Sentenza n. 165/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, lib. I,

del T.U. 2 gennaio 1913, n. 453, e dell'art. 1 del R.D.L. 26 gennaio

1933, n. 241, convertito nella legge 8 giugno 1933, n. 773, promosso

con ordinanza emessa il 10 aprile 1963 dalla Corte dei conti a Sezioni

riunite nel giudizio di parificazione dei rendiconti delle

Amministrazioni della Cassa depositi e prestiti e degli Istituti di

previdenza, iscritta al n. 96 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 132 del 18 maggio 1963.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 novembre 1963 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del giudizio di parificazione dei rendiconti delle

Amministrazioni della Cassa depositi e prestiti e degli Istituti di

previdenza per gli esercizi finanziari 1955, 1956 e 1957, davanti alla

Corte dei conti a Sezioni riunite, il P.M. sollevò la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 5, lib. I, del T.U. 2 gennaio

1913, n. 453, e dell'art. 1 del R.D.L. 26 gennaio 1933, n. 241,

convertito nella legge 8 giugno 1933, n. 773, in relazione agli

articoli 81, primo comma, e 72, ultimo comma, della Costituzione.

Il primo di questi articoli attribuisce alla Commissione di

vigilanza sull'amministrazione della Cassa depositi e prestiti e degli

Istituti di previdenza l'approvazione dei rendiconti consuntivi della

Cassa medesima, delle gestioni annesse e degli Istituti di previdenza e

dispone che questi rendiconti, parificati dalla Corte dei conti, siano

presentati al Parlamento in allegato alla relazione che la Commissione

medesima è tenuta a redigere entro l'anno successivo a quello al quale

i rendiconti stessi si riferiscono.

Il secondo articolo dispone che la situazione patrimoniale e

contabile della Cassa, delle gestioni annesse, della Sezione di credito

comunale e provinciale, e degli Istituti di previdenza sia pubblicata

ogni anno sulla Gazzetta Ufficiale, dopo che il Consiglio di

amministrazione ha deliberato sui rendiconti dell'anno precedente, che,

sottoposti alla Commissione di vigilanza per l'approvazione e alla

Corte dei conti per la parificazione, sono presentati al Parlamento

dalla medesima Commissione in allegato a una sua relazione. Il P.M.

precisò per altro che la questione di legittimità costituzionale

dovesse intendersi sollevata soltanto per la parte in cui queste norme

attribuiscono alla Commissione di vigilanza la competenza ad approvare

i rendiconti.

La Corte dei conti ritenne la questione in questi limiti non

manifestamente infondata. A suo avviso la Cassa depositi e prestiti e

gli Istituti di previdenza sono Amministrazioni dello Stato e i loro

bilanci devono perciò essere sottoposti all'approvazione del

Parlamento (art. 81, primo comma, della Costituzione), con l'osservanza

delle procedure fissate dall'art. 72, ultimo comma, il quale vuole che

codesta approvazione sia data direttamente dalle Assemblee

parlamentari, non già da una Commissione della quale si può anche

dubitare che sia un'emanazione del Parlamento.

La Corte dei conti ha altresì ritenuto che la questione fosse

rilevante, in quanto essa inciderebbe "sul procedimento di

parificazione e sull'organica preordinazione del medesimo

all'approvazione parlamentare dei rendiconti delle Amministrazioni

dello Stato".

In conseguenza, con ordinanza del 10 aprile 1963, ha sospeso il

giudizio e trasmesso gli atti alla Corte costituzionale.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 132 del 18 maggio 1963.

2. - Nel presente giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso, come per legge,

dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le sue

deduzioni il 30 maggio 1963.

L'Avvocatura, superato il dubbio che la questione sia sorta nel

corso di un giudizio, sostiene, viceversa, che essa non si trova in

rapporto di pregiudizialità col giudizio principale. Il procedimento

che la Corte segue in materia di "parificazione" non risulta modificato

dalle norme impugnate, dato che esso si svolge indipendentemente dalle

attribuzioni devolute alla Commissione di vigilanza e senza alcuna

menomazione o deformazione dei poteri di controllo e di riscontro,

propri in questa materia della Corte dei conti.

