Sentenza n. 164/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Emilia-Romagna, notificato il 27 marzo 1972, depositato in cancelleria

il 13 aprile successivo ed iscritto al n. 11 del registro conflitti

1972, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto 28

gennaio 1972, n. 243, del prefetto di Piacenza, avente ad oggetto la

nomina di un Commissario prefettizio per la temporanea amministrazione

del Comune di Podenzano.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1972 il Giudice

relatore Costantino Mortati;

uditi l'avv. Giorgio Berti, per la Regione Emilia-Romagna, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Presidente della Regione Emilia-Romagna, con atto

notificato il 27 marzo 1972, ha proposto ricorso per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della nomina da parte della Giunta

regionale di un Commissario per la gestione provvisoria del Comune di

Podenzano (delibera 25 gennaio 1972, n. 20, ratificata dal Consiglio

regionale con delibera n. 8 del 9 febbraio 1972) e della nomina, da

parte del prefetto di Piacenza, di un altro Commissario per la

temporanea amministrazione dello stesso Comune (decreto 28 gennaio

1972, n. 243).

Tali nomine erano state originate dalle dimissioni di 14

consiglieri comunali, tra i quali un assessore anziano e un assessore

supplente, precedute dalle dimissioni del sindaco, accettate dal

Consiglio. Il Comune aveva così perso oltre la metà dei componenti

del Consiglio, né l'Amministrazione comunale poteva essere retta, fino

al rinnovo di questo, dalla Giunta e dal sindaco in carica, perché sia

costui sia l'assessore anziano risultavano cessati dalle funzioni.

Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha

chiesto che il ricorso venga respinto.

2. - Impugnando il decreto n. 243 del 1972 per incompetenza del

prefetto (violazione della V disposizione transitoria dello Statuto

Emilia-Romagna in relazione agli artt. 123 e 130 Cost. e agli artt. 59

e 64 della legge 10 febbraio 1953, n. 62), la Regione contesta, in

primo luogo, che nell'attuale realtà costituzionale sia ammissibile

una separazione concettuale tra controlli sugli atti e controllo sugli

organi, in relazione al ruolo dello Stato e della Regione rispetto agli

Enti locali. La funzione di controllo, dovrebbe, invece, ripartirsi nel

senso che alla Regione spetta assicurare la regolarità del

funzionamento delle amministrazioni locali e che allo Stato competono,

oltre all'insieme dei principi generali previsti nell'art. 128 Cost., i

poteri disciplinari di sanzionare le anomalie di svolgimento del

rapporto tra comunità locale e i suoi rappresentanti. Sarebbero quindi

conservati allo Stato quei poteri che, come lo scioglimento dei

Consigli e la sospensione o la rimozione dei sindaci, rivelano un

contenuto sanzionatorio rispetto agli amministratori, mentre alla

Regione sarebbero riconosciuti i poteri di controllo intesi a

promuovere il funzionamento dell'ente come tale, la conformità dei

suoi atti, della sua attività complessiva, della sua stessa presenza,

agli scopi che rendono quest'ultima necessaria. L'art. 130 della

Costituzione, pur rifacendosi al solo controllo sugli atti, in

considerazione della circostanza che tale tipo di controllo è la

misura puntuale e più penetrante del controllo sul funzionamento,

conferirebbe alle Regioni, in sintesi, tutto il controllo sul

funzionamento degli enti locali.

3. - Tale ripartizione di competenze tra Stato e Regione troverebbe

conforto, oltre che nell'impostazione originaria del sistema dei

controlli, nei precisi orientamenti emersi dalla legislazione statale,

di Regioni ad autonomia speciale e dalla stessa giurisprudenza della

Corte costituzionale.

Quanto ai precedenti storici, la Regione, attraverso un esame della

legislazione e della dottrina dall'inizio del secolo all'emanazione

della Costituzione, sottolinea come i poteri sanzionatori di rimozione,

scioglimento revoca e sospensione erano stati definiti solo

impropriamente come poteri di controllo. Essi, comunque, avevano dato

origine alla distinzione tra controllo sugli atti e sugli organi per

unificare concettualmente la somma dei poteri facenti capo al prefetto.

