Sentenza n. 165/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, lett. A,

della Regione Sardegna 17 maggio 1957, n. 20 (referendum popolare in

applicazione degli articoli 32, 33 e 54 dello Statuto speciale per la

Sardegna) promosso con ordinanza emessa il 14 settembre 1979

dall'Ufficio per il referendum popolare costituito presso la Corte

d'appello di Cagliari su richiesta di referendum abrogativo della legge

regionale 28 aprile 1978, n. 32, sulla "protezione della fauna e

dell'esercizio della caccia in Sardegna", iscritta al n. 791 del

registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblican. 8 del 9 gennaio 1980.

Visti gli atti di costituzione del Comitato promotore del

referendum, della Federazione italiana della Caccia e Sezione regionale

sarda e della Regione Sardegna;

udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1982 il giudice relatore

Antonio La Pergola;

udito l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza in data 14 settembre 1979, l'Ufficio per il

referendum popolare costituito presso la Corte d'Appello di Cagliari,

costituito ai sensi dell'art. 6, primo comma, della legge regionale 17

maggio 1957, n. 20 (Referendum popolare in applicazione degli artt. 32,

33 e 54 dello Statuto speciale per la Sardegna) ha sollevato, in

riferimento all'art. 32 dello Statuto sardo, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 lett. a della citata legge regionale.

Detta disposizione è censurata in quanto prevede il referendum

abrogativo sulle leggi regionali, laddove un tale istituto di

democrazia diretta andrebbe adottato con il mezzo tecnico della legge

costituzionale: si assume infatti che la testé citata disposizione

statutaria, che è di rango costituzionale, contempla il referendum

preventivo o sospensivo, ad esclusione di altro referendum che, come

quello abrogativo, concerna leggi già perfezionate.

Si costituiscono nel presente giudizio sette promotori, anche nella

veste di presentatori della richiesta referendaria, il primo come

presentatore in proprio e in nome e per conto del comitato promotore,

per sentir dichiarare l'infondatezza della questione.

La difesa dei promotori afferma che il problema di

costituzionalità prospettato alla Corte deriva da un'erronea

interpretazione dell'invocata norma statutaria: la quale, si dice, è

del resto oggetto di divergenti ricostruzioni in dottrina, per la

difettosa formulazione tecnica, e l'insufficiente coordinamento con le

altre disposizioni dello stesso Statuto. Viene infatti dedotto che

l'art. 32 dello Statuto, diversamente da come si assume nel

provvedimento di remissione, prevede sicuramente e comunque il

referendum del tipo abrogativo. Tale conclusione è argomentata in

base ai seguenti rilievi di ordine letterale e sistematico:

A) L'art. 32, primo comma, dispone che "un disegno di legge

adottato dal Consiglio regionale è sottoposto al referendum popolare,

su deliberazione della Giunta o quando ne sia fatta domanda da almeno

un terzo dei consiglieri o da diecimila elettori". Ma siffatto testuale

riferimento al disegno di legge non starebbe a significare che si è

voluto escludere il referendum abrogativo, in quanto esso concerne

leggi già vigenti nell'ordinamento, dal momento che nel quarto comma

dello stesso art. 32, è previsto che il referendum non è ammesso per

le leggi tributarie e di bilancio: e quest'ultima statuizione, si

osserva, dimostra che secondo Statuto, la consultazione popolare

successiva all'entrata in vigore della legge, e indetta alfine di

abrogarla, è consentita in tutti i casi nei quali essa non forma

oggetto di espresso e puntuale divieto.

B) A voler poi prescindere dai rilievi di ordine letterale, l'art.

32 andrebbe letto in connessione con l'ultimo comma dell'art. 33, ai

sensi del quale ogni legge approvata dal Consiglio regionale è

promulgata trenta giorni dopo la comunicazione al Governo, salvo che

detto organo non la rinvii al Consiglio regionale: questa essendo la

sola ipotesi nella quale la promulgazione della legge è sospesa, resta

escluso, si deduce, che lo Statuto abbia voluto contemplare la figura

del referendum sospensivo - preventivo, la cui previsione richiederebbe

un'espressa ed apposita deroga al termine entro cui la legge va

promulgata.

C) Un argomento in tal senso viene desunto dal disposto dell'art.

