Sentenza n. 167/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 24

dicembre 1976, n. 898 (Nuova regolamentazione delle servitù

militari) e della legge della Provincia autonoma di Bolzano

riapprovata il 22 ottobre 1981 recante "Disciplina delle

esercitazioni militari nei parchi naturali", promossi con ricorsi

della Provincia autonoma di Bolzano, della Provincia autonoma di

Trento e del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati

rispettivamente il 10 febbraio 1977 ed il 13 novembre 1981,

depositati in cancelleria il 18 febbraio 1977 e il 23 novembre 1981

ed iscritti ai nn. 6 e 7 del registro ricorsi 1977 e n. 63 del

registro ricorsi 1981.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri e della Provincia autonoma di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1987 il Giudice

relatore Giuseppe Borzellino;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Bolzano e Trento e

l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - In data 10 febbraio 1977 (ric. n.6/1977) la Provincia

autonoma di Bolzano ha proposto ricorso per la dichiarazione di

incostituzionalità dell'art. 3 legge 24 dicembre 1976 n. 898 (Nuova

regolamentazione delle servitù militari) in riferimento agli artt.

8, nn. 3, 5, 6, 22; 16, primo comma; 107 dello Statuto del

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670).

La norma impugnata prevede l'istituzione, in ciascuna regione (e

in entrambe le Province autonome del Trentino-Alto Adige), di un

comitato misto paritetico "per l'esame dei problemi connessi

all'armonizzazione tra i piani di assetto territoriale della regione

e i programmi delle installazioni militari e delle conseguenti

limitazioni", statuendo inoltre che le definitive decisioni su tali

questioni "sono riservate al Ministro per la Difesa", con la

possibilità per la regione interessata di chiedere, entro quindici

giorni dalla decisione ministeriale, il riesame della stessa da parte

del Consiglio dei ministri.

La Provincia lamenta la lesione della potestà legislativa

primaria in materia di tutela e conservazione del patrimonio storico,

artistico e popolare (art. 8, n. 3), urbanistica e piani regolatori

(n. 5), tutela del paesaggio (n. 6), espropriazione per tutte le

materie di competenza provinciale (n. 22).

Ciò anche in relazione agli artt. 1, 19, 20, 21, 22 d.P.R. 22

marzo 1974 n. 381 (Norme di attuazione in materia di urbanistica ed

opere pubbliche) che stabilisce la competenza legislativa provinciale

in ordine ai piani urbanistici con "eventuali osservazioni a scopo di

coordinamento" da parte del Ministro dei lavori pubblici, sentito il

Consiglio superiore dei lavori pubblici "per quanto riguarda le

esigenze della difesa nazionale" (art. 21). L'art. 22 dello stesso

d.P.R. n. 381 del 1974 avrebbe poi abrogato le leggi statali sulle

servitù militari per tutto il territorio provinciale, salvo che per

alcuni Comuni più direttamente interessati alla difesa dei confini,

nei confronti dei quali Comuni non si applicherebbe la legge statale

impugnata (cfr. art. 22 l. n. 898 del 1976) dovendosi per essi

provvedere con le procedure di cui all'art. 107 del d.P.R. 31 agosto

1972 n. 670.

Per il restante territorio provinciale la nuova normativa statale,

riservando al Ministro della difesa le "definitive decisioni sui

programmi di installazioni militari e relative limitazioni" (con la

possibilità di ricorrere al Consiglio dei ministri), sarebbe quindi

in aperto contrasto con le norme statutarie citate, avendo

modificato, altresì, le norme di attuazione del d.P.R. n.381 del

1974 senza il rispetto della procedura di cui all'art.107 dello

Statuto.

2. - In pari data (10 febbraio 1977) anche la Provincia autonoma

di Trento ha promosso questione di legittimità costituzionale (ric.

n. 7/1977) dell'art. 3 della legge 24 dicembre 1976 n. 898 in

riferimento agli artt. 8, nn. 5, 6, 17 (viabilità, acquedotti e

lavori pubblici); 107 dello Statuto del Trentino-Alto Adige, in

relazione agli artt. 20 e 21 d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381, svolgendo

argomentazioni e motivi del tutto analoghi a quelli sopra esposti.