Ma sin dal 1900 si era avvertito come l'intervento prefettizio, in caso

di mancato funzionamento degli organi ordinari degli enti locali, si

risolveva in una sostituzione di attività, applicazione del potere di

vigilanza del prefetto su tutte le amministrazioni. "Se nel sistema

prefettizio", conclude la Regione, "il controllo si dipartiva dalla

vigilanza che spettava al prefetto su tutte le Amministrazioni locali,

nel sistema regionale il controllo sugli Enti locali in tutta la sua

estensione si diparte dal controllo sugli atti, giacché appunto il

controllo verifica oggi un rapporto di autonomia e non d'autarchia. E

così come la vigilanza prefettizia generale includeva in precedenza il

controllo sugli atti, oggi è il controllo sugli atti che regge come

criterio e competenza tutte le forme di controllo sui Comuni e le

Provincie. E così si vede anche che il solo controllo che ne rimane

fuori, ma chiamato tale solo impropriamente, è quello corrispondente

allo scioglimento dei Consigli e alla revoca e sospensione dei Sindaci,

prerogativa dell'ordinamento statale".

4. - La competenza regionale alla nomina di un Commissario in

situazioni come quella in esame sarebbe stata implicitamente

riconosciuta anche dall'art. 59 della legge n. 62 del 1953, laddove

conferisce alla Regione il controllo sostitutivo senza distinguere tra

sostituzione di atti e sostituzione di organi. Una diversa

interpretazione di tale disposizione ricavata dall'art. 64 non terrebbe

conto che l'inciso contenuto alla fine del primo comma di questo

articolo ("ferme restando le attribuzioni di cui alla legge 8 marzo

1949, n. 277") chiarisce che al prefetto sono stati conservati soltanto

i poteri sanzionatori di scioglimento e di rimozione. Né potrebbe

sostenersi che la nomina di un Commissario si risolva sempre in una

sanzione: situazioni come quella di specie dimostrerebbero l'esistenza

di casi in cui la nomina di un Commissario non pregiudica l'andamento

fisiologico del rapporto tra l'ente e i suoi rappresentanti,

comportando soltanto una constatazione di inattività e non una censura

del comportamento dei funzionari elettivi.

5. - Alla stessa conclusione perverrebbero le sentenze n. 24 del

1957 e n. 128 del 1963 della Corte costituzionale e lo stesso criterio

di separazione tra sostituzione di attività e sostituzione

sanzionatoria sarebbe stato adottato dalla legge 2 marzo 1966, n. 3,

della Regione Friuli-Venezia Giulia, in applicazione dell'art. 60

dello Statuto che sarebbe riproduttivo dell'art. 130 della

Costituzione.

6. - La V disposizione transitoria dello Statuto Emilia-Romagna,

che ha riconosciuto alla Regione la competenza ad esercitare i

controlli sostitutivi sugli organi degli enti locali, si armonizzerebbe

quindi con il sistema. Una diversa ripartizione di competenza, ricavata

dall'interpretazione restrittiva degli artt. 59 e 64 della legge n. 62

del 1953, sarebbe comunque superata, sia perché lo Statuto, approvato

con legge della Repubblica, avrebbe potuto abrogare tali disposizioni,

sia perché l'approvazione dello Statuto testimonierebbe la volontà

dello Stato di attuare la ripartizione del controllo nel senso più

volte prospettato, nonostante previgenti regolamentazioni. Né si

potrebbe dubitare della competenza dello Statuto a disciplinare la

materia dei controlli, riflettendosi questa sull'assetto complessivo

delle autonomie territoriali e quindi sulla reciproca posizione della

Regione e degli Enti locali.

7. - La Regione ribadisce, infine, che l'invio del Commissario al

Comune di Podenzano è stato disposto per provvedere all'inefficienza

degli organi comunali. Quello esercitato rientra pertanto nell'ambito

del controllo in funzione dell'attività del Comune e correlativamente

il decreto prefettizio è viziato di incompetenza.

8. - Secondo l'Avvocatura il provvedimento del prefetto di Piacenza

sarebbe stato adottato non in funzione di normali poteri di controllo

sugli enti locali, trasferiti alle Regioni, bensì del potere generale

di sovranità dello Stato su tutti gli organi e gli enti sottordinati,

per realizzare la finalità democratica di assicurare, in ogni momento,

la rappresentanza elettiva alle popolazioni interessate. Materia,

questa, riservata dall'art. 128 della Costituzione alla legge e quindi

agli interventi amministrativi dello Stato, con esclusione della

Regione, cui, ai sensi dell'art. 117 Cost., spetta di disciplinare solo

"le circoscrizioni comunali". D'altra parte la Regione non aveva

contestato tale dato, allorché aveva chiesto al prefetto di adottare i

provvedimenti di sua competenza per indire nuove elezioni nel Comune di

Podenzano, non avvedendosi, per altro, che l'invio di un Commissario

prefettizio al Comune rappresentava un atto prodromico e strumentale

rispetto a tale potestà.