138 Cost., nel quale si configura il referendum facoltativo per

l'approvazione delle leggi di revisione costituzionale: il termine a

quo per la promulgazione è in questo caso di tre mesi dalla

pubblicazione notiziale ed è dunque diverso da quello previsto per la

promulgazione delle leggi ordinarie. Nella specie, la richiesta del

referendum abrogativo da parte di una frazione del corpo elettorale

esigerebbe adempimenti che non possono essere soddisfatti nell'arco di

trenta giorni, anche ammesso che la promulgazione debba avvenire non

nel corso, ma necessariamente allo spirare di detto termine.

D) Sempre in considerazione del prospettato collegamento fra l'art.

32 e l'art. 33 dello Statuto si osserva poi che l'ipotesi del

referendum approvativo lascia scoperta un'ulteriore, grave lacuna del

sistema, non essendo espressamente disposto che la consultazione

elettorale abbia luogo dopo l'esperimento del controllo governativo

sulla legge regionale: controllo che soddisfa ad un'esigenza di ordine

costituzionale, ed è infatti prevista in via generale anche nell'art.

127 Cost.

E) A sostegno della soluzione già indicata si adducono ancora

questi elementi di giudizio: 1) La validità del referendum è

subordinata al fatto che abbia votato almeno un terzo del corpo

elettorale: e questa sarebbe una modalità tipica del referendum

abrogativo; 2) l'aver disposto la consultazione elettorale sia promossa

anche da parte di un'aliquota di consiglieri regionali, risulterebbe,

d'altra parte, incompatibile con l'adozione del referendum sospensivo,

perché la minoranza verrebbe investita di un potere di veto, in

violazione del principio maggioritario, che governa l'approvazione

della legge ordinaria; 3) il referendum su deliberazione della Giunta

meglio si accorderebbe con l'ordinamento regionale, se esso ha come

oggetto l'abrogazione, invece che l'approvazione della legge: il

referendum approvativo sarebbe infatti in questo casovolto a dirimere

un conflitto fra Consiglio e Giunta, laddoveuna simile ipotesi di

arbitraggio politico non trova razionale o plausibile collocazione nel

sistema di governo della Regione sarda.

2. - Si costituiscono nel presente giudizio la Regione Sardegna, in

persona del suo Presidente, riservandosi di produrre memorie; la

Federazione italiana della caccia e la relativa sezione sarda, nelle

persone dei rispettivi Presidenti, chiedendo, sostanzialmente in base

agli stessi argomenti dedotti dal giudice a quo, che la Corte dichiari

l'incostituzionalità della norma censurata.

3. - In prossimità dell'udienza la difesa dei promotori produce

una memoria aggiuntiva, nella quale si ribadiscono e sviluppano le

osservazioni svolte nell'atto di costituzione, e siafferma che questa

Corte dovrebbe ritenere l'infondatezza della proposta questione

quand'anche essa assuma che l'invocata previsione dello Statuto preveda

il referendum sia del tipo abrogativo, sia del tipo sospensivo. Il

vizio di illegittimità, quale è delineato nell'ordinanza di rinvio,

deriverebbe dall'aver la norma censurata introdotto l'istituto

dell'abrogazione popolare in violazione del tassativo divieto, che si

asserisce sancito nell'art. 32. In ogni caso, dunque, la previsione del

referendum abrogativo, non confliggerebbe con le prescrizioni dello

Statuto e si ispirerebbe d'altra parte ad una soluzione giàadottata

dai legislatori regionali della Val d'Aosta e del Trentino Alto Adige,

i quali hanno essi pure configurato il solo tipo del referendum

abrogativo, in conformità ed attuazione di analoghe disposizioni

statutarie.

Nel chiedere che la Corte dichiari infondata la questione

sollevata, la difesa dei promotori chiede altresì che la Federazione

sulla caccia e la relativa sezione regionale sarda nonsiano considerate

parte del presente giudizio.