Per la Provincia autonoma di Trento in relazione all'art. 54 dello

Statuto sarebbe infine "illegittimo il settimo comma dell'art. 3

impugnato, in quanto affida la nomina dei membri del Comitato al

Presidente della Giunta provinciale, su designazione del Consiglio

provinciale, anziché alla Giunta".

3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, rilevando come la norma impugnata assicurerebbe

invece "un coordinamento tra poteri statali e quelli regionali e

provinciali in materia di difesa militare del Paese e relative

limitazioni". Da ciò l'infondatezza delle questioni.

4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha prodotto ricorso

in data 13 novembre 1981 (n. 63/1981) per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della legge provinciale riapprovata dal

Consiglio provinciale di Bolzano il 28 ottobre 1981, recante

"Disciplina delle esercitazioni militari nei parchi naturali" per

violazione dell'art. 8 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige.

L'articolo unico della legge provinciale impugnata dispone: "Ferma

restando la disposizione di cui all'ultimo comma dell'art. 12 della

legge provinciale 25 luglio 1970 n. 16 e successiva modifica,

all'interno dei territori vincolati come parchi naturali ai sensi

dell'art. 1, lett. d), della stessa legge, sono vietate esercitazioni

militari a fuoco e quelle che possono produrre danni all'ambiente

naturale, nonché gli accampamenti".

La norma, rinviata dal Governo per contrasto con il detto art. 8

dello Statuto "che pone alla competenza provinciale il limite del

rispetto degli interessi nazionali" veniva riapprovata il 28 ottobre

1981.

Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva come la

disposizione impugnata sia "ispirata a criteri opposti" a quelli

seguiti dall'ultimo comma dell'art. 12 l. prov. 25 luglio 1970 n. 16

che rimarrebbe in vigore nel senso di escludere, dall'applicabilità

delle modalità procedurali ivi previste, le opere pubbliche

destinate alla difesa nazionale.

A parte ciò, la norma implicherebbe innanzitutto "l'assoluta

prevalenza dell'interesse pubblico alla conservazione del paesaggio e

alla protezione dell'ambiente naturale sull'interesse generale alla

difesa nazionale, per la cura del quale le esercitazioni militari

costituiscono strumento indispensabile" (specie in territorio di

frontiera); in secondo luogo verrebbe attribuita agli organi

provinciali la competenza di disporre in ordine agli interessi

militari ed al loro sacrificio dinnanzi alle esigenze di tutela

paesistica.

Vi sarebbe quindi contrasto con l'art. 8 dello Statuto ( ex art.

4) che subordina la competenza legislativa provinciale al rispetto

degli interessi nazionali; le esercitazioni militari sarebbero

infatti "manifestazioni ineliminabili dei compiti di difesa dello

Stato". La legge provinciale impugnata affronterebbe

"unilateralmente" il problema del confronto tra interessi ugualmente

dotati di rango costituzionale, dando preminenza all'uno (protezione

ambientale) a svantaggio dell'altro (difesa militare); quest'ultimo

verrebbe così ad essere regolamentato diversamente da quanto

stabilito dalla legislazione statale (l. n. 898 del 1976) risultando

vanificato nei contenuti.

5. - Nel relativo giudizio avanti a questa Corte si è costituita

la Provincia autonoma di Bolzano rilevando in primo luogo che la

limitazione introdotta con la legge denunciata riguarda non le opere

militari ma solo le esercitazioni, oltretutto solo in una esigua

parte (ettari 80.000) del territorio provinciale di complessivi

ettari 740.000; si osserva al proposito che dette esercitazioni ben

possono essere svolte nel rimanente "ampio spazio" del territorio

provinciale, pari ad ettari 660.000.

