Sentenza n. 164/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma primo

e terzo, della legge regionale riapprovata il 2 ottobre 1989 dal

Consiglio regionale del Molise, avente per oggetto: (Norme in materia

di controllo sugli atti degli enti sottoposti a vigilanza e tutela

della Regione) promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 9 novembre 1989, depositato in cancelleria il

17 successivo ed iscritto al n. 99 del registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice

relatore Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Mario Cevaro, per il ricorrente e

l'avv. Franco G. Scoca per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 9 novembre 1989, il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha impugnato le disposizioni contenute

nell'art. 1, commi primo e terzo, della legge della Regione Molise,

riapprovata nella seduta del 2 ottobre 1989 ed avente ad oggetto

"Norme in materia di controllo sugli atti degli enti sottoposti a

vigilanza e tutela della Regione".

La prima delle disposizioni denunciate attribuisce al Comitato

regionale, istituito con la legge regionale 5 novembre 1976 n. 32, il

controllo di legittimità sugli atti degli enti dipendenti dalla

Regione di cui all'art. 49 dello Statuto Regionale, salvo il potere

di approvazione spettante al Consiglio regionale sugli "atti

fondamentali" di tali enti, elencati nell'art. 2 della legge

impugnata.

La seconda disposizione denunciata include tra gli enti sottoposti

al controllo di legittimità del Comitato regionale l'Ente regionale

di sviluppo agricolo molisano, l'Ente risorse Idriche Molise, l'Ente

per il diritto allo studio universitario, gli Istituti autonomi case

popolari, gli Enti provinciali per il turismo e l'Azienda autonoma di

soggiorno e turismo di Termoli.

Nel ricorso si premette che, nella materia dell'ordinamento degli

enti amministrativi dipendenti, attribuita dall'art. 117 Cost. alle

Regioni, rientra anche la disciplina dei controlli così come

previsto dall'art. 13 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ma questo

non comporta anche che il controllo possa essere esercitato

attraverso il Comitato regionale di cui all'art. 55 della legge 10

febbraio 1953, n. 62, dal momento che tale organo costituito, a norma

dell'art. 130 Cost., nei modi stabiliti dalla legge dello Stato, può

esercitare la propria competenza solo sugli atti delle Province, dei

Comuni e dei loro Consorzi. Aggiunge al riguardo il Presidente del

Consiglio che, se alla Regione va riconosciuto il potere di dettare

norme dirette ad assicurare il buon andamento e la funzionalità del

Comitato regionale di controllo nelle parti non coperte dalla

legislazione statale, tale potere non può giungere fino a stabilire

la competenza del Comitato, in quanto tale competenza risulta da una

riserva di legge statale.

Il primo comma dell'art. 1 della legge impugnata invaderebbe

pertanto la sfera di competenza statale, per il fatto di porre sotto

il controllo del Comitato regionale atti di enti amministrativi

dipendenti dalla Regione Molise, istituzionalmente soggetti al solo

controllo del Consiglio regionale.

A conferma di questo dato si richiama l'art. 49 dello Statuto

della Regione Molise, che attribuisce al Consiglio regionale il

controllo su tali enti, con una norma che non potrebbe essere

innovata da una legge ordinaria regionale, data la specifica forza

giuridica dello statuto e dato il principio della "riserva di

statuto" desumibile dall'art. 123 della carta fondamentale.

Da qui la domanda diretta a veder dichiarare l'illegittimità

dell'art. 1, commi primo e terzo, della legge di cui è causa.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Molise per chiedere

il rigetto del ricorso.

La Regione sostiene che le norme impugnate sarebbero soltanto

disposizioni "ricognitive" dei poteri regolati dall'art. 130 Cost.,

dal momento che tale norma attribuisce ad un organo regionale il

controllo di legittimità sugli atti, oltre che delle Province e dei

Comuni, degli altri enti locali. E poiché, secondo la nozione

comune, dovrebbero considerarsi enti locali quelli che operano

nell'ambito di una limitata circoscrizione, tra di essi andrebbero

ricompresi anche gli enti destinati ad operare nell'ambito della

circoscrizione di uno specifico ente territoriale, come quelli che si

trovano in un rapporto di dipendenza con la Regione. Di conseguenza -

secondo la Regione Molise - l'organo preposto dalla Costituzione al

controllo di legittimità, e cioè il Comitato regionale di

controllo, sarebbe destinato ad esercitare la propria attività

tutoria anche nei confronti degli enti pararegionali specificamente

indicati nell'art. 1, terzo comma, della legge impugnata.

Aggiunge infine la Regione che l'art. 55 della legge n. 62 del

1953 non circoscriverebbe i poteri del Comitato regionale, ma si

limiterebbe soltanto a prevedere la figura ed a regolare la

composizione di tale organo.

