell'autonomia dell'organo deliberante. In

conseguenza l'intervento giurisdizionale, da parte del Consiglio di

Stato, non potrebbe riguardare che il decreto per sé considerato, per

i vizi suoi propri, essendo da escludere un qualunque sindacato nella

sostanza della deliberazione.

L'Avvocatura dello Stato conclude quindi perché siano dichiarate

inammissibili, o comunque infondate, le questioni di legittimità

costituzionale sollevate dal Pretore di Bologna nelle ordinanze

sopraindicate.

A maggior chiarimento delle tesi prospettate nelle ordinanze, tanto

l'Avvocatura dello Stato quanto le altre parti hanno depositato memoria

rispettivamente il 10 ed il 9 ottobre del 1963. Considerato in diritto :

Le tre cause riguardano le stesse questioni, devono essere perciò

riunite e decise con unica sentenza.

1. - Preliminarmente non si ritiene fondato il dubbio cui accenna

l'Avvocatura dello Stato (pur rimettendosi al giudizio di questa

Corte), circa la non adeguata giustificazione, nelle ordinanze di

rinvio, della rilevanza delle questioni sollevate.

In proposito la Corte non può che riferirsi alla sua costante

giurisprudenza, secondo la quale è rimesso al giudice del merito

accertare se le questioni sollevate costituiscano presupposto

necessario per la definizione della lite: accertamento che, quando,

come nel caso, sia sufficientemente motivato, si sottrae al controllo

di questa Corte.

2. - Nel merito si osserva che, nelle ordinanze e nelle difese di

parte, come si è accennato, è dedotta, in via principale,

l'illegittimità della legge 24 marzo 1958, n. 195 (istitutiva del

Consiglio superiore della Magistratura) da un punto di vista formale,

in quanto detta legge è stata approvata dalla competente Commissione

della Camera dei Deputati in sede deliberante, e non già

dall'Assemblea, con la procedura ordinaria. Il che sarebbe in

contrasto con il quarto comma dell'art. 72 della Costituzione,

trattandosi, come si sostiene, di legge che, emanata in attuazione

delle norme costituzionali concernenti il Consiglio superiore della

Magistratura, riguarderebbe sostanzialmente materia costituzionale, sia

per l'organo cui si riferisce, sia per le disposizioni che formano

oggetto della legge stessa, attinenti cioè all'ordinamento

giudiziario.

La questione quindi consiste nell'esaminare se, come si sostiene,

il citato quarto comma, là dove dispone che la procedura decentrata è

esclusa per "i disegni di legge in materia costituzionale" si riferisca

a un tipo di leggi che, pur avendo la forma ordinaria, tuttavia, per la

sostanza, siano da considerare comprese nella materia anzidetta: leggi

perciò differenziate dalle leggi di revisione della Costituzione e

dalle altre leggi costituzionali menzionate nell'art. 138.

Tale opinione, a favore della quale non risultano elementi di

chiarificazione dai lavori preparatori, non può essere accolta.

Ad avviso della Corte, invero, la disposizione del citato quarto

comma, deve intendersi riferita al successivo art. 138 e, con esso,

logicamente coordinata nell'armonia del sistema.

L'argomento che si adduce in contrario, nelle ordinanze e nelle

difese di parte, oltre che sulla diversa dizione usata nei due testi

legislativi (rispettivamente, "disegni di legge in materia

costituzionale" e "leggi costituzionali"), si fonda specialmente sul

rilievo che, se ai detti due testi legislativi si attribuisse lo stesso

contenuto, si giungerebbe alla conseguenza che la disposizione del

quarto comma dell'art. 72 resterebbe priva di qualsiasi portata

pratica, costituendo un'inutile ripetizione. Ciò per il motivo che

l'esclusione della procedura decentrata per l'approvazione delle leggi

costituzionali, risulterebbe implicitamente dallo stesso articolo 138;

il quale, prevedendo, per tali leggi, la seconda lettura con una

speciale maggioranza, presupporrebbe la sussistenza di una prima

lettura in Assemblea, con la maggioranza ordinaria.

A parte peraltro la scarsa importanza della diversità di

formulazione, il rilievo anzidetto non appare risolutivo del problema

nel senso prospettato.