A questo proposito non sarebbe contestabile che l'articolo unico

della legge 8 marzo 1949, n. 277, prevede l'invio di un Commissario

prefettizio allorquando si tratti di mancato funzionamento dell'ente

dovuto ad una delle cause specifiche indicate nell'art. 8 della legge

elettorale n. 570 del 1960. Tanto più che è il prefetto, a sensi

degli artt. 8 e 18 di tale legge, a fissare la data delle elezioni (il

cui termine non è perentorio) e l'oscillazione della durata della

vacatio si riflette sul termine assegnato al Commissario. Interferenza

che può avere un senso nella misura in cui sia un solo organo a

provvedere ad entrambi gli adempimenti.

9. - Quanto esposto rendeva inapplicabile nella specie la V

disposizione transitoria dello Statuto Emilia-Romagna, assorbendo ogni

questione in ordine alla sua compatibilità con le norme della legge 10

febbraio 1953, n. 62.

Ma ove si ritenesse il contrario, non sarebbe dubbio, secondo

l'Avvocatura, che la disposizione statutaria dovrebbe raccordarsi e

coordinarsi con la legge del 1953, in cui la competenza dello Stato al

controllo sanzionatorio sugli organi dei comuni e delle provincie è

inequivocabilmente ribadita e il controllo sostitutivo, già deferito

al prefetto ed alla Giunta provinciale amministrativa, è attribuito ai

Comitati o alle Sezioni di controllo e non al Presidente della Regione.

Pur senza pronunciarsi esplicitamente, l'Avvocatura infine

suggerisce che la Corte potrebbe sollevare dinanzi a se stessa la

questione di legittimità costituzionale della V disposizione

transitoria dello Statuto Emilia-Romagna, avendo stabilito nella

sentenza n. 40 del 1972 che la materia dei controlli non fa parte né

della competenza statutaria né della competenza legislativa regionale.

10. - Nella memoria successivamente depositata, la Regione

Emilia-Romagna, con ampie e diffuse argomentazioni, contesta le

deduzioni dell'Avvocatura dello Stato negando, in particolare, che

nella specie ricorra un controllo repressivo sull'attività del Comune

e che, comunque, esista una connessione necessaria tra la potestà di

indire le elezioni comunali e quella di inviare un Commissario presso

il Comune. Ribadisce che la Regione ha esercitato il controllo di cui

alla V disposizione transitoria dello Statuto, disposizione che, a suo

avviso, è perfettamente in linea con la Costituzione. Nega che la

nomina del Commissario sia stata affidata dalla norma appena ricordata

al Presidente della Giunta, mentre, al contrario, essa deve ritenersi

attribuita al Consiglio regionale. Contesta che lo Statuto regionale,

approvato con legge dello Stato, sia comunque subordinato nella

gerarchia delle fonti alle leggi ordinarie dello Stato ed in

particolare alla legge n. 62 del 1953. Domanda infine se l'Avvocatura

abbia voluto suggerire che la Corte ha il potere di disapplicare la V

disposizione transitoria, tesi chiaramente insostenibile, ovvero che la

Corte può sollevare dinanzi a se stessa una questione di legittimità

costituzionale di tale norma. In quest'ultimo caso tale questione

risulterebbe palesemente infondata, poiché, secondo la Regione, non si

rinviene una norma costituzionale che detti regole in materia di

controllo incompatibili con quelle contenute nello Statuto emiliano,

approvato con legge dello Stato. Considerato in diritto :

1. - La Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di

attribuzione chiedendo che venga dichiarata la propria competenza a

provvedere alla nomina di un commissario per la provvisoria reggenza

dell'amministrazione del Comune di Podenzano fino alla elezione del

nuovo Consiglio, e conseguentemente annullato il provvedimento del

Prefetto di Piacenza avente anch'esso ad oggetto la temporanea gestione

dell'ente medesimo.

La pretesa fatta valere dalla Regione poggia sul presupposto che la

riforma regionale abbia importato un sostanziale mutamento nella

posizione prima rivestita dai minori enti territoriali di

amministrazioni indirette dello Stato, rendendo di conseguenza

necessaria una configurazione diversa da quella prospettata nel passato

in ordine al criterio distintivo fra controllo sugli atti e controllo

sogli organi, nel senso che debba competere alla Regione ogni specie di

controllo sostitutivo, quale che sia il suo oggetto, tutte le volte che

si renda necessario farvi ricorso per assicurare il regolare

funzionamento degli enti medesimi, mentre residua allo Stato solo

l'esercizio dei poteri che rivestono carattere di supremazia, quali

quelli a contenuto sanzionatorio, a carico di singoli amministratori o

dell'intero Consiglio, pel caso di un loro illecito comportamento.