La Regione ritiene pertanto conformi alla Costituzione le

disposizioni regionali denunciate e chiede il rigetto del ricorso. Considerato in diritto

1. - Le disposizioni regionali impugnate, contenute nei commi

primo e terzo dell'art. 1 della legge della Regione Molise

riapprovata nella seduta del 20 ottobre 1989 (Norme in materia di

controllo sugli atti degli enti sottoposti a vigilanza e tutela della

Regione), attribuiscono al Comitato regionale, istituito - in

attuazione degli artt. 130 Cost. e 62 dello Statuto regionale - con

la legge regionale 5 novembre 1976, n. 32, il controllo di

legittimità sugli atti degli enti amministrativi dipendenti dalla

Regione (salvo il potere di approvazione sugli "atti fondamentali"

riservato, ai sensi dell'art. 2, al Consiglio regionale), includendo

nel novero degli enti sottoposti a tale controllo l'Ente regionale di

sviluppo agricolo molisano, l'Ente risorse idriche Molise, l'Ente per

il diritto allo studio universitario, gli Istituti autonomi case

popolari, gli Enti provinciali per il turismo e l'Azienda autonoma di

soggiorno e turismo di Termoli.

La Presidenza del Consiglio ritiene le suddette disposizioni

viziate nella legittimità costituzionale con riferimento all'art.

130 Cost., dal momento che, se alla Regione spetta il potere di

effettuare il controllo sulle deliberazioni degli enti amministrativi

da essa dipendenti, la legge regionale non potrebbe comunque

attribuire tale controllo all'organo previsto dall'art. 130 Cost., la

cui sfera di competenza è stata circoscritta dalla legge statale

agli atti dei Comuni, delle Province e dei loro Consorzi (artt. 55

ss. legge 10 febbraio 1953 n. 62).

Un'ulteriore violazione costituzionale andrebbe poi riferita

all'art. 49 dello Statuto della Regione Molise, norma che

riserverebbe al Consiglio regionale il controllo sugli enti istituiti

con legge della Regione e che non potrebbe essere innovata da una

legge regionale ordinaria in ragione della peculiare forza giuridica

dello Statuto e del principio di "riserva di Statuto" desumibile

dall'art. 123 della Costituzione.

Dal canto suo la Regione Molise difende la legittimità

costituzionale delle disposizioni impugnate ritenendo che la

locuzione "enti locali", contenuta nell'art. 130 Cost., sia tale da

ricomprendere tutti gli enti che operano nell'ambito di una limitata

circoscrizione territoriale: con la conseguenza che anche gli enti

amministrativi regionali indicati nell'art. 1, terzo comma, della

legge impugnata potrebbero essere sottoposti al controllo di

legittimità dell'organo previsto dall'art. 130 Cost., senza

violazione alcuna del dettato costituzionale.

2. - La questione non è fondata.

Va preliminarmente chiarito che - contrariamente a quanto assume

la difesa regionale - gli enti amministrativi dipendenti dalla

Regione, disciplinati nell'art. 49 dello Statuto regionale (e in

parte elencati nell'art. 1, terzo comma, della legge impugnata) non

possono essere assimilati, per il solo fatto di operare nell'ambito

di una limitata circoscrizione territoriale, agli "enti locali" di

cui parla l'art. 130 Cost.

L'esistenza di una distinzione tra la categoria degli enti locali

e quella degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione è,

infatti, desumibile dalla stessa lettera della carta costituzionale:

basti solo considerare che la Costituzione nomina, all'art. 117, gli

"enti amministrativi dipendenti dalla Regione" - la cui disciplina

affida alla competenza concorrente regionale - mentre utilizza la

diversa locuzione di "enti locali" per designare i soggetti

istituzionali destinatari, insieme ai Comuni ed alle Province, sia

della delega di funzioni amministrative di cui all'art. 118, ultimo

comma, sia del controllo di legittimità di cui all'art. 130. Risulta

dunque che, tanto nell'art. 130 quanto nell'art. 118 della

Costituzione, gli "enti locali" sono accomunati in un identico regime

a Comuni e Province: dato, questo, che viene a evidenziare la

presenza di elementi di affinità sostanziale tra i due enti

territoriali primari specificamente richiamati e gli altri "enti

locali" e che impedisce di identificare questi ultimi solo sulla base

di un generico ed indifferenziato richiamo al circoscritto ambito

spaziale delle loro funzioni.

Del resto, la diversità tra enti locali ed enti amministrativi

regionali, dipendenti o strumentali, è stata da tempo messa in luce

dalla giurisprudenza di questa Corte che, fin dalla sentenza n. 24

del 1957, ebbe modo di sottolineare la linea di separazione che corre

tra i primi, per i quali non sussiste "un vincolo di stretta

ausiliarietà nei confronti della Regione" ed i secondi,

configurabili invece come "enti immediatamente ausiliari della

Regione..... che possono addirittura chiamarsi pararegionali in

quanto svolgono un'attività che, per i fini pubblici che persegue e

per i limiti territoriali entro i quali si svolge, interessa

soprattutto e direttamente la Regione". Tale distinzione risulta,

d'altro canto, condivisa anche dalla dottrina più accreditata, che,

nel mentre rifiuta di includere nel novero degli "enti locali" di cui

all'art. 130 Cost. tutti i soggetti istituzionali comunque operanti

all'interno delle circoscrizioni regionali, appare, invece, in

prevalenza orientata a definire tali enti sulla base di più

complesse coordinate istituzionali, quali la territorialità e la

rappresentatività diretta o indiretta degli interessi comunitari.

