Sentenza n. 164/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 116

del r.d. 21 dicembre 1933, n. 1736 (disposizioni sull'assegno bancario

e sull'assegno circolare), nonché dell'intero regio decreto 16 marzo

1942, n. 267 (legge fallimentare), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 27 novembre 1971 dal pretore di Napoli nel

procedimento penale a carico di Starace Roberto, iscritta al n. 59 del

registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 97 del 12 aprile 1972;

2) ordinanza emessa il 17 giugno 1972 dal pretore di Tricase nel

procedimento penale a carico di De Donno Bruno, iscritta al n. 269 del

registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 233 del 6 settembre 1972;

3) ordinanza emessa il 15 novembre 1972 dal pretore di Terralba nel

procedimento penale a carico di Gogoni Milia Antonio, iscritta al n. 65

del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 102 del 18 aprile 1973;

4) ordinanza emessa il 26 aprile 1972 dal pretore di Castelbaronia

nel procedimento penale a carico di Pagliarulo Giuseppe Antonio,

iscritta al n. 311 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 279 del 25 ottobre 1972.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di Costituzione di Starace Roberto;

udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1973 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi gli avvocati Pasquale Serpico e Raniero Quattrocchi, per lo

Starace, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 27 novembre 1971, nel corso di un

procedimento penale a carico di Roberto Starace, il pretore di Napoli

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 116 del

r.d. 21 dicembre 1933, n. 1736, in relazione ai principi generalmente

accolti in materia di delegazioni legislative e consacrati nel vigente

ordinamento nell'art. 76 della Costituzione.

Rileva il pretore che l'art. 3 della legge 31 gennaio 1926, n. 100,

sulla facoltà del potere esecutivo di emanare norme giuridiche,

disponeva che il Governo potesse emanare tali norme quando fosse "a

ciò delegato da una legge ed entro i limiti della delegazione" e che

la legge di delegazione 30 dicembre 1923, n. 2814, aveva nella specie

autorizzato il Governo ad emanare, fra l'altro, un nuovo codice di

commercio, previo esame e parere di apposita Commissione parlamentare:

il decreto delegato contenente disposizioni sull'assegno bancario,

sull'assegno circolare e su alcuni titoli speciali dell'Istituto di

emissione, del Banco di Napoli e del Banco di Sicilia sarebbe stato,

invece, emesso il giorno precedente a quello in cui il Presidente di

detta Commissione ebbe ad inviare il prescritto parere ai Presidenti

dei due rami del Parlamento per il successivo inoltro al Governo.

L'inosservanza dell'obbligo di udire il parere in questione

determinerebbe, perciò, l'illegittimità, alla stregua dei principi a

quell'epoca vigenti, della normativa denunziata.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato,

con deduzioni depositate il 29 febbraio 1972 nelle quali, richiamate le

vicende storiche e politiche che precedettero la formazione del decreto

delegato n. 1736 del 1933, sostiene che, se è vero che i verbali e la

relazione riassuntiva dei lavori della Commissione parlamentare furono

trasmessi nei giorni successivi all'emanazione del decreto stesso, si

trattò in effetti di un mero adempimento formalistico e per di più

inutiliter datum, in quanto il Governo aveva già avuto modo di udire

l'avviso della Commissione ed anzi di uniformarvisi, almeno per quanto

riguarda l'art. 116, come risulterebbe dal raffronto tra il tenore

dell'originario progetto governativo e del testo approvato dalla

Commissione stessa nella seduta del 12 dicembre 1933.

Le conclusioni dell'Avvocatura dello Stato sono, pertanto, intese

ad ottenere una pronuncia di infondatezza della questione.

3. - Si è costituito nel giudizio presso questa Corte anche

l'imputato nel processo a quo, con memoria prodotta il 2 maggio 1972,

nella quale chiede che il r.d. 21 dicembre 1933, n. 1736, sia

dichiarato incostituzionale, sviluppando con ampia argomentazione le

censure già espresse nell'ordinanza di rinvio.

4. - Identiche questioni di legittimità costituzionale sono state

successivamente proposte, svolgendo analoga motivazione, dal pretore di

Tricase, con ordinanza emessa il 17 giugno 1972, nel corso di un

procedimento penale a carico di Bruno De Donno, e dal pretore di

Terralba con ordinanza emessa il 15 novembre 1972, nel corso di un

procedimento penale a carico di Antonio Gogoni Milia.

5. - Con altra ordinanza, emessa il 26 aprile 1972 nel corso di un

procedimento penale a carico di Pagliarulo Giuseppe Antonio, imputato

di bancarotta semplice, il pretore di Castelbaronia ha sollevato, in

riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'intero r.d. 16 marzo 1942, n. 267,

recante "Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,

dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta

amministrativa", assumendo che tale decreto non avrebbe ottemperato al

disposto dell'art.2 della legge di delegazione 30 dicembre 1923, n.

2814, e degli artt. 2 e 3 della legge di delegazione 24 dicembre 1925,

n. 2260, che prescrivevano per la sua emanazione il parere

obbligatorio, previo esame, da parte di una apposita Commissione

parlamentare. La violazione di tale limite risulterebbe dalla stessa

"formula di promulgazione", che a differenza di quella usata per altri

decreti delegati della stessa epoca, usa l'ambigua espressione "sentito

il parere delle Assemblee legislative" e darebbe pertanto luogo ad una

ipotesi di contrasto con i principi costituzionali fondamentali

operanti, anche prima dell'entrata in vigore della Costituzione

repubblicana, in materia di delegazione ai pubblici poteri.