Anche la Regione Sardegna presenta una memoria perl'udienza,

deducendo l'infondatezza della questione. L'art. 32 dello Statuto

andrebbe correttamente inteso risalendo alle ragioni di ordine

sistematico che ne spiegano il dettato letterale. La locuzione ivi

adoperata, è: "disegno di legge adottato dal Consiglio"; mentre

nell'art. 33 si fa riferimento alla legge"approvata" dal Consiglio,

quando si tratta di darne comunicazione al Governo, perché decida se

rinviarla o no all'organo legislativo della Regione. A questo fine,

l'art. 33 qualificherebbe come "legge" l'atto approvato dal Consiglio,

perché, unavolta intervenuta la deliberazione di quest'organo, la

rimanente attività degli organi regionali è vincolata. D'altra parte,

l'atto risultante dalla deliberazione dell'organo legislativo regionale

può, ai sensi dell'art. 32, formare oggetto di richiesta referendaria

in tre distinte ipotesi secondo se la consultazione elettorale sia

promossa dalla Giunta, da una frazione dello stesso corpo legiferante

o, infine, da almeno diecimila elettori. Dove la procedura referendaria

è promossa dal prescritto numero di consiglieri regionali o dalla

Giunta, essa si atteggerebbe secondo Statuto come causa interruttiva

del procedimento legislativo (ordinario). Il voto popolare verterebbe,

allora, sul disegno di legge, precisamente come recita il disposto

statutario. Diverso, si dice, è il caso del referendum promossoda una

frazione del corpo elettorale, che deve necessariamente essere del tipo

abrogativo. Un referendum approvativo non potrebbe infatti, per

evidenti ragioni pratiche, svolgersi entro il termine ristretto dei

trenta giorni che precedono la promulgazione, e senza, peraltro, che

sia già stato portato a conoscenza dei cittadini il testo normativo

sottoposto al vaglio del corpo elettorale: il che è invece da

escludere, dovendo la pubblicazione, ai termini dello Statuto, sempre

seguire alla promulgazione della legge. La disciplina delle diverse

ipotesi di referendum, Si soggiunge, va comunque conformata ai

convalidati valori dell'ordinamento costituzionale: e fra questi

andrebbe annoverato l'istituto dell'abrogazione popolare delle leggi,

ormai operante così sul piano nazionale, come su quello regionale.

La difesa della Federazione per la caccia e la sua sezione

regionale sarda presentano una memoria aggiuntiva. Prima ditutto si

osserva che l'Ufficio per il referendum è legittimato a promuovere la

questione di legittimità costituzionale da esso prospettata. Detto

Ufficio sarebbe sostanzialmente investito delle stesse attribuzioni

che, nell'ordinamento del referendum abrogativo delle leggi statali,

competono all'Ufficio centrale per il referendum, costituito, ai sensi

della legge n. 352 del 1970, presso la Corte di Cassazione; l'insieme

delle attribuzioni qui configurate dalla legge regionale, ed il fatto

che ne sia investito un organo provvisto di poteri decisori

dimostrebbero poi che sussistono presupposti per la proponibilità del

giudizio instaurato in questa sede. Posto ciò, a difesa della

Federazione della caccia chiede che la Corte ritenga non manifestamente

infondata, e sollevi davanti a se stessa, la questione di legittimità

costituzionale degli artt. 4, 5 e 6 della legge regionale n. 20 del

1957 in riferimento all'art. 108 Cost. Nelle disposizioni testé

richiamate si delineano, appunto, le attribuzioni dell'Ufficio per il

referendum presso la Corte d'Appello. Ora, sebbene poste ex art. 32

dello Statuto, dette norme risulterebbero pur sempre dall'esercizio di

una potestà legislativa regionale, con riguardo alla quale opera, in

ogni caso, il limite costituito dei principi dell'ordinamento giuridico

dello Stato: secondo uno di tali principi, afferma la difesa della

Federcaccia, la posizione delle norme sulla magistratura e

sull'ordinamento giudiziario è riservato alla legge dello Stato; la

legge regionale censurata verrebbe quindi a concretare un'indebita

intereferenza nella sfera della giurisdizione. La difesa della

Federazione della caccia chiede altresì che la Corte sollevi innanzi a

se stessa la questione di costituzionalità del solo art. 6 della legge

nazionale n. 20 del 1957 per presunto contrasto con l'art. 2 della

legge costituzionale n. 1 del 1953.

Nel precetto costituzionale che qui si invoca è prevista la

competenza della Corte costituzionale sull'ammissibilità del

referendum ex art. 75 Cost. Il giudizio rimesso alla Corte toccherebbe

l'equilibrio fra il corpo elettorale e gli istituti della democrazia

rappresentativa; e così inciderebbe su una delicatissima materia, per

la quale si assume che debba valere, anche riguardo al referendum sulla

legge regionale, il principio dell'unità della giurisdizione

costituzionale, posto a salvaguardia dei precetti sanciti nella Carta

fondamentale.