3. - La questione sarebbe infondata anche nel merito.

La Cassa depositi e prestiti è, sì, un organo dello Stato, ma

essa si pone come un'amministrazione staccata dalle Amministrazioni

dello Stato con una propria particolare autonomia, confermata dalle

circostanze che essa è espressamente esonerata dall'osservanza di

talune norme della contabilità generale dello Stato; ha patrimonio e

bilanci separati; non ha e non può avere, data la sua natura e i suoi

compiti, un bilancio preventivo, limitandosi le previsioni soltanto

alle spese di amministrazione e agli utili di gestione, compresi del

resto nel bilancio dello Stato tra i prodotti netti di aziende e

gestioni autonome; non gestisce fondi dello Stato, ma di privati

depositanti che ad essa affluiscono dal risparmio postale, e,

soprattutto nei confronti dei suoi documenti contabili, non sussiste

quella necessaria correlazione cronologica, logica e giuridica, che

invece intercorre tra bilanci preventivi e rendiconti dello Stato,

cioè tra l'autorizzazione data dalle Camere con la legge di bilancio e

l'approvazione dei risultati dell'esercizio, quali risultano dal

rendiconto. Ragioni tutte, e segnatamente l'ultima, sulla quale

l'Avvocatura insiste particolarmente, che dovrebbero far persuasi come

bilanci e rendiconti della Cassa depositi e prestiti costituiscano un

sistema a sé stante, che il legislatore costituente non ha ignorato,

ma, anzi, ha voluto escludere dalla previsione dell'art. 81.

L'Avvocatura richiama, infine, i poteri assegnati alla Commissione

di vigilanza, in base ai quali questa esercita un controllo costante

sulla Cassa depositi e prestiti ed è tenuta a presentare, oltre alla

relazione connessa con l'approvazione dei rendiconti, anche una

relazione morale -, per trarne la conseguenza che il sistema consente

al Parlamento di esercitare nei confronti della gestione della Cassa

"le sue sovrane attribuzioni sia in sede legislativa che di controllo

politico avvalendosi dei mezzi a sua disposizione".

Conclude chiedendo che la Corte dichiari non fondata la proposta

questione di costituzionalità.

4. - Questi stessi argomenti, con più ampi riferimenti alla

dottrina, alla legislazione e agli atti parlamentari relativi alla

legge 18 giugno 1911, n. 543, l'art. 1 della quale fu trasfuso

nell'art. 5 del T.U. del 1913, ora impugnato, sono esposti nella

memoria che l'Avvocatura dello Stato ha depositato il 20 ottobre 1963.

All'udienza del 6 novembre 1963 la difesa dello Stato si è

riportata agli scritti difensivi e ha insistito nelle già prese

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I limiti del controllo che la Corte può esercitare sul

giudizio di rilevanza, che il giudice a quo è tenuto a pronunziare,

sono stati più volte definiti da un'ormai copiosa giurisprudenza.

Conformemente a questa la Corte può soltanto esaminare se tale

giudizio sia stato fatto e se esso non sia manifestamente insussistente

o affatto insufficiente per definire i termini della questione di

costituzionalità, o palesemente contraddittorio. Ora la pur succinta

motivazione che si legge nell'ordinanza di rinvio non consente

affermazioni del genere di quelle ora ricordate: sicché l'eccezione

pregiudiziale dell'Avvocatura deve essere respinta.

2. - Peraltro la questione, pur legittimamente proposta, non è

fondata. Per risolverla la Corte deve in primo luogo esaminare le

attribuzioni della Cassa depositi e prestiti e i modi nei quali la

legge prescrive che debbano essere esercitate; detto diversamente, deve

sottoporre le norme sospette di incostituzionalità a

un'interpretazione sistematica che consenta di valutare la portata che

esse hanno nell'ordinamento e renda possibile il confronto con gli

invocati precetti costituzionali.

La Cassa depositi e prestiti, istituita con l'art. 1 della legge 17

maggio 1863, n. 1270, presso la Direzione del debito pubblico, prese il

posto, in virtù dell'art. 36 della medesima legge, delle preesistenti

Casse depositi e prestiti. Costituita con il R.D. 15 maggio 1898, n.