6. - È intervenuto anche in questo giudizio il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale

dello Stato, con deduzioni depositate il 14 novembre 1972, nelle quali

- precisato che la questione va comunque esaminata solo con riferimento

alla norma (art. 217 della legge in oggetto) da applicare nel caso

concreto - rileva che, anche a voler prescindere dalla menzione nel

preambolo della audizione del "parere delle Assemblee legislative", la

ipotizzata audizione della Commissione parlamentare, seppure

ammissibile in base alle ricordate precedenti leggi di delegazione,

doveva considerarsi ormai non più necessaria ed inoltre che, in ogni

caso, la sua mancanza sarebbe stata priva di efficacia invalidante in

ordine alla procedura seguita per l'emanazione dell'atto, in seguito

alle modificazioni costituzionali determinate dagli eventi del regime

fascista e, più specificamente, dopo la legge 31 gennaio 1926, n. 100,

che era intervenuta a disciplinare in via tassativa e generale all'art.

3 il procedimento di formazione delle leggi delegate.

7. - Alla pubblica udienza l'Avvocato dello Stato e i difensori

della parte costituita hanno ampliato le loro argomentazioni e ribadito

le conclusioni già assunte. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze del pretore di Napoli, del pretore di Tricase e

del pretore di Terralba sollevano identiche questioni di legittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 116 del r.d. 21 dicembre 1933,

n. 1736, in relazione alla legge di delega 30 dicembre 1923, n. 2814;

una questione sostanzialmente analoga, nei confronti invece dell'intero

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, sempre in relazione alla ora menzionata

legge di delegazione del 1923 nonché a quella, successivamente

intervenuta, del 24 dicembre 1925, n. 2260, è sollevata dall'ordinanza

del pretore di Castelbaronia. I relativi giudizi possono pertanto

essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Come detto prima in narrativa, la questione si accentra

sull'asserito contrasto delle disposizioni dei decreti testé ricordati

con le disposizioni delle leggi di delegazione, prescriventi che i

progetti dei decreti delegati fossero dal Governo sottoposti all'esame

di quella stessa Commissione parlamentare che aveva dato parere in

ordine alla legge di delega: con conseguente violazione, come si

afferma, dei principi fondamentali operanti in tema di delegazioni

legislative ancor prima della vigente Costituzione ed oggi consacrati

nell'art. 76 di questa.

Stando all'assunto delle ordinanze, infatti, il Governo del tempo

avrebbe emanato gli atti normativi in oggetto senza aver

tempestivamente udito il parere della predetta Commissione

parlamentare, in tal modo esorbitando dai limiti della delega.

3. - Non è necessario, ai fini del decidere, prendere in esame il

più vasto problema dell'ammissibilità di un sindacato di questa Corte

sulle leggi anteriori alla Costituzione della Repubblica, alla stregua

dell'ordinamento costituzionale anteriore: del quale è dubbio,

d'altronde, se e da qual momento avesse grado sopraordinato rispetto

alla legge ordinaria nella gerarchia delle fonti allora vigente.

Nella specie sulla quale la Corte è chiamata a pronunciarsi, è

sufficiente, invece, richiamarsi alla sua precedente giurisprudenza in

tema di delegazioni legislative disposte ed attuate prima della nuova

Costituzione. Gli atti normativi denunciati nelle ordinanze, benché

promananti da organi che non erano nell'ordinamento precostituzionale,

e non sono nell'ordinamento in vigore, istituzionalmente investiti di

potestà legislativa ordinaria, sono fonti equiparate a leggi formali

ordinarie, perché ed in quanto fondantisi sopra delegazioni del potere

legislativo. Ne consegue che, mentre a siffatte deleghe esauritesi in

epoca anteriore, non sarebbe retroattivamente applicabile l'art. 76

della Costituzione sopravvenuta, non può tuttavia essere precluso a

questa Corte di accertare se il Governo si fosse mantenuto entro i

limiti della delegazione conferitagli, poiché, ove così non fosse,

gli atti da esso adottati non avrebbero potuto, e non potrebbero, avere

validamente forza di legge formale.

Ora, l'affermata omessa audizione del parere della Commissione

parlamentare (peraltro non vincolante, pur se obbligatoriamente

prescritto dalle leggi di delega) non varrebbe (anche se, in punto di

fatto, il rilievo corrispondesse a verità) ad escludere il rapporto di

continenza della normativa dettata dal Governo rispetto all'ambito

della materia in ordine alla quale la delega gli era stata concessa.

Se si prescinde, infatti, come si deve, per le ragioni poc'anzi

accennate, trattandosi di deleghe anteriori alla vigente Costituzione,

dalle più rigorose condizioni oggi stabilite dall'art. 76, il solo

tratto essenziale e logicamente caratterizzante della equiparabilità,

in virtù di delega, di un atto non promanante dagli organi del potere

legislativo alla legge formale, sta nel rispetto dei limiti di materia

(ed eventualmente, ove prefissati, di tempo) della delega medesima, e

non anche nell'osservanza di tutte le modalità d'esercizio del potere

delegato, che, di volta in volta, gli organi deleganti abbiano ritenuto

di ulteriormente stabilire.

E poiché non è contestato che le disposizioni denunciate incidono

sulle materie che furono oggetto delle leggi di delega, la questione

risulta chiaramente priva di fondamento.