Sentenza n. 164/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione autonoma della

Sardegna con ricorso notificato il 3 aprile 1963, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale l'11 successivo ed iscritto al

n. 3 del Registro ricorsi 1963, per conflitto di attribuzione tra la

Regione autonoma della Sardegna e lo Stato, sorto a seguito del decreto

del Ministro delle finanze 28 gennaio 1963, n. 41212, col quale è

stato revocato il trasferimento alla Regione sarda dell'immobile

denominato stagno di Tortoli', in località Arbatax del Comune di

Tortoli' (Nuoro).

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 novembre 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi l'avv. Pietro Gasparri, per il Presidente della Regione

autonoma della Sardegna, e il sostituto avvocato generale dello Stato

Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 3 aprile 1963 la Regione autonoma

della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore Efisio Corrias,

rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Gasparri, previa deliberazione

della Giunta regionale in data 27 marzo 1963, sollevava conflitto di

attribuzione nei confronti del decreto del Ministro delle finanze 28

gennaio 1963, n. 41212, col quale, essendosi rilevato che lo stagno

denominato Tortolì, in località Arbatax, comunicante col mare e

costituito da acqua salmastra, appartiene al demanio marittimo a norma

dell'art. 28 del Codice della navigazione, se ne disponeva la revoca

del trasferimento alla Regione sarda in quanto, per la cennata sua

qualità, lo stagno doveva rimanere escluso dall'elenco dei beni

trasferiti alla Regione medesima.

Nel ricorso la Regione sostanzialmente afferma che lo stagno

figurava registrato fra i "beni patrimoniali immobili dello Stato"

quando si trattò di dare esecuzione all'art. 14 dello Statuto

speciale, in forza del quale la Regione, nell'ambito del suo

territorio, succede nei beni e diritti patrimoniali dello Stato e in

quelli demaniali.

La Regione poi, in virtù della sua competenza generale in materia

di pesca, sancita dall'art. 3, lett. i, dello Statuto, ebbe a concedere

il diritto esclusivo di pesca sul detto stagno, per dodici anni, ad una

cooperativa di pescatori, contro un corrispettivo fisso di lire 500.000

annue e la partecipazione al 50 per cento degli utili della pesca, che,

data la sua abbondanza nello stagno, rappresenta un cespite non

indifferente.

Intervenuto il menzionato decreto del Ministro delle finanze si

profilerebbero, come osservava la Regione, diverse possibili

interpretazioni della sua portata, e precisamente: o esso si risolve in

una mera affermazione relativa alla proprietà dello stagno, senza

incidere sui diritti di pesca relativi; o esso costituisce un mezzo con

cui il Ministero delle finanze, pur senza disconoscere la competenza

della Regione in materia di pesca, intende tuttavia opporsi a quanto

disposto dalla Regione in ordine alla pesca nello stagno in questione;

o il Ministero ha inteso negare la competenza della Regione a

provvedere in tema di pesca marittima, in violazione dell'art. 3, lett.

i, dello Statuto e dell'interpretazione datane dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 49 del 1958.

Ciò premesso, la Regione precisava che il ricorso era inteso a

contestare quest'ultima ipotesi, e chiedeva che, se il decreto

ministeriale in esame fosse inteso siccome efficace a far cessare gli

effetti della concessione di pesca, fosse annullato, perché

invaderebbe la competenza riservata alla Regione sarda ai sensi degli

artt. 3, lett. i, e 6 dello Statuto speciale, e frattanto ne domandava

la sospensione.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, resisteva al ricorso e,

nelle deduzioni presentate, l'Avvocatura osservava preliminarmente che

il ricorso stesso è parziale ed ipotetico, e pertanto inammissibile.

L'Avvocatura comunque osservava che, accertata l'appartenenza dello

stagno al demanio marittimo, consegue l'illegittimità della

concessione dei diritti di pesca, effettuata dalla Regione sull'erroneo

supposto dell'appartenenza dello stagno al demanio idrico. Ma con ciò

si profilerebbe un ulteriore motivo di inammissibilità del ricorso,

che apparirebbe proposto in relazione alle conseguenze e non alla

sostanza del provvedimento impugnato, senza addurre alcun motivo per

dimostrare che questo provvedimento è illegittimo o ha invaso la sfera

di competenza della Regione.