161, in Direzione generale, entrò a far parte insieme con l'altra

Direzione degli Istituti di previdenza (successivamente fusa con la

prima e poi definitivamente staccata da essa con l'art. 1 del D.Lg. 1

settembre 1947, n. 883, convertito con modifiche nella legge 22

dicembre 1952, n. 3137) dell'amministrazione della Cassa depositi e

prestiti in virtù dell'art. 1 della legge 13 luglio 1910, n. 431.

Questa amministrazione è retta da un consiglio permanente di

amministrazione, che fu presieduto in un primo tempo da un

amministratore generale, sostituito col R.D. 12 novembre 1921, n. 1615,

da un presidente "nominato con decreto reale su proposta del Ministro

per il tesoro" prima e su quella del Ministro per le finanze poi,

quindi dal Ministro per le finanze e, infine, dal Ministro per il

tesoro, che presiede anche le due sezioni nelle quali, da ultimo, il

consiglio stesso fu ripartito (art. 2, libro I, del T.U. n. 453 del

1913; art. 1, terzo comma, del R.D. 21 novembre 1926, n. 1967; art. 1

della legge 20 giugno 1929, n. 1125; art. 1 del D.Lg. 14 dicembre 1946,

n. 512; art. 3 del D.Lg. 1 settembre 1947, n. 883). La Cassa depositi

e prestiti riceve in deposito denaro, titoli del debito pubblico dello

Stato, obbligazioni di Comuni, Provincie e pubblici stabilimenti, buoni

del tesoro, azioni e obbligazioni di società anonime e in accomandita,

cartelle di credito comunale e provinciale ordinarie e speciali (art.

3, libro II, del T.U. citato), tutte le volte che ciò sia prescritto

da leggi o regolamenti e, in taluni casi, dall'autorità giudiziaria o

dall'autorità amministrativa (art. 4, libro II), nonché i depositi

volontari "che si fanno per impiego di capitali dai privati, dai corpi

morali, dagli stabilimenti o dalle amministrazioni pubbliche, dalle

casse di risparmio o da qualunque altra persona giuridica" (art. 5,

libro II); può ricevere, a scopo di custodia, depositi volontari di

titoli al portatore di consolidato italiano, assumendosi anche il

carico della riscossione delle rispettive cedole trimestrali o

semestrali (art. 6, primo comma, libro II), e può anche incaricarsi

della riscossione delle rate di interesse sulle rendite nominative dei

consolidati italiani, purché sia insieme incaricata di investirne

tutto l'importo in nuovi titoli dei detti consolidati (art. 7, libro

II), o chiedere anticipazione sui depositi di titoli da essa posseduti

agli Istituti di credito nazionali ed esteri (art. 67, libro II);

amministra il "risparmio postale", rappresentando gli uffici postali

"gradatamente designati dal Governo" le succursali di una cassa di

risparmio centrale "compenetrata nella Cassa depositi e prestiti" (art.

21, libro II); colloca per conto degli Istituti di previdenza "in

impiego fruttifero i fondi degli Istituti stessi nei modi stabiliti

dalla legge per ciascuno di essi"(art. 46, libro II).