In tema di tali esercitazioni, poi, la legge n. 898 del 1976

disporrebbe (art. 3) "che i programmi delle esercitazioni militari

sono concordati in sede di comitato paritetico e che, in particolare,

le esercitazioni a fuoco debbono svolgersi in località determinate e

prefissate". Essendo evidente, per le loro caratteristiche, che le

zone vincolate a parco non possono coincidere con le "zone idonee

alla concentrazione delle esercitazioni militari di tiro a fuoco" ed

essendo altresì chiaro che il comitato paritetico avrebbe in

definitiva, comunque, dovuto respingere qualsivoglia esercitazione

militare dannosa all'ambiente programmata in zona verde, verrebbero

così a cadere, siccome ingiustificati e infondati, i rilievi di

parte ricorrente. Considerato in diritto

1. - I ricorsi in epigrafe concernono questioni identiche ovvero

connesse. Possono essere riuniti, perciò, per formare oggetto di

un'unica pronuncia.

2.1 - L'art. 3 della legge 24 dicembre 1976, n. 898 (Nuova

regolamentazione delle servitù militari) istituisce, per ciascuna

regione, un comitato misto paritetico (membri dell'amministrazione

statale e rappresentanti della regione) di reciproca consultazione

per l'esame, anche con proposte alternative, dei problemi connessi

alla armonizzazione fra i piani di assetto territoriale (della

regione) ed i programmi delle installazioni militari e delle

conseguenti limitazioni. Le definitive decisioni sui programmi di

installazione e limitazioni relative restano riservate al Ministro

per la difesa; tuttavia la regione interessata può richiedere,

intervenuta la decisione, il riesame da parte del Consiglio dei

ministri, alla cui riunione è invitato il presidente della regione

interessata.

2.2 - Le disposizioni di cui innanzi sono state, con separati

ricorsi, impugnate per illegittimità costituzionale dalle Province

autonome di Bolzano e di Trento, essendo nella Regione Trentino-Alto

Adige l'organismo di consultazione costituito in due distinti

Comitati provinciali.

Viene complessivamente prospettata la violazione dell'art. 8 dello

Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), segnatamente stante

le relative competenze normative primarie - ai numeri 3 (tutela del

patrimonio storico, artistico e popolare); 5 (urbanistica e piani

regolatori); 6 (tutela del paesaggio); 17 (viabilità, acquedotti e

lavori pubblici); 22 (espropriazione per pubblica utilità), nonché

dei successivi artt.16 (attributivo alle province delle potestà

amministrative connesse all'esercizio della funzione legislativa) e

107 (sul procedimento per le norme di attuazione).

Tutto ciò in relazione alla disciplina delle competenze medesime,

così come regolata dagli artt. 1, 19, 20, 21 delle relative norme di

attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381).

In sostanza, le Province ravvisano che il dettato dell'art. 3

legge n. 898 del 1976, importando determinazioni di autorità dello

Stato (il Ministro della difesa) in aree loro attribuite per Statuto,

costituisca specifico attentato alle competenze primarie proprie.

3.1 - La questione non è fondata.

Questa Corte ha già avuto modo di considerare che l'art. 3 della

legge 24 dicembre 1976, n. 898 affida ad atti bilaterali

l'armonizzazione tra i piani di assetto territoriale (ovviamente con

le attività ad essi connesse) delle Province autonome e le esigenze

dell'amministrazione centrale della difesa (sentenza n. 286 del

1985).

Sulla linea di continuità della norma, va confermato, dunque, che

ogni qualvolta concorra - come nel caso - una molteplicità di

interessi eterogenei, riferibili a soggetti diversi, tutti comunque

di rilievo costituzionale, alla loro composizione si provvede con

intesa mediante la reciproca consultazione.

A tali fini è rivolto, appunto, l'art. 3: la "armonizzazione"

posta al primo comma altro non attualizza (ed è il significato già

semantico del termine) che il "rendere privo di contrasti" il sistema

pluralistico costituzionalmente delineato, senza perciò che ne

risultino intaccate le specifiche competenze espressione di autonomia

ed i procedimenti relativi.

