Sentenza n. 163/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, del

decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 237 (Modifica della

disciplina in materia di servizi autonomi di cassa degli uffici

finanziari), promossi con ordinanze emesse il 16 febbraio e il 4

marzo 1998 (n. 2 ordinanze), il 22 ed il 16 marzo 1999 dal pretore

di Padova, rispettivamente iscritte ai nn. 122, 128, 133, 595 e 596

del registro ordinanze 1999 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 11 e 43 - prima serie speciale - dell'anno

1999;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 marzo 2000 il giudice

relatore Annibale Marini;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di procedimenti esecutivi promossi per il recupero

di somme dovute all'erario a titolo di sanzioni penali pecuniarie e

spese di giustizia, il pretore di Padova, con cinque ordinanze di

identico contenuto, emesse in data 16 febbraio 1998, 4 marzo 1998,

16 marzo 1999 e 22 marzo 1999, ha sollevato - in riferimento

all'art. 76 della Costituzione - questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, comma 1, del decreto legislativo 9

luglio 1997, n. 237 (Modifica della disciplina in materia di

servizi autonomi di cassa degli uffici finanziari), "nella parte in

cui prevede che l'intera riscossione coattiva delle sanzioni penali

pecuniarie e delle spese di giustizia e non il solo materiale

pagamento delle stesse avvenga a mezzo del concessionario della

riscossione dei tributi".

1.1 - Premette il rimettente di essere chiamato a decidere

questioni insorte nel corso di procedimenti esecutivi promossi da

diversi uffici del campione penale per il recupero di somme dovute

all'erario a titolo di pene pecuniarie e spese di giustizia e di

ritenere necessario accertare, in via pregiudiziale, la

legittimazione dei suddetti uffici ad agire esecutivamente sui beni

dei debitori.

In proposito, afferma il rimettente, la riscossione delle pene

pecuniarie e delle spese di giustizia, sia per la fase del

pagamento che per quella della riscossione coattiva, risulta

inequivocamente attribuita dal decreto legislativo n. 237 del 1997

e dalle circolari illustrative del Ministero della giustizia e del

Ministero delle finanze alla competenza esclusiva del

concessionario del servizio di riscossione dei tributi, con

eliminazione di ogni attribuzione all'Ufficio del registro e di

ogni competenza esecutiva agli uffici del campione penale.

Ma proprio siffatta disciplina, contenuta nel citato decreto

legislativo, eccede, ad avviso dello stesso giudice, i limiti

stabiliti dalla norma delegante contenuta nell'art. 3, comma 138,

della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), violando, in tal modo, l'art. 76 della

Costituzione.

Il legislatore, infatti, nel delegare il Governo ad emanare

decreti legislativi finalizzati ad eliminare i servizi autonomi di

cassa degli uffici finanziari, aveva provveduto a fissare i

seguenti principi e criteri direttivi: a) razionalizzare il sistema

di riscossione delle imposte indirette e delle altre entrate

affidando ai concessionari della riscossione gli adempimenti svolti

in materia dai servizi di cassa degli uffici del Ministero delle

finanze ed armonizzandoli alla procedura di funzionamento del conto

fiscale"; b) apportare le conseguenti modifiche agli adempimenti

posti a carico dei contribuenti, dei concessionari della

riscossione, e degli uffici finanziari dalla vigente normativa".

Secondo quanto ritenuto dal rimettente, l'attribuzione della

riscossione delle pene pecuniarie e delle spese di giustizia ai

concessionari del servizio di riscossione dei tributi, veniva,

pertanto, a rappresentare, nella legge delega, una mera conseguenza

della soppressione delle attribuzioni dell'Ufficio del registro.

Sennonché, sotto la previgente disciplina, le attribuzioni di

tale ufficio erano limitate al materiale pagamento delle somme,

mentre la potestà esecutiva relativamente alle pene pecuniarie ed

alle spese di giustizia penali era, ai sensi del regio decreto 23

dicembre 1865, n. 2701, di competenza esclusiva dei cancellieri.