Quanto al merito, rilevava che l'interpretazione degli artt. 3,

lett. i, e 6 dello Statuto sardo, fornita dalla Corte costituzionale,

non suffragherebbe l'assunto della Regione, in quanto la Corte stessa,

con le sentenze nn. 23 del 1957 e 49 del 1958, avrebbe sì affermato

che la Regione può ben disciplinare ed anche abolire i preesistenti

diritti di pesca marittima, ma avrebbe altresì precisato che non può

disporre nuove concessioni in materia senza il consenso dello Stato.

Circa la richiesta di sospensiva, l'Avvocatura osservava che il

provvedimento di decadenza della concessione accordata dalla Regione,

anche se conseguenziale all'accertamento della diversa natura dello

stagno, non era stato ancora concretamente emanato, né minacciato.

3. - Il 30 maggio scorso la difesa della Regione presentava una

memoria con cui insisteva nella richiesta di sospensiva dell'impugnato

decreto ministeriale.

Nella memoria sostanzialmente si osservava che la stessa Avvocatura

avrebbe riconosciuto, nelle proprie deduzioni, che il decreto

impugnato, in quanto dichiarava l'appartenenza dello stagno Tortoli' al

demanio marittimo, comporterebbe necessariamente la illegittimità

della concessione esclusiva di pesca effettuata dalla Regione sullo

stagno medesimo in favore della cooperativa di pescatori. Pertanto

fondata si dimostrerebbe l'ipotesi posta dalla Regione a base del suo

ricorso, poiché l'Avvocatura stessa riconoscerebbe che il decreto

impugnato mette senz'altro in discussione il potere della Regione sarda

di rilasciare concessioni di pesca in quelle acque, tanto più che

ordina all'Intendenza di finanza di Nuoro di procedere alla formale

presa di possesso dello stagno.

Affermava poi che le acque dello stagno non potrebbero ritenersi

appartenenti al demanio marittimo e sosteneva che, in proposito, ben

potrebbe pronunciarsi la Corte in sede di conflitto di attribuzione,

data la diretta influenza che il decreto impugnato spiegherebbe sulla

competenza della Regione in materia di pesca. In subordine rilevava

che i provvedimenti amministrativi in materia di pesca resterebbero pur

sempre di competenza regionale, salvo un semplice potere di opposizione

da parte dello Stato.

Nell'udienza di camera di consiglio del 4 giugno non veniva emesso

alcun provvedimento sulla domanda di sospensione, in quanto le parti,

di accordo, chiedevano che la causa fosse rimessa, per la discussione,

a udienza fissa. Al che fu provveduto con ordinanza presidenziale che

ha fissato l'udienza odierna.

4. - La difesa della Regione ha depositato il 24 ottobre una

memoria illustrativa con cui afferma che la controversia si articola in

due distinte questioni. La prima rifletterebbe la esattezza o meno

della qualificazione di acque marittime attribuita allo stagno di

Tortoli' col decreto impugnato. Al riguardo la Regione però osserva

che, a rigore, dovrebbe escludersi dalla competenza della Corte

costituzionale la risoluzione della questione stessa, giacché il

conflitto di attribuzione sorge a seguito di una pretesa invasione di

competenza da parte di un ente a danno di un altro ente, mentre nella

specie non si contesta il potere dell'Amministrazione statale di

procedere alla qualificazione delle acque, ma si dubita solo della

esattezza della qualificazione stessa.

Tuttavia, dichiara altresì la Regione di non opporsi a che la

indagine della Corte, ove si ritenga necessario, investa anche tale

aspetto della causa.

La seconda questione si scinderebbe in due quesiti, concernenti, il

primo, la interpretazione della formula del decreto impugnato, nel

senso, già profilato nelle precedenti difese, di accertare, cioè, se

essa significhi o meno negazione della competenza regionale in materia

di concessioni di pesca; il secondo se la detta competenza appartenga

allo Stato o alla Regione.