Tutti i fondi, eccettuati quelli per i bisogni del servizio della

Cassa, devono essere impiegati in prestiti ai Comuni, alle Provincie,

ai loro consorzi, ai consorzi di scolo, di bonifica e di irrigazione,

di derivazione e di uso di acque a scopo industriale e ai consorzi per

le opere idrauliche - in titoli di Stato o garantiti dallo Stato in

buoni del tesoro - in conto corrente al tesoro dello Stato in cartelle

di credito fondiario o agrario - in cartelle di credito comunale e

provinciale ordinarie e speciali e in altri modi stabiliti da apposite

leggi (art. 68, libro II): con la precisazione che i fondi provenienti

dal risparmio postale e dai depositi volontari devono essere impiegati

per non meno di una metà in titoli di Stato o garantiti dallo Stato e

per il resto in prestiti alle Provincie, ai Comuni e ai consorzi o in

conti correnti col tesoro (art. 69, libro II). La legge determina poi,

nel capo II del titolo IV, i modi e le forme in cui devono essere

concessi, garantiti, ammortizzati e trasformati i prestiti a Comuni,

Provincie e consorzi, per la concessione dei quali fu istituita una

sezione autonoma di credito comunale e provinciale "con gestione

propria" (legge 24 aprile 1898, n. 132), la rappresentanza legale della

quale spetta al direttore generale della Cassa depositi e prestiti che

è anche il responsabile della relativa gestione, regolata dalle norme

contenute nella parte II del libro II del T.U. più volte citato.

Gli Istituti di previdenza (regolati nel libro III del T.U.), più

numerosi un tempo, sono ora i seguenti: la Cassa per le pensioni ai

dipendenti locali; la Cassa per le pensioni agli insegnanti di asili e

scuole elementari parificate; la Cassa per le pensioni ai sanitari,

agli ufficiali giudiziari e agli aiutanti ufficiali giudiziari.

Codesti istituti, definiti dalla legge "corpi morali con facoltà di

acqui, stare e possedere", sono rappresentati legalmente dal direttore

generale degli Istituti di previdenza, che ha anche la responsabilità

delle relative gestioni. Anche su di essi si estende la competenza

della Commissione di vigilanza, alla quale spetta l'approvazione dei

relativi rendiconti e la loro presentazione al Parlamento in allegato

alla relazione, entro l'anno successivo a quello al quale i rendiconti

si riferiscono; ed anche per questi rendiconti è prevista la

parificazione da parte della Corte dei conti.

3. - Anche se queste disposizioni consentono di concordare nella

definizione di amministrazione statale che l'ordinanza di rinvio dà

dell'amministrazione della Cassa dei depositi e prestiti, esse tuttavia

impongono di ritenere che si tratta di un'amministrazione, la quale -

per la natura delle operazioni che compie, segnatamente nel campo del

risparmio pubblico, nel quale la legge l'assimila ad una cassa di

risparmio, e in quello della "previdenza" - attua una forma particolare

di decentramento funzionale che non può non riflettersi anche nel

campo della gestione contabile e dei controlli. È in ragione di ciò

che l'amministrazione della Cassa depositi e prestiti è sottratta

all'ingerenza della Ragioneria generale dello Stato e alle norme sulla

contabilità dello Stato che regolano la formazione e l'approvazione

dei bilanci e dei conti consuntivi, nonché le entrate e le spese dello

Stato (art. 6, libro I); e che l'approvazione dei rendiconti è

attribuita a una Commissione di vigilanza, composta di tre senatori, di

tre deputati, di tre consiglieri di Stato e di un consigliere della

Corte dei conti (art. 3, libro I). E furono le medesime ragioni, vale

a dire la particolare natura delle operazioni che la Cassa depositi e

prestiti e gli Istituti di previdenza compiono, e il rilievo che esse

assumono sotto il riflesso dell'interesse dei depositanti e dei

soggetti delle varie forme di previdenza amministrate, che indussero la

Giunta del Senato, la quale discusse il progetto governativo di quella

che fu poi la legge 18 giugno 1911, n. 543, a respingere la proposta

ministeriale dell'estensione ai bilanci della Cassa delle norme

relative ai bilanci delle aziende di Stato, con gestione autonoma, che

vengono allegati al bilancio preventivo e al conto consuntivo dello

Stato, anche se qualcuno degli argomenti che in quella occasione furono

fatti valere, può non trovare consenziente ora una critica attenta.

Il che, ovviamente, non volle significare e non significò la rinuncia

al controllo pubblico sull'attività dell'amministrazione della Cassa,

ma l'istituzione di un controllo peculiare, altrettanto rigoroso di

quello che l'ordinamento prevede sulla pubblica spesa, ma distinto da

questo in quanto diretto al fine di impedire che l'approvazione dei

rendiconti perdesse rilievo nell'ambito della generale approvazione dei

rendiconti statali da parte del Parlamento.