Pur ammettendo, infatti, che le disposizioni si riferiscano, come

la Corte ritiene, allo stesso oggetto, ciò non toglie che ad esse,

nell'ambito del sistema, debba attribuirsi una propria funzione: alla

prima (cioè quella dell'art. 72), perché compresa nelle norme

dettate, in via generale, per la formazione di tutte le leggi, mediante

l'approvazione con la procedura ordinaria, abbreviata o decentrata,

salvo, riguardo a quest'ultima, le eccezioni espressamente prevedute;

alle altre (quelle dell'art. 138), perché concernenti, in particolare,

le garanzie che circondano le leggi costituzionali, mediante la seconda

lettura, con l'intervallo non minore di tre mesi, l'approvazione con la

maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera e la

possibilità del referendum.

Né, che alla formula "disegni di legge in materia costituzionale"

siano da attribuire significato e portata diversi da quelli ora

precisati può indurre, come si assume, il solo fatto che, nel testo

legislativo, è menzionata insieme alla materia elettorale: materia

disciplinata peraltro con leggi ordinarie concernenti anche le elezioni

amministrative, sulla natura della quale, nell'incertezza della

dottrina, nessun chiarimento, nel senso sostenuto negli scritti

difensivi, si può desumere dai lavori preparatori.

Data l'interpretazione seguita dalla Corte, pertanto, la

disposizione del quarto comma, più volte ricordata, in base al

coordinamento con l'art. 138, cui si è accennato, viene, in

definitiva, a costituire un'espressa limitazione, che opera nel senso

di escludere la procedura decentrata riguardo a quelle norme, alle

quali il Parlamento, per finalità di carattere politico, intenda

attribuire efficacia di legge costituzionale. Non opera invece per le

leggi ordinarie, per le quali può avvalersi anche della procedura

decentrata, ovviamente con quelle cautele rispondenti all'esigenza che

l'atto legislativo sia, per quanto possibile, sottoposto all'esame

dell'Assemblea, con la pubblicità che il regolamento stabilisce; come,

del resto, è già preveduto dall'art. 40 del regolamento della Camera

dei Deputati, che esclude la procedura decentrata per le leggi

tributarie.

Deriva da quanto si è esposto che l'anzidetta legge del 24 marzo

1958 non può ritenersi illegittima perché approvata dalla Commissione

di giustizia in sede deliberante.

3. - Circa le questioni concernenti alcune disposizioni della legge

ora ricordata, è da osservare che, negli scritti difensivi di parte,

si è preliminarmente sostenuto che il sistema, adottato dalla legge

anzidetta, non garentirebbe la indipendenza della Magistratura, la

quale sarebbe anzi, in conseguenza di quel sistema, soggetta alle

ingerenze del potere esecutivo.

Ora, la Corte non può non rilevare che l'indipendenza della

Magistratura trova la prima e fondamentale garanzia nel senso del

dovere dei magistrati e nella loro obbedienza alla legge morale, che è

propria dell'altissimo ufficio e che consiste nel rendere

imparzialmente giustizia: principi, questi, ai quali si è

costantemente uniformata la Magistratura italiana. Ma, a prescindere

da ciò, la Corte osserva che il sistema legislativo attualmente in

vigore, considerato nel suo complesso e nelle linee generali, non

appare inidoneo al fine assegnatogli di garantire l'indipendenza e

l'autonomia della Magistratura.

4. - Venendo all'esame delle sollevate questioni di

incostituzionalità, è da premettere che, nelle ordinanze, è stato

prospettato il dubbio circa la incostituzionalità dell'art. 23, primo,

terzo e quarto comma, relativi all'elezione dei componenti il Consiglio

superiore; dell'art. 11, primo comma, riguardante la richiesta del

Ministro per la giustizia; e dell'art. 17, il quale, nella prima parte

del primo comma, stabilisce che i provvedimenti del Consiglio superiore

concernenti i magistrati sono adottati con decreto del Capo dello

Stato, o, nei casi previsti dalla legge, con decreto del Ministro per

la giustizia.

Non sono state invece ritenute rilevanti dal Pretore le eccezioni

di incostituzionalità, dedotte dalle parti nel giudizio di merito e

riproposte avanti a questa Corte, relative alle altre disposizioni

dell'art. 11, degli artt. 12 e 13 e del secondo comma dell'art. 17;

questioni quindi che, in questa sede, non possono essere esaminate, non

essendo comprese nelle ordinanze di rimessione.