Su ciò, infatti, non influiscono le richiamate attribuzioni del

Ministro per la difesa poiché il terzultimo comma dell'articolo, in

asse con le enunciate finalità dell'intera norma, circoscrive la

relativa determinazione al mero ambito dei "programmi" delle

installazioni e connesse limitazioni nell'interesse della difesa

nazionale, lasciando integra ogni diversa competenza. Comunque la

detta Autorità centrale dello Stato interviene solo nei casi di

proposte alternative: art. 4, comma secondo del regolamento approvato

con d.P.R. 17 dicembre 1979, n. 780. D'altra parte - sempre nei

limiti dell'anzidetta area decisionale - è stabilito, come si è

avvertito, un meccanismo di ulteriore risoluzione che fa capo al

Consiglio dei ministri con l'intervento del Presidente della Giunta

provinciale.

In definitiva, la portata dell'art. 3, nella ricostruzione

complessiva degli inerenti tessuti normativi e per l'esigenza dei

conferenti equilibri, si riconduce, così, a strumento di esplicito

coordinamento delle autonomie con gli interessi unitari della difesa

nazionale. Tanto - come si è descritto - senza stabilire veruna

gerarchia tra i diversi valori di rilievo costituzionale; bensì, e

nel rispetto dei precetti statutari, onde rendere operative le

finalità delle opere di difesa militare, esorbitanti le attribuzioni

provinciali (art. 4, primo comma dello Statuto speciale).

3.2 - Viene a cadere quindi anche l'altra censura della Provincia

di Bolzano, che assume non potersi esplicare comunque la disciplina

dell'art. 3 fuori dai Comuni elencati nell'art. 22 delle Norme di

attuazione di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381. Tale disposto

limitava, invero, a taluni specifici territori della provincia

l'applicazione del regime giuridico della proprietà in zone

militarmente importanti contenuto nella legge 1° giugno 1931 n. 886,

ed è rimasto integro, anche dopo l'abrogazione di questa, per

effetto della successiva legge 24 dicembre 1976, n. 898 contenente

l'articolo 3 oggi impugnato.

Ma il dettato cui si riferisce la ricorrente concerne

espressamente le "effettive" limitazioni, non i programmi di cui si

è detto (che dovranno ovviamente tenerne debito conto), restando

così al di fuori di quei contenuti di armonizzazione, perseguiti

dalla normativa impugnata che, per contro, si prospetta

all'occorrenza strumento, anche qui, per il superamento di possibili

controversie.

4. - La Provincia di Trento rileva contrasto, ancora, del comma

settimo dell'art. 3 legge n. 898, ove la nomina dei membri del

Comitato è affidata al Presidente della Giunta provinciale su

designazione del Consiglio, con l'art. 54, n. 6 dello Statuto

speciale, secondo cui le generali attribuzioni della Provincia

spettano all'intera Giunta.

La censura è fondata e va accolta, per il disposto puntuale di

cui innanzi, nel senso che nella Regione Trentino-Alto Adige compete

alle Giunte provinciali, e non al solo Presidente di esse, sia pure

previa designazione del Consiglio, la nomina dei rispettivi

rappresentanti in seno al Comitato misto paritetico di reciproca

consultazione nella materia de qua.

5. - La legge della Provincia di Bolzano (Disciplina delle

esercitazioni militari nei parchi naturali) riapprovata, a seguito di

rinvio da parte del Governo, addì 28 ottobre 1981, pone - col suo

unico articolo - il divieto, all'interno dei territori vincolati a

parco naturale, di esercitazioni militari a fuoco o comunque atte ad

arrecare danni all'ambiente, nonché dei relativi accampamenti.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato il disposto,

per assunta violazione dell'art. 8 dello Statuto speciale (in

relazione all'art. 4) essendo venuto meno il rispetto degli interessi

nazionali (in fattispecie, della difesa militare).