Nel merito, la questione sollevata dalla Corte di Appello sarebbe

fondata. Il legislatore statutario avrebbe inteso adottare un diverso

tipo strutturale del referendum, rispetto a quello previsto in

Costituzione per l'abrogazione della legge statale; questa peculiarità

dell'istituto referendario in Sardegna sarebbe collegata con il

criterio adottato dallo Statuto in ordine alla composizione della

Giunta, giacché di quest'organo, abilitato a promuovere la

consultazione popolare, può far parte, tolto il Presidente, anche chi

non sia membro del Consiglio regionale. D'altra parte, il potere di

iniziativa conferito alla Giunta non avrebbe alcuna razionale

giustificazione se il referendum fosse del tipo abrogativo. Data la

differenza strutturale fra lo schema sancito nello Statuto, ed il

caratteristico congegno del referendum abrogativo, andrebbe disattesa

l'ipotesi che la previsione dell'art. 32 abbia voluto abbracciare anche

quest'ultima figura di consultazione popolare. Si dovrebbe quindi

ritenere che il legislatore abbia introdotto un tipo del referendum che

lo Statuto non consente e abbia invece mancato di dare attuazione al

tipo che è il solo previsto, e di armonizzare la disciplina

dell'istituto con le disposizioni statutarie concernenti la

promulgazione e pubblicazione della legge regionale.

Con ordinanza n. 175 del 1981 la Corte sospendeva poi il giudizio

in corso, sollevando avanti a se stessa la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 6 legge regionale sarda 17 maggio 1957, n.

20, nella parte in cui conferisce alla Corte d'Appello - Ufficio per il

referendum popolare - le attribuzioni che concernono le richieste di

referendum abrogativo, in riferimento all'art. 108 della Costituzione.

Ciò sull'assuntoche la disposizione censurata interferisca

indebitamente nell'ambito riservato alla legge dello Stato

dell'invocato precetto costituzionale, il quale governa le norme

sull'ordinamento giudiziario e sulla magistratura.

Il giudizio, così sollevato dalla Corte innanzi a se stessa, è

stato successivamente deciso con sentenza n. 43 del 1982,

congiuntamente con l'altro, che concerneva gli artt. 4, 7, 8, 9, 11, 17

e 22 della legge regionale Trentino - Aldo Adige 24 giugno 1957, n.

11, promosso con l'ordinanza dell'11 novembre 1979 dal Tribunale di

Trento. Con detta pronuncia la Corte ha ritenuto la prospettata lesione

dell'art. 108 Cost., eha in conseguenza dichiarato l'illegittimità

costituzionale del citato articolo 6 della legge regionale sarda.

In prossimità dell'udienza del 19 maggio 1982, la difesa della

Regione Sardegna ha prodotto una memoria nella quale si deduce che la

dichiarazione di incostituzionalità del citato articolo 6, comporti il

venir meno dell'organo che ha promosso innanzi a questa Corte la

questione di legittimità costituzionale. Di qui la necessaria

conseguenza che la prospettata questione debba ritenersi inammissibile

o improcedibile. Considerato in diritto :

La questione in esame è stata promossa dalla Corte d'Appello di

Cagliari, costituita in Ufficio per il referendum popolare ai sensi

dell'art. 6 della legge regionale sarda 17 maggio 1957, n. 20. Di detta

norma, com'è spiegato in narrativa, questa Corte ha tuttavia

dichiarato, con sentenza n. 43 del 1982, l'illegittimità

costituzionale. È stata così rimossa quella disposizione della citata

legge regionale, che conferiva alla Corte d'Appello di Cagliari

l'apposita veste di Ufficio per il referendum, con le connesse

attribuzioni: e fra queste figura, prima di tutto, il controllo sulla

legittimità delle richieste di abrogazione popolare, ai fini del quale

detta Corte ha promosso il presente giudizio di costituzionalità. Una

volta caduta la norma istitutiva dell'attribuzione, che la Corte

d'Appello era nella specie chiamata ad esercitare in quanto Ufficio per

il referendum, vi è un'assorbente ragione per dover ritenere la

sopravvenuta inammissibilità della questione prospettata in questa

sede.