5. - L'impugnazione del primo comma dell'art. 23 si riferisce, come

si è in precedenza accennato, al numero maggiore dei componenti il

Consiglio superiore (sei), da eleggere fra i magistrati di Corte di

cassazione, in confronto dei quattro da eleggere, rispettivamente, fra

i magistrati delle Corti di appello e dei Tribunali. Si violerebbe, in

tal maniera, il principio (contenuto negli articoli 104, primo comma, e

107 della Costituzione), circa la parità, nella composizione

dell'organo, della rappresentanza di tutte le categorie dei magistrati,

attribuendo una posizione di superiorità ad una delle categorie

stesse.

La questione non è fondata.

È da premettere che, nel sistema adottato dalla Costituzione,

eccetto alcune disposizioni fondamentali, come ad esempio quelle

sancite dall'art. 48, la disciplina della materia elettorale, date le

modificazioni eventualmente determinate dalle mutate esigenze, resta

deferita al legislatore ordinario (in proposito, da ultimo, la sentenza

n. 111 del 1963, relativamente all'elezione dei giudici

costituzionali).

Il principio deve essere applicato anche per quanto attiene al

Consiglio superiore della Magistratura, per la formazione del quale,

dal punto di vista dell'elettorato passivo, il precetto costituzionale

esige soltanto che i componenti siano scelti fra i magistrati

appartenenti alle varie categorie (art. 104, quarto comma).

Ora, né questo precetto, né l'altro contenuto nell'art. 107,

terzo comma (secondo il quale i magistrati si distinguono fra loro

soltanto per diversità di funzioni), possono ritenersi elusi, come si

assume, per il fatto che la disposizione impugnata attribuisce un

maggior numero di rappresentanti alla categoria dei magistrati di

cassazione (compresi due con ufficio direttivo), in confronto alle

altre due categorie.

Se è vero, infatti, che, secondo la Costituzione, a coloro che

fanno parte dell'ordine giudiziario, non si applicano le disposizioni

relative all'ordinamento gerarchico statale, ciò non significa che a

tutti i magistrati ordinari, sia riconosciuta, sotto altro aspetto, una

posizione di assoluta parificazione. Questa sussiste, invero, in

relazione all'art. 101, secondo comma, della Costituzione (i giudici

sono soggetti soltanto alla legge) per quanto riguarda l'esercizio

delle funzioni istituzionali e gli atti che ad esse si ricollegano, i

quali devono essere emanati in base alla legge e sono sottratti a

qualsiasi sindacato, che non sia quello espressamente preveduto dalle

leggi processuali. Non sussiste, invece, relativamente alla posizione

soggettiva che, al di fuori delle predette funzioni, i magistrati

assumono nell'ordinamento giudiziario; poiché anche l'art. 107, terzo

comma, della Costituzione, sopra citato, postula una differenziazione,

che si riconnette ai tre gradi della giurisdizione previsti

dall'ordinamento processuale. E, in attuazione appunto del precetto

costituzionale, la legge del 24 maggio 1951, n. 392, stabilisce,

nell'art. 1, che i componenti dell'ordine giudiziario, fatta eccezione

per gli uditori, si distinguono in magistrati di tribunale, di corte di

appello, e di cassazione, compresi il primo presidente, il procuratore

generale e i magistrati con ufficio direttivo.

Ora, la disposizione impugnata ha preveduto una rappresentanza

numerica più elevata per la categoria dei magistrati di cassazione,

ispirandosi, non tanto al numero dei componenti delle varie categorie,

quanto alla qualificazione di coloro che compongono l'anzidetta

categoria dei magistrati di cassazione. E ciò, non soltanto in

relazione alle esigenze del funzionamento del Consiglio superiore, dato

il numero dei componenti e i compiti che gli sono assegnati, ma tenuto

conto, in particolare, della maggiore esperienza dei magistrati di

cassazione, derivante dalle funzioni alle quali essi pervengono a

seguito delle selezioni prevedute dalla legge, e dal prestigio che

coerentemente spetta ai magistrati stessi. Se quindi, nella

disposizione impugnata, (art. 23 della legge 24 marzo 1958, n. 195), si

riscontra una disparità di trattamento fra le varie categorie dei

magistrati, essa non può ritenersi in contrasto con la Costituzione,

essendo consentito al legislatore ordinario, secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte, di disciplinare diversamente situazioni

differenziate, quando, come nel caso, per le ragioni accennate, trovino

logica giustificazione.