Osserva in proposito la difesa della Regione che, ove

l'affermazione dell'Avvocatura, secondo cui non è stato né emanato

né minacciato un provvedimento di decadenza della concessione potesse

significare che il decreto impugnato non costituisce ex se un atto di

ingerenza diretta dello Stato in tema di diritti di pesca, realmente il

ricorso potrebbe considerarsi come una "inutile precauzione".

Tuttavia, assumendo essere quanto meno dubbio il pensiero

dell'Amministrazione al riguardo, passa ad affermare che, secondo lo

spirito delle sentenze nn. 23 del 1957 e 49 del 1958 della Corte, in

materia di concessioni di pesca in acque marittime, spetterebbe allo

Stato soltanto un potere di opposizione alle relative decisioni della

Regione, eventualmente attinenti a campi riservati allo Stato medesimo,

come la difesa, o la libertà e la sicurezza di navigazione.

Ne deriverebbe che in un caso in cui, come quello in esame, un

diritto di pesca sorto per concessione della Regione non venga

esplicitamente sottoposto a motivata riserva nel provvedimento che

trasferisce allo Stato lo specchio d'acqua su cui il diritto stesso

insiste, la preesistente concessione si dovrebbe senz'altro ritenere

assentita dallo Stato.

La difesa della Regione si pone quindi il quesito se sia

ammissibile la richiesta pronuncia della Corte, esplicitamente

riconoscendo che sarebbe "in certo modo preventiva", e, senza

espressamente risolvere tale quesito, lo sottopone alla Corte,

adombrando altresì, una eventuale illegittimità costituzionale

dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, nel caso che tale norma

dovesse ritenersi preclusiva di un regolamento preventivo di competenza

nei rapporti fra Stato e Regione, dovendosi riconoscere che l'articolo

134 della Costituzione non consentirebbe una consimile limitazione.

5. - L'Avvocatura pure ha presentato, il 10 ottobre, una memoria

illustrativa con cui, dopo avere esposto la genesi dell'errore in base

al quale le acque dello stagno di Tortoli' furono, a suo dire, in primo

tempo, incluse nei beni da trasferire alla Regione in attuazione

dell'art. 14 dello Statuto sardo (inclusione dovuta, secondo

l'Avvocatura, all'erronea iscrizione delle acque stesse nelle scritture

catastali, in luogo dei relativi diritti di così detta "quarta regia"

da tempo immemorabile goduti dall'Amministrazione a titolo

patrimoniale), chiarisce i motivi tecnici che condussero al

riconoscimento della natura demaniale delle acque stesse.

Come risulterebbe, infatti, dal verbale dell'apposita Commissione

ministeriale, fu constatato "che lo stagno in questione, costituito da

acqua salsa e salmastra, comunica liberamente col mare attraverso un

canale della lunghezza di circa ottocento metri e della larghezza di

trenta", per cui doveva riconoscersi che lo stagno era di pertinenza

del demanio pubblico marittimo ai sensi dell'art. 28 del Codice della

navigazione.

Ciò posto, l'Avvocatura sostiene che il problema della

qualificazione giuridica delle acque sarebbe pregiudiziale alla

questione della spettanza dei relativi poteri di amministrazione allo

Stato o alla Regione. Dall'appartenenza o meno dello stagno medesimo

al demanio marittimo dipenderebbe infatti l'ampiezza della sfera di

competenza della Regione, che, nell'ipotesi affermativa, sarebbe

limitata alla disciplina della pesca od alla concessione di diritti

esclusivi di pesca, previo consenso dell'Amministrazione statale, alla

quale sono riservati tutti i diritti ed i poteri connessi alla

proprietà pubblica del demanio marittimo ed agli usi pubblici cui è

destinato.

Nel merito insiste nel sostenere l'infondatezza del ricorso,

ricordando che le caratteristiche delle acque dello stagno Tortoli'

rendono indubbia la sua appartenenza al demanio idrico, riservato allo

Stato per effetto dell'art. 14 dello Statuto sardo, onde, in

conformità della giurisprudenza della Corte, già ricordata, non

sussisterebbe il potere della Regione di disporre delle acque in

questione senza il consenso dello Stato e senza l'osservanza delle

norme dettate dallo stesso a tutela dell'uso pubblico del mare. Considerato in diritto :