3. - La rilevata diversità tra enti locali ed enti amministrativi

dipendenti dalla Regione induce, dunque, ad escludere che questi

ultimi possano considerarsi implicitamente compresi tra gli "enti

locali" destinatari del controllo di cui all'art. 130 Cost.

Ma da tale assunto non può anche discendere la conseguenza che il

ricorrente pretende affermare e cioè che sia comunque preclusa alla

Regione l'adozione di norme in grado di attribuire il controllo di

legittimità sugli atti degli enti amministrativi regionali

all'organo previsto dall'art. 130 Cost. Né tale conseguenza potrebbe

essere fatta derivare da un'implicita estensione della riserva di

legge statale, richiamata nell'art. 130 Cost., anche a forme di

controllo diverse da quelle previste da tale norma nei confronti

degli enti locali.

Va tenuto presente, a questo proposito, che l'art. 117 Cost.

conferisce alle Regioni potestà legislativa di tipo concorrente

nella materia dell'"ordinamento degli enti amministrativi dipendenti

dalla Regione " e che l'art. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha

definitivamente chiarito come, in questa materia, debbano farsi

rientrare anche i controlli relativi a tali enti (cfr. sent. n. 21

del 1985). Spetta quindi alla Regione - e trae il suo fondamento

direttamente dall'art. 117 Cost. - il potere di disciplinare, nelle

forme ritenute più appropriate, il controllo di legittimità sugli

atti degli enti amministrativi da essa dipendenti, salvo il rispetto

dei principi fondamentali stabiliti, in tema di ordinamento degli

enti amministrativi dipendenti, dalle leggi dello Stato e

dell'interesse nazionale.

Né si deve dimenticare che l'organo previsto dall'art. 130 Cost.

- sebbene costituito nei modi stabiliti dalla legge statale, al fine

di garantire una fondamentale esigenza di uniformità nell'esercizio

della funzione di controllo - è comunque organo inquadrato nella

struttura regionale: ciò implica che al legislatore regionale non

può risultare preclusa la possibilità, non solo di dettare norme

integrative sull'organizzazione del Comitato regionale come organo di

controllo sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti

locali, allo scopo di assicurarne il miglior funzionamento (cfr.

sentt. n. 612 del 1988 e n. 21 del 1985), ma anche di disporre sempre

in vista del perseguimento di giustificate esigenze di funzionalità

e di efficacia del controllo - meditati ampliamenti dell'area dei

soggetti da sottoporre al controllo di legittimità dello stesso

Comitato, includendo in tale area, a fianco degli enti locali, anche

gli enti (o taluni enti) amministrativi istituiti dalla Regione e da

essa dipendenti.

Resta, comunque, fermo il fatto che, nell'esercizio di tale

potestà legislativa, la Regione sarà pur sempre tenuta ad evitare

ogni possibile forma di alterazione, diretta o indiretta, della

funzione, primaria e naturale, dell'organo, che, secondo

Costituzione, resta pur sempre quella relativa al controllo sugli

atti delle Province, dei Comuni ed altri enti locali.

Nella specie tale esigenza risulta peraltro rispettata dalle

disposizioni impugnate che - come si è già ricordato hanno

attribuito al Comitato regionale il controllo di legittimità

limitatamente agli atti di minor rilievo, facendo di contro salvo il

controllo di merito mediante approvazione, affidato dall'art. 49

dello Statuto al Consiglio regionale, nei confronti di una serie di

atti fondamentali, quali gli statuti, i regolamenti interni, i piani

e programmi di intervento, i bilanci di previsione ed i consuntivi,

la strutturazione degli uffici, le piante organiche etc. Tale riserva

- espressa nell'art. 2 della legge impugnata - se, da un lato, vale

ad escludere che all'organo di controllo siano stati assegnati dalla

legge regionale compiti esorbitanti sotto il profilo qualitativo e

quantitativo, tali da alterare la funzione primaria dell'organo,

conduce dall'altro a chiarire come la normativa impugnata, esaminata

nel suo complesso, risulti rispettosa anche dell'art. 49 dello

Statuto regionale (e conseguentemente dell'art. 123 Cost.), dal

momento che la norma statutaria riconosce al Consiglio regionale

poteri di indirizzo e di controllo sugli enti dipendenti "anche

attraverso l'esame e l'approvazione dei loro atti fondamentali",

senza peraltro impedire la possibilità di adottare forme diverse di

controllo di legittimità per determinate categorie di atti.

Tali considerazioni inducono, dunque, a ritenere infondate, sotto

i profili prospettati, le questioni di costituzionalità sollevate

nei confronti delle disposizioni contenute nell'art. 1, commi primo e

terzo, della legge in esame.