Né, d'altra parte, appare fondato il dubbio che l'accennata

composizione dell'organo possa esercitare una qualche influenza sulle

sue deliberazioni. Giacché ad un tale inconveniente, se mai

sussistesse, ovvierebbe la funzione equilibratrice, che, in seno al

collegio, viene esercitata dai componenti, non magistrati, eletti dal

Parlamento, fra i quali è scelto il vice-presidente (articolo 104,

quinto comma, della Costituzione).

6. - Nella legge del 1958 (art. 23, terzo comma) alla distinzione

fra le varie categorie dei magistrati si fa riferimento pure per ciò

che riguarda l'elettorato attivo. Anche questa disposizione è

impugnata, perché lederebbe il precetto dell'eguaglianza del voto,

sancito dall'art. 48 della Costituzione e i principi che si desumono

dagli artt. 104, 105 e 107, secondo i quali, nel Consiglio superiore,

la Magistratura dovrebbe essere rappresentata con carattere unitario ed

omogeneo, e non già in relazione alle singole categorie dei

magistrati.

La questione non può ritenersi fondata.

Il principio dell'eguaglianza del voto (che si assume violato),

come ha precisato questa Corte nella sentenza n. 43 del 1962, deve

intendersi nel senso del divieto del voto multiplo o plurimo e della

pari efficacia potenziale del medesimo. Questo principio peraltro non

appare vulnerato dalla disposizione denunziata. Con essa il

legislatore ordinario attribuisce a tutti indistintamente i magistrati

il diritto di partecipare alla formazione elettiva del Consiglio

superiore, ma, per quanto attiene alla modalità dell'elezione, ha

adottato il sistema della votazione per categorie, in corrispondenza

con l'eleggibilità, pure per categorie, stabilita dallo stesso art.

104 della Costituzione. Tale sistema, peraltro, dettato da

apprezzabili ragioni di opportunità inerenti alla scelta del

candidato, non impedisce che i magistrati siano posti in grado di

esprimere il voto in condizioni di perfetta parità fra loro; e,

rispetto all'eletto, con pari efficacia. Onde la composizione

dell'organo resta omogenea, nel senso che i componenti, pur provenienti

da categorie differenziate, si trovano tutti in posizione giuridica,

sotto ogni aspetto, parificata.

D'altra parte, se è vero che la Costituzione prevede la

distinzione per categorie, con riferimento soltanto all'elettorato

passivo, da ciò non può derivare, come si assume, la illegittimità

delle norme di attuazione, per il fatto che, agli stessi criteri di

ripartizione, si è attenuto per la formazione dei collegi elettorali.

Giacché la rispondenza fra questi e le condizioni di eleggibilità

(come si è del resto già rilevato nella ricordata sentenza n. 111 del

1963) non può ritenersi ingiustificata, anche in questo caso, dato lo

speciale carattere dell'organo elettivo, preposto dalla Costituzione al

governo della Magistratura e per garantirne l'indipendenza.

Non è infine esatto il rilievo che, con il sistema della votazione

per categorie, si riprodurrebbe nel Consiglio superiore, anche dal

punto di vista formale, una rappresentanza di interessi non consentanea

con il carattere unitario dell'organo, perché una tale

differenziazione deriverebbe, se mai sussistesse, non già dalla

disposizione impugnata, bensì direttamente dallo stesso precetto

costituzionale, che, per la scelta dei magistrati, alle varie categorie

espressamente si riferisce.

7. - Non è neppure fondata la questione relativa al quarto comma

dell'art. 23, che esclude gli uditori giudiziari dall'elettorato

attivo. È vero che questi, superate le prove del concorso, entrano a

far parte della Magistratura, ma non conseguono, perciò solo, la

stabilità, né sono investiti per legge delle funzioni giudiziarie.

Essi infatti sono dispensati dal servizio se, entro quattro anni

dalla nomina, non si presentano all'esame per la promozione ad aggiunto

giudiziario, o se, nel detto periodo, non superano, per due volte, tale

prova (art. 136 dell'ordinamento approvato con decreto del 20 gennaio

1941, n. 12, per questa parte tuttora in vigore e che riproduce

disposizioni contenute nelle leggi precedenti). Ed inoltre, il

conferimento delle funzioni giurisdizionali, in base all'ordinamento

del 1941 (art. 129) e alle leggi successivamente emanate (11 ottobre

1942, n. 1352, art. 6; 14 febbraio 1948, n. 113, art. 1, e 15 febbraio

1956, n. 59), non spetta ad essi di diritto, come per gli altri

magistrati, ma deriva da un provvedimento facoltativo, demandato, prima

al Ministro per la giustizia, ed ora al Consiglio superiore della

Magistratura; provvedimento che può essere revocato. Ed è perciò

che la già ricordata legge del 24 maggio 1951, n. 392, nella tabella

allegata, non comprende gli uditori nelle tre categorie dei magistrati,

ma li considera separatamente, e che la disposizione impugnata li

esclude dal partecipare all'elezione dei componenti il Consiglio

superiore.