1. - Superata la fase del procedimento riguardante la domanda di

sospensione, viene ora la causa all'esame della Corte per la decisione

del merito. Il quale è sostanzialmente prospettato dalle parti in

causa sotto tre distinti riflessi: a) illegittimità, in se stesso, del

provvedimento impugnato, in quanto, con conseguente invasione della

sfera di competenza della Regione, sarebbe errata la attribuzione del

carattere demaniale allo stagno Tortoli'; b) invasione della sfera di

attribuzione della Regione, in quanto al provvedimento si attribuisca

l'effetto conseguenziale della revoca o decadenza della concessione di

pesca, fatta dalla Regione in tempo anteriore alla dichiarazione di

demanialità dello stagno; c) se al provvedimento non si riconosca tale

effetto conseguenziale, si richiede dalla Corte una pronuncia

preventiva circa l'attribuzione, in base alla norma statutaria (art. 3,

lett. i, dello Statuto speciale), del potere della Regione di

provvedere alle concessioni di pesca anche se si tratti di acque

marittime.

2. - Sul primo punto - a parte ogni questione sulla competenza

della Corte all'accertamento della demanialità dello stagno, quale

presupposto del conflitto di attribuzione - la difesa della Regione non

ha insistito; si deve ritenere che abbia, anzi, abbandonato ogni

richiesta in proposito. Già nel ricorso si adombrava

un'interpretazione del provvedimento impugnato, indipendente da ogni

accertamento sulla demanialità e da una possibile conseguente

questione che implicasse un conflitto di attribuzione, quando si

affermava che la interpretazione del decreto impugnato poteva

risolversi in una mera affermazione relativa alla proprietà demaniale

dello stagno, senza incidere sui diritti di pesca che su di esso si

esercitano: il che significa completa indipendenza della dichiarazione

di demanialità dello stagno dalla concessione di pesca precedentemente

accordata dalla Regione quando lo stagno era formalmente incluso fra i

beni di sua pertinenza a norma dell'art. 14 dello Statuto regionale.

Da ultimo poi, nella seconda memoria, conclusiva del procedimento, la

difesa della Regione, dopo aver rilevate le affermazioni contenute

nelle deduzioni dell'Avvocatura dello Stato, che un provvedimento di

decadenza della concessione assentita dalla Regione "non è stato

ancora emanato e, in verità, neppure in concreto minacciato", e che un

atto di ingerenza diretta dell'Amministrazione statale in tema di

diritto di pesca non sarebbe implicito nel decreto ministeriale

impugnato, né dovrebbe essere prospettato come un suo necessario

sviluppo, in base a queste affermazioni dichiarava che, se così

dovesse ritenersi, il campo della competenza amministrativa regionale

non sarebbe stato invaso, né i suoi confini risulterebbero contestati.

Onde apertamente riconosceva che "conseguentemente il ricorso potrebbe

essere considerato come una precauzione inutile".

Se così è - ed è, come si vedrà - non vi sarebbe luogo ad un

giudizio per conflitto di attribuzione.

3. - È vero - e questo riguarda il secondo punto innanzi ricordato

- che l'Avvocatura dello Stato ha ritenuto di potere affermare, in un

primo momento, che la nuova qualificazione delle acque, siccome acque

salse o salmastre, come tali facenti parte del demanio marittimo ai

sensi dell'art. 28 del Codice della navigazione e in relazione all'art.