Obietta la Provincia interessata che la norma sarebbe, invece,

sostanzialmente in armonia coi precetti d'ordine costituzionale,

altro non rappresentando se non la tassativa puntualizzazione, per

via di norma, di quanto già esistente nella legislazione nazionale

in punto di esercitazioni militari: dichiarazione espressa delle zone

idonee allo scopo, giusta le procedure previste dall'art. 3 della

legge n. 898 del 1976, già ampiamente ricordato.

5.2 - La questione è fondata.

Come la giurisprudenza di questa Corte ha avuto modo già di

considerare in passato (sentenza n. 216 del 1986), le attività

marziali di esercitazione cui è connesso l'accamparsi di truppe

costituiscono, per i connotati strumentali addestrativi che le

richiedono, attribuzione esclusiva delle formazioni armate dello

Stato.

Peraltro, per gli scopi precipui di armonizzazione e di

conseguente intesa con le regioni (e le province autonome

interessate), la materia, come la stessa resistente ha ricordato, è

disciplinata dalla legge 24 dicembre 1976, n. 898, che sempre

all'art. 3 di cui si è discorso (commi 4°, 5° e 6°) dispone doversi

consultare annualmente il Comitato paritetico circa i programmi

esercitativi da predisporsi onde definire, in tale sede, le località

e le modalità di svolgimento. Sempre al Comitato è attribuito, poi,

il compito di riconoscere, entro un quinquennio, le zone destinate

permanentemente ad esercitazioni a fuoco, con il divieto, una volta

individuate, di fare svolgere in massima l'addestramento fuori di

queste.

La Provincia autonoma, dunque, cui peraltro compete, al pari

dell'autorità statale, il potere di richiesta delle riunioni

paritetiche (art. 2 del regolamento approvato con d.P.R. n. 780 del

1979) non può sottrarsi, come del resto lo Stato, a siffatti oneri

procedurali, i quali, si è già messo in evidenza, rappresentano il

momento di composizione tra i diversi interessi.

È vero che la legge provinciale lascia integro, esplicitamente,

il disposto di cui all'ultimo comma dell'art. 12 della legge (pure

provinciale) 25 luglio 1970, n. 16, per la tutela ambientale del

paesaggio. Ed è vero che tale ultima disposizione riconosce, in

termini tassativi, esorbitare dalle competenze provinciali, perché

di spettanza dello Stato, le opere destinate alla difesa nazionale.

Ma a queste si riconnettono, appunto, secondo le richiamate

considerazioni di questa Corte (sentenza n. 216 cit.), le attività

strumentali relative, di cui è esempio la presente fattispecie; onde

l'imposto divieto - nel medesimo contesto normativo - verrebbe, per i

suoi contenuti applicativi, a confliggere con il palmare, coevo

riconoscimento della competenza statale menzionata, ingenerando lungi

dal dirimerli - virtuali possibilità di contrasti.

D'altra parte, tutto ciò non sta a significare che le

esercitazioni possano indiscriminatamente venir intraprese e condotte

in qualsiasi zona o territorio, ancorché rivolte al servizio

addestrativo delle forze armate della Nazione: a parte la valutazione

concreta, a chi spetti, della loro utilità, il patrimonio

paesaggistico e ambientale costituisce eminente valore cui la

Costituzione ha conferito spiccato rilievo (art. 9, secondo comma),

imponendo alla Repubblica - a livello di tutti i soggetti che vi

operano e nell'ambito delle rispettive competenze istituzionali - di

perseguirne il fine precipuo di tutela (sentenza n. 94 del 1985).

Si tratta anche qui, allora, della necessità di comporre le

esigenze di carattere e di interesse unitario con le istanze e

relative pari esigenze delle autonomie (cfr. sentenze nn.151 e 177

del 1986).

E a realizzare tale indeclinabile bilanciamento degli interessi in

gioco è intervenuto proprio l'art. 3 della legge n. 898 con i suoi

meccanismi di consultazione che non possono dalla Provincia venire

unilateralmente disattesi.