La disposizione stessa, quindi, non può ritenersi in contrasto con

l'esigenza costituzionale che tutti i magistrati partecipino alle

elezioni dei componenti il Consiglio superiore, poiché gli uditori,

per le ragioni accennate, non possono considerarsi magistrati

compiutamente per tutti gli effetti preveduti dall'ordinamento. A

questi soltanto, dato il delicato compito loro affidato nell'elezione,

deve intendersi riferito il precetto della Costituzione; al quale si

adeguano le norme di attuazione, assicurando il diritto di voto a tutti

indistintamente i magistrati, compresi quelli fuori ruolo o con

incarichi speciali, anche non giudiziari (art. 5 del decreto

legislativo del 16 settembre 1958, n. 916, contenente disposizioni di

attuazione e di coordinamento della legge 24 marzo 1958, n. 195).

8. - Dell'art. 11 è impugnato, come si è accennato, soltanto il

primo comma, circa il quale, nelle ordinanze, si pone in rilievo come

la necessità della richiesta, da parte del Ministro, per promuovere le

deliberazioni riguardanti i magistrati, sarebbe in contrasto con le

disposizioni, fra loro coordinate, degli artt. 104, primo comma, 105 e

110 della Costituzione. La richiesta, infatti, lederebbe l'autonomia

del Consiglio superiore e quindi indirettamente dell'ordine

giudiziario, limitando, o addirittura escludendo, l'attività

dell'organo nelle materie indicate nell'art. 105, e mantenendo

un'indebita ingerenza del potere esecutivo sullo stato giuridico dei

magistrati.

Questa opinione si ricollega, come si accenna anche negli scritti

difensivi, ad un'interpretazione restrittiva dell'art. 110 della

Costituzione, nel senso che i servizi, l'organizzazione e il

funzionamento dei quali spetta al Ministro, sarebbero soltanto quelli

inerenti al personale delle cancellerie e segreterie, agli ufficiali

giudiziari, alle circoscrizioni giudiziarie, ai locali, all'arredamento

dei medesimi, ed, in genere, a tutti i mezzi necessari per l'esercizio

delle funzioni giudiziarie.

Tale interpretazione non può essere accolta.

Dall'autonomia riconosciuta al Consiglio superiore, nelle materie

indicate nell'art. 105 della Costituzione, non deriva, secondo che si

sostiene, una netta separazione di compiti fra il Ministro

guardasigilli e l'Organo preposto al governo della Magistratura; come

si verificherebbe se, a quest'ultimo, fosse riconosciuta (il che non

è, come risulta chiaro dai lavori preparatori) un'autonomia integrale,

compresa quella finanziaria, riguardante l'ordine giudiziario. Se

quindi tale autonomia esclude (come pure si desume dai lavori

preparatori) ogni intervento del potere esecutivo nelle deliberazioni

concernenti lo status dei magistrati, non esclude peraltro, che, fra i

due organi, nel rispetto delle competenze a ciascuno attribuite, possa

sussistere un rapporto di collaborazione: il quale importa che i

servizi, affidati al guardasigilli dall'art. 110 della Costituzione,

non sono limitati a quelli sopra accennati, ma, vi si comprendono

altresì, sia l'organizzazione degli uffici nella loro efficienza

numerica, con l'assegnazione dei magistrati in base alle piante

organiche, sia il funzionamento dei medesimi in relazione all'attività

e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti.

Che in questo senso non restrittivo debba intendersi l'art. 110

risulta anche dalla considerazione che al Ministro l'art. 107, secondo

comma, della Costituzione attribuisce la facoltà di promuovere

l'azione disciplinare, ed è confermato dal fatto che le attribuzioni

anzidette e gli oneri finanziari che necessariamente vi si ricollegano,

impegnano la responsabilità politica del guardasigilli, come esponente

del Governo, verso il Parlamento, per l'esercizio dei poteri che

istituzionalmente a questo competono.