Sarebbe, quindi, evidente come sia stata attribuita al

concessionario anche una potestà di competenza dei cancellieri e,

quindi, una funzione aggiuntiva a quella in precedenza riconosciuta

all'Ufficio del registro. Ne deriverebbe la violazione dell'art. 76

della Costituzione, poiché il conferimento di tale funzione non

potrebbe ritenersi autorizzato dal criterio direttivo di cui al

punto a) dell'art. 3, comma 138, della legge n. 662 del 1996.

Né, d'altro canto, aggiunge il rimettente, potrebbe soccorrere

il punto b) della stessa norma.

Sebbene siffatta disposizione attribuisca al Governo la potestà

di "apportare le conseguenti modiche agli adempimenti posti a

carico ... dei concessionari ... e degli uffici finanziari", il

giudice a quo dubita che tale previsione possa intendersi in senso

così lato da ricomprendere anche l'attività esecutiva e di

riscossione delle sanzioni penali e delle spese di giustizia.

La dizione testuale della norma "... conseguenti modifiche ...",

sostiene il rimettente, è, infatti, riferibile solo a quelle

"variazioni della normativa o delle materie coinvolte che siano

necessarie, utili o anche solo opportune ma che, in ogni caso,

coinvolgano aspetti meramente accessori, collaterali o, comunque,

strumentali rispetto all'obiettivo designato".

Mentre le conseguenze delle nuove competenze attribuite al

concessionario in materia di riscossione delle pene pecuniarie e

delle spese di giustizia sarebbero di notevole rilievo, tant'è che

costui:

a) una volta riscosse le somme sarebbe tenuto a comunicare

alla cancelleria l'avvenuta esazione delle pene pecuniarie (o

comunque l'eventuale sopravvenienza di cause estintive) affinché

si possa procedere alla compilazione dei fogli complementari;

b) su richiesta della magistratura di sorveglianza dovrebbe

rilasciare il certificato di pagate spese ai fini della

riabilitazione;

c) dovrebbe, anche se soggetto privato, richiedere al

procuratore della Repubblica la conversione della pena pecuniaria e

l'applicazione delle cause di estinzione della pena;

d) dovrebbe eseguire i provvedimenti di cumulo disposti dal

pubblico ministero.

Sul piano normativo, poi, dovrebbe ritenersi implicitamente

abrogato l'art. 460, comma 3, del codice di procedura penale, nella

parte in cui è previsto che copia del decreto penale è notificata

con il "precetto", poiché quest'ultimo resterebbe sostituito

dall'avviso di mora che spetta al concessionario.

Si tratterebbe, pertanto, conclude il rimettente, di una

modifica, non legittimata dalla legge delega, con la creazione di

un nuovo soggetto istituzionale, di natura privata, quale "abituale

interlocutore per gli organi istituzionali".

1.2 - La questione viene, infine, ritenuta rilevante, poiché

dalla sua risoluzione dipende la legittimazione processuale degli

uffici del campione penale nei giudizi a quibus.

2. - È intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello

Stato, concludendo per la restituzione degli atti al giudice

rimettente per una nuova valutazione della rilevanza della

questione di legittimità, ovvero, per la dichiarazione di

inammissibilità o infondatezza della questione stessa.

Rileva l'avvocatura come la restituzione degli atti al giudice a

quo sia resa necessaria dalle innovazioni legislative successive

alle prime tre ordinanze di rimessione ed in primo luogo dalle

modifiche ed integrazioni apportate all'art. 3 del decreto

legislativo 9 luglio 1997, n. 237, dall'art. 1 del decreto

legislativo 19 novembre 1998, n. 422 (Disposizioni integrative e

correttive dei decreti legislativi 9 luglio 1997, n. 237 e n. 241,

4 dicembre 1997, n. 460, 15 dicembre 1997, n. 446, e 18 dicembre

1997, n. 472), il quale ha sostituito alle parole "dall'ufficio

finanziario competente" le parole "dall'ufficio dell'ente

creditore".

Sempre dal citato decreto legislativo n. 422 del 1998 è stato

introdotto, osserva l'avvocatura, l'articolo 16-bis a norma del

quale vengono fatti salvi "gli effetti degli atti amministrativi e

di esecuzione compiuti dal 1° gennaio 1998".

A completare il quadro delle innovazioni legislative la stessa

difesa richiama, infine, il decreto legislativo 26 febbraio 1999,

n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo a

norma dell'art. 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337), il cui

art. 17 ha previsto la riscossione mediante ruolo di tutte le

entrate dello Stato.