Né l'entrata in vigore della Costituzione ha mutato le cose in

guisa tale da comportare una sopravvenuta incostituzionalità delle

norme impugnate. La norma contenuta nel primo comma dell'articolo 81 -

le Camere approvano ogni anno i bilanci e i rendiconti consuntivi

presentati dal Governo - ha inteso conferire forza di legge

costituzionale a una norma dell'ordinamento contabile dello Stato,

preesistente alla Costituzione e fondamentale di uno Stato

rappresentativo, nel quale l'autorizzazione a riscuotere le entrate e

il controllo della pubblica spesa sono affidati alle Camere elettive e

sono la loro prima ragion d'essere. Ma l'assunzione di quella norma

nella Costituzione non alterò lo stato delle cose, in base al quale il

bilancio e il rendiconto presentati dal Governo significano in primo

luogo il documento contabile in cui sono comprese le entrate e le spese

statali nel senso proprio e tradizionale. In questo senso è esatta

l'osservazione della difesa dello Stato, che il Costituente adottò la

nozione di bilancio e di rendiconto consuntivo dello Stato quale si era

venuta concretamente definendo nel nostro ordinamento, nell'ambito

della quale non erano ricompresi i bilanci di previsione della Cassa

depositi e prestiti che, conformemente alla natura delle cose, si

limitano a indicare le spese di gestione, né i consuntivi i quali

riguardano le operazioni di credito, che la Cassa deve o può compiere

in base alla legge e la gestione previdenziale e non invece, a rigore,

entrate e spese dello Stato: anche se non si vuole accogliere la tesi

richiamata in questo giudizio dall'Avvocatura della necessaria

correlazione cronologica, logica e giuridica sussistente tra preventivi

e consuntivi statali, che costituirebbe il fondamento dell'approvazione

parlamentare dei rendiconti, e che mancherebbe, invece, nei riguardi

dei preventivi e dei rendiconti della Cassa depositi e prestiti.

4. - La Corte ritiene che queste conclusioni non possano essere

invalidate mediante il richiamo alla circostanza che il rendiconto

dell'amministrazione della Cassa depositi e prestiti sia soggetto alla

parificazione della Corte dei conti. Il fatto che codesta

parificazione sia di regola preordinata, come si esprime la Corte dei

conti, al fine della diretta presentazione dei conti consuntivi al

Parlamento, in allegato a una relazione della medesima Corte dei conti,

e, quindi, al fine dell'approvazione del Parlamento, non comporta

l'incostituzionalità di una norma che preveda, in relazione con un

procedimento qualificato anch'esso di parificazione, l'approvazione del

rendiconto da parte di una speciale Commissione di vigilanza, alla

quale la Corte dei conti è tenuta a presentare il rendiconto

parificato e la relazione che l'accompagna. Non è sostenibile la tesi

di una natura del procedimento di parificazione tale da comportare la

incostituzionalità di tutte le norme che prevedono e regolano

l'approvazione di un rendiconto, soggetto alla parificazione della

Corte dei conti, da parte di un organo diverso dal Parlamento. Si

potrà ritenere che ragioni di armonia consiglierebbero di adottare un

sistema diverso, com'è stato da qualche parte prospettato, ma non si

può concludere per la incostituzionalità del sistema vigente senza

dare dell'art. 81 un'interpretazione non imposta necessariamente dalla

sua genesi e dalla sua ratio. È anzi da dire che le norme che il

legislatore del 1911 pose e che furono poi trasferite nel T.U. del

1913, disponendo che la Corte dei conti non soltanto riscontrasse gli

atti dell'amministrazione della Cassa depositi e prestiti ma insieme ne

parificasse i rendiconti, vollero stabilire un sistema di controllo

rigoroso e il più possibile simile a quello previsto per il bilancio

vero e proprio dello Stato, che ragioni obbiettive non consigliavano di

estendere in toto al caso sottoposto all'esame di questa Corte.

5. - La non fondatezza della questione di costituzionalità delle

norme impugnate in relazione all'art. 81, assorbe, com'è ovvio,

l'altra questione di costituzionalità delle medesime norme nei

confronti dell'art. 72, ultimo comma, della Costituzione.