Dalle osservazioni finora esposte discende che la richiesta, cui si

riferisce la disposizione impugnata (richiamando espressamente l'art.

10, n. 1), considerata quale espressione della collaborazione, di cui

si è fatto cenno, e volta a segnalare all'organo competente le

esigenze sopra indicate, per i necessari provvedimenti, non può

ritenersi, di per sé, lesiva dell'autonomia del Consiglio superiore,

che ovviamente resta libero nelle sue determinazioni. Onde, sotto

questo aspetto, la disposizione anzidetta, non può ravvisarsi in

contrasto con i richiamati precetti costituzionali.

9. - Tuttavia la disposizione stessa non sfugge al vizio di

illegittimità se considerata in relazione alla portata che viene ad

assumere nel sistema della legge del 1958, come mezzo esclusivo

stabilito per promuovere l'attività del Consiglio superiore.

È da ricordare, in proposito, che, nel progetto ministeriale, la

disposizione non era isolata, ma era seguita da un'altra, che

attribuiva al predetto Consiglio la facoltà di deliberare anche di

ufficio, sentito il Ministro, il quale poteva fare osservazioni e

proposte nel termine stabilito dallo stesso Consiglio. E, nella

relazione, si chiariva che la disposizione era dettata dal concetto che

l'autonomia dell'organo non poteva subire limitazioni, e dalla

necessità di evitare che, un'eventuale inerzia del Ministro, potesse

recar pregiudizio al funzionamento dei servizi.

Si trattava quindi di due disposizioni, dal necessario

coordinamento delle quali risultava chiarito che, alla richiesta del

Ministro, non si poteva attribuire carattere determinante rispetto alla

attività del Consiglio superiore, nelle materie di sua competenza:

carattere che ha assunto invece, data la soppressione della seconda

disposizione, nell'ulteriore elaborazione legislativa. Di guisa che,

il fatto che la disposizione impugnata sia rimasta isolata nel testo

definitivo, sta a dimostrare che ad essa si è inteso attribuire

carattere tassativo, nel senso di esclusività del potere attribuito al

Ministro: condizionando, in tal maniera, come si rileva nelle

ordinanze, l'attività dell'organo collegiale. Si verifica quindi la

dedotta lesione dell'autonomia del medesimo, in contrasto perciò con i

precetti della Costituzione.

10. - L'art. 17 della legge in esame, nella prima parte del primo

comma, come si è accennato, è impugnato in quanto stabilisce che i

provvedimenti del Consiglio superiore sono adottati con decreto del

Capo dello Stato controfirmato dal Ministro, ovvero con decreto di

quest'ultimo, nei casi preveduti dalla legge, in contrasto con l'art.

105 della Costituzione.

La questione non è fondata.

È vero che, in base al precetto che distingue i magistrati secondo

le funzioni, essi, come si è già accennato, non possono ritenersi

inquadrati nell'ordinamento gerarchico dell'amministrazione statale.

Ma da ciò non deriva che la Magistratura sia avulsa dall'ordinamento

generale dello Stato, dato il carattere unitario del medesimo, in

relazione al precetto dell'art. 5 della Costituzione. Ne consegue che

ai magistrati, salve le garanzie per l'indipendenza, sono applicabili i

principi fondamentali dell'ordinamento medesimo. A tali principi non

ha inteso derogare il legislatore costituente, essendosi affermato,

nella relazione al progetto, che, con le norme intese a garantire

l'indipendenza della Magistratura, non si intendeva stabilire una forma

piena di autogoverno.

Ne deriva, pertanto, che i provvedimenti emanati dal Consiglio

superiore, ai sensi dell'art. 105 della Costituzione e della

disposizione dell'art. 17 della legge in esame (24 marzo 1958, n. 195),

debbono assumere, dato il carattere sostanzialmente amministrativo dei

provvedimenti stessi, anche per quanto attiene al controllo

finanziario, la forma che, sulla base dei principi fondamentali del

sistema, è prescritta per i provvedimenti del genere: la forma cioè

del decreto del Capo dello Stato controfirmato dal Ministro; ovvero di

questo, nei casi stabiliti dalla legge.

La disposizione impugnata, pertanto, non può ritenersi in

contrasto con i precetti costituzionali richiamati, donde

l'infondatezza della questione.