La questione, poi, dovrebbe, ad avviso dell'Avvocatura, essere

dichiarata inammissibile mancando, nelle due ultime ordinanze, una

adeguata motivazione della sua rilevanza sotto il profilo della

descrizione della fattispecie sottoposta alla valutazione del

giudice a quo.

Nel merito la censura di incostituzionalità sarebbe, sempre ad

avviso dell'avvocatura, infondata.

Ed invero, nell'ambito dei principi e criteri direttivi fissati

dalla legge delega, quello di cui al punto b) dell'art. 3, comma

138, della legge n. 662 del 1996, avrebbe in sostanza accordato al

legislatore delegato un ampio margine di intervento in ordine agli

adempimenti posti a carico dei vari soggetti operanti nell'intera

procedura di riscossione in conseguenza della soppressione dei

servizi autonomi di cassa degli uffici finanziari.

Con la conseguenza che la attribuzione ai concessionari della

competenza anche in materia di esecuzione coattiva non solo non

sarebbe preclusa dalla legge delega, ma sarebbe imposta dal

criterio direttivo di cui al punto a) dell'art. 3, comma 138,

laddove viene prevista la razionalizzazione dell'intero sistema di

riscossione delle imposte indirette e delle altre entrate.

Va infine osservato che se lo Stato, attraverso l'atto di

concessione amministrativa, si è spogliato, a favore del

concessionario, dell'esercizio della funzione di riscossione delle

entrate di propria competenza, è altrettanto indubitabile che ha

conservato la titolarità della funzione stessa.

Pertanto, conclude l'Avvocatura, la normativa denunciata non

sembra affatto, come affermato dal rimettente, avere la portata "di

una autentica rivoluzione con la creazione, ex nihilo di un nuovo

soggetto istituzionale, di natura privata, quale abituale

interlocutore per gli organi giurisdizionali". Considerato in diritto

1. - I giudizi hanno ad oggetto questioni identiche e vanno

perciò riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Il pretore di Padova dubita - in riferimento all'art. 76

della Costituzione - della legittimità costituzionale dell'art. 7,

comma 1, del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 237 (Modifica

della disciplina in materia di servizi autonomi di cassa degli

uffici finanziari).

Ad avviso del rimettente, la disposizione denunciata, "nella

parte in cui prevede che l'intera riscossione coattiva delle

sanzioni penali pecuniarie e delle spese di giustizia e non il solo

materiale pagamento delle stesse avvenga a mezzo del concessionario

della riscossione dei tributi", violerebbe il criterio direttivo

fissato dall'art. 3, comma 138, della legge 23 dicembre 1996,

n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) e,

conseguentemente, l'art. 76 della Costituzione.

3. - Preliminarmente va escluso che le innovazioni introdotte

nella materia in esame dai decreti legislativi 19 novembre 1998,

n. 422 e 26 febbraio 1999, n. 46, debbano comportare, come invece

ritiene l'avvocatura dello Stato, un riesame della rilevanza della

questione da parte del giudice a quo.

Quest'ultimo, infatti, ha già preso in considerazione, in due

ordinanze, il decreto legislativo n. 422 del 1998 ritenendolo privo

di rilevanza ai fini della risoluzione della questione di

legittimità. E tanto basta, attesa la sostanziale identità di

tutte le ordinanze, per rendere, nella specie, del tutto superflua

una nuova valutazione al riguardo.

Il decreto legislativo n. 46 del 1999, che ha previsto la

riscossione mediante ruolo di tutte le entrate dello Stato e,

dunque, anche di quelle oggetto dei giudizi a quibus non potrebbe,

poi, in alcun modo legittimare la restituzione degli atti al

giudice a quo in quanto, ai sensi dell'art. 36, comma 9, del

decreto, la relativa disciplina non è applicabile alle procedure

esecutive in corso, le quali continuano ad essere regolate dalle

disposizioni anteriormente vigenti.

Deve essere, anche, disattesa l'eccezione di inammissibilità

della questione sollevata dall'avvocatura generale dello Stato

sotto il profilo dell'assenza o dell'insufficienza della

motivazione della sua rilevanza.