2. - La tesi riferita non trova alcun sostegno nelle norme

costituzionali, apparendo invece dall'art. 128 la volontà di mantenere

alle Provincie ed ai Comuni la figura da essi tradizionalmente

rivestita di parti dell'ordinamento generale dello Stato, al quale

pertanto deve rimanere riservata l'intera loro disciplina organizzativa

e funzionale.

In armonia con tale configurazione si presenta la disposizione

dell'art. 130 che, nel coordinare l'assetto dei controlli con il

sopravvenuto ordinamento regionale, se pure ha chiamato le Regioni a

partecipare all'esercizio dei medesimi, ha d'altra parte affidato alla

legge statale la determinazione dei modi di costituzione dell'organo

regionale competente all'esercizio stesso, limitandone, in modo

testuale e tassativo, il sindacato di legittimità e di merito

solamente ai singoli atti, di volta in volta ad esso sottoposti.

È da ammettere che il controllo sugli atti così inteso comprenda

anche quello che si esercita sulla legittimità dell'omessa emanazione

di uno di essi quando sarebbe stato obbligatorio effettuarla, e

comporti la conseguente sostituzione nell'esercizio del potere

corrispondente da parte dell'organo di controllo a quello dell'ente

rimasto inattivo; ma è invece da escludere che possa ritenersi in esso

inclusa anche la potestà di sostituire nell'ufficio in cui si

verifichi la temporanea carenza del titolare, un organo straordinario

che lo regga. Siffatta surroga dell'organo è espressione di un potere

politico di sovranità che non può quindi non rimanere di pertinenza

dello Stato.

In questo senso si è pronunciata la Corte con la sentenza n. 24

del 1957, riguardante l'interpretazione dell'art. 46 dello Statuto

sardo che delimita l'ambito del controllo assegnato alla Regione negli

stessi termini espressi nell'art. 130 della Costituzione.

3. - Elementi in contrasto con la conclusione cui si è giunti non

possono desumersi dall'ultimo comma dell'art. 59 della legge n. 62 del

1953 che attribuisce all'organo abilitato all'esercizio del controllo,

ai sensi dei precedenti artt. 55 e 56, i poteri di controllo

sostitutivo già attribuiti al Prefetto dalle leggi allora vigenti.

Infatti, se è vero che un dubbio potrebbe derivare dalla

considerazione che l'art. 19 t.u. legge com. e prov., modificato dalla

legge n. 277 del 1949, conferiva al Prefetto anche il potere dell'invio

di appositi commissari per reggere temporaneamente le amministrazioni

locali, delle quali riuscisse comunque impedito il normale

funzionamento, non sembra contestabile che tale generico rinvio

all'art. 19 debba interpretarsi in senso restrittivo, per la necessità

di metterlo in armonia con la fonte superiore di cui è esecuzione,

includendovi cioè, come si è detto, solamente i poteri considerati

nella prima parte del quinto comma dell'articolo stesso relativi alla

sostituzione riguardante singoli atti, e non già quelli della seconda

parte, riferentisi alla surroga di organi.

Che questa sia l'esatta interpretazione da dare all'art. 59 risulta

comprovato dalla intitolazione data agli artt. 55 e 56 che fa menzione

del "controllo sugli atti", e più ancora dall'art. 64, che, nel

consentire alle autorità governative di richiedere alle sezioni di

controllo regionale gli elementi necessari ad un eventuale

provvedimento di scioglimento, di sospensione o di rimozione, poi

nell'ultima parte, lascia "ferme le attribuzioni di cui alla citata

legge n. 277".

Non è possibile ritenere, come fa la difesa regionale, che la

norma così formulata si riferisca ai provvedimenti sanzionatori,

poiché, se fosse intesa in tal modo, non avrebbe senso, dato che

proprio a questi ultimi ha riguardo l'art. 64.

Non vale poi invocare, a sostegno della pretesa della Regione, la V

disposizione transitoria dello Statuto, che fa riferimento ai controlli

sostitutivi da parte della Regione sugli organi degli enti locali,

poiché essa non è attributiva di una competenza di tal genere (né

avrebbe potuto esserlo, dato che, come ha ritenuto la Corte con la

sentenza n. 40 del 1972, l'intera materia dei controlli esula da quella

statutaria, e non è prevista fra le potestà legislative elencate

nell'art. 117), ma si limita a dichiararla, sotto la condizione

formulata in questi termini: "sinché ed in quanto previsto dalla

legge". E poiché si è dimostrato che nessuna previsione in questo

senso è desumibile dall'unica fonte normativa competente, costituita

dalla legge dello Stato, è da concludere che la disposizione

transitoria richiamata non offre alcun valido argomento a favore della

tesi in contestazione.