14 dello Statuto sardo, comporterebbe la illegittimità della

concessione precedentemente accordata dalla Regione; e questa spiega

che sarebbe stata indotta a proporre il ricorso per conflitto di

attribuzione per il caso che l'Amministrazione dello Stato intendesse,

appunto, essendosi modificata la qualificazione delle acque dello

stagno, non fare una mera questione di proprietà, ma mettere in

discussione il potere della Regione di rilasciare concessioni di pesca

nelle dette acque. Aggiunge, anzi, la difesa della Regione, che questa

ipotesi potrebbe forse trovare un fondamento nell'ordine dato, nella

seconda parte del provvedimento impugnato, all'Intendenza di finanza di

Nuoro di "provvedere alla formale presa di possesso dello stagno". Ma,

in verità, il provvedimento impugnato non legittima affatto simili

illazioni e quella perentoria conclusione. In esso si premette che lo

stagno, quale bene di demanio marittimo, come tale riconosciuto a

seguito degli accertamenti tecnici eseguiti, doveva rimanere escluso

dall'elenco dei beni trasferiti alla Regione sarda, e che pertanto si

era reso necessario provvedere alla sua restituzione formale al demanio

pubblico dello Stato, e si dispone, con l'articolo 1, la revoca del

trasferimento alla Regione dello stagno, in primo tempo avvenuta in

base all'art. 14 dello Statuto sardo, e, con l'art. 2, si manda

all'Intendenza di finanza di Nuoro di provvedere alle conseguenti

"variazioni delle scritture ipotecarie e catastali" e di provvedere,

con le Amministrazioni interessate, "alla formale presa di possesso

della realità, quale bene del demanio pubblico marittimo". Ma,

provvedere alle variazioni sui registri immobiliari e prendere il

formale possesso della "realità", cioè del bene immobile, da parte

dell'autorità marittima non significa far decadere tutti i diritti che

siano stati legittimamente costituiti sull'immobile, e quindi anche la

concessione di pesca, a suo tempo accordata dalla Regione quando aveva

potestà di accordarla in base ad una norma statutaria ed ha ancora

potestà di farlo in base alla norma stessa tuttora in vigore. Sembra

di tutta evidenza che, in siffatte circostanze, occorreva una

dichiarazione espressa di decadenza della concessione assentita dalla

Regione, e solo di fronte ad un atto simile o ad una sia pure non

formale ma chiara, univoca determinazione di volontà

dell'Amministrazione nel senso della decadenza della precedente

concessione fatta dalla Regione, poteva questa ritenersi legittimata a

proporre il conflitto di attribuzione, per non sentir menomato il suo

diritto - riconosciuto altresì da questa Corte con le ricordate

sentenze nn. 23 del 1957 e 49 del 1958 - ad accordare le concessioni di

pesca anche in acque marittime, sia pure con certe limitazioni,

nell'interesse nazionale, e quindi d'intesa con la competente

Amministrazione statale.

4. - La mancanza di un atto formale o, almeno, di una univoca non

formale manifestazione di volontà - come pure è stato ammesso da

questa Corte (v. sentenze 18 gennaio 1957, nn. 11 e 12) - con cui si

affermi il diritto di esercitare un potere, per competenza propria, in

contrasto con l'affermazione di altro ente o amministrazione che

pretenda che quel potere a sé competa, non può legittimare, come

precedentemente si è visto, l'ammissione del procedimento per

conflitto di attribuzione dinanzi a questa Corte. A parte il rilievo -

che pure è stato fatto dall'Avvocatura dello Stato in occasione della

discussione orale - che agendosi, in materia, in via di ricorso, una

richiesta preventiva di regolamento di competenza, cui in definitiva è

giunta la difesa della Regione, costituirebbe una domanda nuova e

perciò inammissibile, l'istituto del conflitto di attribuzione deve

essere mantenuto entro i confini ad esso segnati dalla Costituzione,

per non trasformare la Corte costituzionale in un organo meramente

consultivo. Né si vede come la Corte possa preventivamente esaminare

un caso che può dar luogo a conflitto di attribuzione, quando, in

mancanza di una precisa determinazione dei presupposti, delle ragioni e

dei motivi che possano indurre, in concreto, un ente od

un'amministrazione ad affermare la propria competenza, la Corte

dovrebbe decidere in base ad astratte formulazioni di ipotesi, che

potrebbero non trovare concreto riscontro nella realtà. E pertanto,

rispetto al caso in esame, soltanto quando venisse revocata o

dichiarata decaduta la concessione di pesca accordata dalla Regione, o,

sia pure non formalmente, ma in modo chiaro, fosse espressa la

volontà, in tal senso, dell'Amministrazione, solo allora,

palesandosene i concreti motivi, la Corte potrebbe giudicare se il caso

possa essere inquadrato entro la sfera di un conflitto di attribuzione

costituzionalmente rilevante e se, nel merito, competa il potere

all'ente o alla amministrazione che ha agito.

Sotto tutti i profili il ricorso proposto dalla Regione sarda è

pertanto da dichiarare inammissibile.