Il rimettente ha, infatti, sollevato la questione per la asserita

necessità dell'accertamento della legittimazione processuale in

capo agli uffici procedenti.

Motivazione di per sé non implausibile e che non può essere,

perciò, censurata in sede di controllo esterno sul giudizio di

rilevanza espresso dall'ordinanza di rimessione (sentenze n. 179 e

n. 148 del 1999).

Mentre, contrariamente a quanto affermato dall'avvocatura, del

tutto esaustiva risulta la descrizione delle fattispecie oggetto

dei singoli procedimenti esecutivi e l'indicazione, pur se

indiretta, delle date di inizio dei procedimenti stessi.

4. - Nel merito la questione non è fondata.

4.1. - La violazione dell'art. 76 della Costituzione viene

denunciata dal rimettente sotto il profilo dell'eccesso di delega

per avere il decreto impugnato accordato ai concessionari del

servizio di riscossione dei tributi, in assenza di qualunque

previsione della legge delega, la potestà per la riscossione

coattiva delle pene pecuniarie e delle spese di giustizia.

In proposito, va anzitutto ribadita la costante giurisprudenza di

questa Corte secondo cui la delega legislativa non elimina ogni

discrezionalità del legislatore delegato, i cui margini risultano

più o meno ampi a seconda del grado di specificità dei principi e

criteri direttivi fissati dal legislatore delegante.

E deve essere altresì evidenziata la affermazione, egualmente

costante, di questa Corte secondo cui per valutare di volta in

volta se il legislatore delegato abbia ecceduto tali - più o meno

ampi - margini di discrezionalità, occorre individuare la ratio

della delega, per verificare se la norma delegata sia ad essa

rispondente.

Ora, non appare contestabile come la legge n. 662 del 1996, in

conformità a quanto risulta dal testo sub a) dell'art. 3, comma

138, persegua lo scopo della "razionalizzazione del sistema di

riscossione delle imposte indirette e delle altre entrate". E ciò

del resto in perfetta rispondenza al titolo stesso della legge,

espresso, appunto, nei termini di "Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica".

Su tale base, occorre allora verificare se la norma impugnata,

accordando ai concessionari del servizio di riscossione dei tributi

anche la potestà esecutiva per la riscossione delle pene

pecuniarie e delle spese di giustizia, risponda all'esigenza di

razionalizzazione del sistema di riscossione delle entrate

complessivamente considerato. E la risposta non può non essere

affermativa, attesa l'evidente necessità di unificare in un solo

soggetto, e precisamente nel concessionario, sia la funzione di

"cassiere" che la potestà di riscossione coattiva delle sanzioni

pecuniarie e delle spese di giustizia.

Con conseguente cessazione, per tale ultimo aspetto, delle

funzioni del cancelliere quale "agente delle finanze" di cui

all'art. 205 della tariffa penale (approvata con regio decreto 23

dicembre 1865, n. 2701).

Può, quindi, dirsi che la scelta del legislatore delegato,

essendo diretta ad attuare un espresso criterio direttivo contenuto

nella legge di delega, non ha ecceduto i margini lasciati al

legislatore delegato e non vìola, dunque, l'art. 76 della

Costituzione.

L'eccesso di delega non potrebbe, neppure, fondarsi sulla

circostanza, evocata dal rimettente, che la potestà esecutiva dei

concessionari del servizio di riscossione dei tributi richiederebbe

modificazioni particolarmente rilevanti della normativa vigente e,

dunque, tali da non poter essere ricomprese tra quelle, puramente

marginali, che il Governo è autorizzato ad apportare in base al

criterio direttivo enunciato al punto b) dell'art. 3, comma 138,

della legge n. 662 del 1996.

La lettura immotivatamente restrittiva che in tal modo si propone

del citato criterio direttivo non risulta, infatti, confortata né

dalla lettera né dalla ratio dello stesso che fa espresso ed

inequivoco riferimento a tutte quelle modifiche, marginali o meno,

rese necessarie dalle nuove funzioni attribuite ai concessionari

che comprendono anche la potestà esecutiva in materia di sanzioni

pecuniarie e spese di giustizia.

Sicché, anche sotto tale aspetto, la questione va dichiarata

infondata.