Sentenza n. 163/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Veneto notificato il

22 aprile 1996, depositato in cancelleria il 29 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito degli inviti della Procura

regionale presso la sezione giurisdizionale per il Veneto della Corte

dei conti, datati 22 febbraio 1996, indirizzati ad Umberto Carraro ed

altri nella qualità di consiglieri ed assessori regionali del

Veneto, ai sensi dell'art. 5, comma 1, del d.-l. 15 novembre 1993, n.

453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, ed iscritto al n.

15 del registro conflitti 1996.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi gli avv.ti Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione

Veneto e l'Avvocato dello Stato Michele Dipace per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La regione Veneto, con ricorso regolarmente notificato e

depositato, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del

Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione agli inviti,

datati 22 febbraio 1996, con i quali la procura regionale presso la

sezione giurisdizionale per il Veneto della Corte dei conti ha

sollecitato - ai sensi dell'art. 5, comma 1, del d.-l. 15 novembre

1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19 - ex

consiglieri ed assessori regionali, nonché alcuni consiglieri in

carica, a presentare eventuali deduzioni e documenti nel quadro di

una iniziativa volta ad accertare, a loro carico, la sussistenza di

una responsabilità per danno, in relazione ai contributi erogati

negli esercizi 1989, 1990 e 1991 all'Ente Veneto teatro. Il ricorso -

premesso che la Corte dei conti assume l'illegittimità

dell'erogazione di contributi all'ente predetto, stante la mancanza,

da parte del medesimo, sia del presupposto di una adeguata capacità

finanziaria e tecnico-organizzativa (quantomeno a partire

dall'esercizio 1988/1989) che di quello di una regolare e trasparente

tenuta della documentazione e delle scritture contabili - rileva che

la legge regionale del Veneto 5 settembre 1984, n. 52 (Norme in

materia di promozione e diffusione di attività artistiche, musicali,

teatrali e cinematografiche), individua, per i previsti interventi

finanziari, due distinte categorie di beneficiari: a) enti e

istituzioni di rilevante importanza, elencati in modo tassativo, ai

quali è corrisposto un contributo annuo sulla base di una relazione

circa l'attività svolta (art. 4, comma 1) e di un programma

dell'attività per l'anno successivo (art. 4, comma 2); b) altri

soggetti (enti locali, singoli o associati; enti, istituti, o altre

associazioni, aggregazioni di soggetti a larga base rappresentativa

nel territorio regionale) per i quali è prevista la presentazione di

una relazione illustrativa delle finalità e delle modalità del

programma; di un preventivo dettagliato delle entrate e delle spese;

di una idonea documentazione attestante l'attività svolta, che

precede l'erogazione del contributo, disposta in unica soluzione

(art. 12, comma 3). Il regime dei contributi regionali è pertanto

diverso, per le due categorie di enti, quanto agli elementi

conoscitivi richiesti, al tempo di erogazione del contributo (che per

i primi enti avviene in via preventiva), alla revoca delle

assegnazioni, prevista solo per i secondi, ed infine ai controlli,

non contemplati per i primi enti, riguardo ai quali, come risulta dai

lavori preparatori, si è voluta escludere qualsiasi forma di

condizionamento. Secondo il ricorso, la Procura regionale della Corte

dei conti, ignorando la richiamata legge regionale, sarebbe

pervenuta, in sostanza, alla sua disapplicazione, ritenendo che,

indipendentemente da quanto previsto dall'art. 4 della legge

regionale n. 52 del 1984, la Regione sarebbe comunque tenuta, sulla

base del principio di buona amministrazione, ad una verifica

dell'utilizzo dei contributi erogati. In tal modo si sarebbe

postulata l'esistenza di un precetto diverso da quello voluto dal

legislatore regionale, facendolo discendere dall'art. 97 della

Costituzione, il quale può invece rappresentare unicamente una norma

parametro alla cui stregua sindacare le scelte operate dal

legislatore regionale con gli artt. 3 e 4 della legge n. 52 del 1984.

Nel richiamare, pertanto, il precedente della sentenza di questa

Corte n. 285 del 1990, la ricorrente sostiene che gli atti di invito

in questione sarebbero lesivi delle sue attribuzioni, ponendosi "in

contrasto con specifiche prerogative del legislatore regionale,

tutelate dagli artt. 117 (ambito materiale) e 127 della Costituzione

(ambito procedimentale)". Sarebbero incise anche le funzioni dei

consiglieri regionali garantite dall'art. 122, quarto comma, della

Costituzione, attesa l'incensurabilità della condotta di consiglieri

ed assessori che sia coerente con la legge regionale, giacché

altrimenti si determinerebbe una violazione dei predetti artt. 117 e

127, "che rappresentano il titolo più elevato cui è connessa la

guarentigia posta dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione".

La regione, nel sollecitare la sospensione degli atti oggetto di

conflitto, per il pregiudizio che essi arrecano al funzionamento

delle commissioni del consiglio chiamate ad operare nell'ambito delle

procedure di spesa, chiede alla Corte di dichiarare che non spetta

allo Stato, e, per esso, alla procura regionale presso la sezione

giurisdizionale per il Veneto della Corte dei conti, disapplicare gli

artt. 3 e 4 della legge regionale n. 52 del 1984, con conseguente

annullamento degli inviti emanati dalla procura medesima.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, contestando la esistenza dei presupposti per la sospensiva

degli atti, in quanto questi avrebbero già prodotto i loro effetti,

e chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o comunque

respinto.

La inammissibilità deriverebbe anzitutto dal carattere degli atti

verso i quali esso è proposto: si tratterebbe di atti prodromici

alla eventuale proposizione della azione di responsabilità, che non

ne è necessariamente postulata, e che sono volti a tutela e garanzia

del destinatario; essi non possono, pertanto, reputarsi

immediatamente e direttamente invasivi o lesivi di attribuzioni della

regione, non configurando l'esercizio di un potere autoritativo o,

comunque, suscettibile di comprimere l'altrui sfera giuridica e non

presentando una qualsiasi attitudine alla lesione attuale e concreta

dell'interesse della regione all'applicazione delle sue leggi (a

differenza del caso deciso dalla Corte con la sentenza n. 285 del

1990).

Nell'iniziativa della procura non potrebbe, d'altra parte,

individuarsi materia di conflitto con la regione, che non è

legittimata a stare in giudizi di responsabilità, promossi a tutela

della finanza pubblica, nei confronti degli agenti sospettati di non

aver fatto buon governo delle risorse amministrate. La regione

sarebbe perciò in linea di massima carente di interesse alle vicende

processuali - e ancor più "preprocessuali" - del giudizio, salva

l'ipotesi estrema che, a conclusione del giudizio stesso, non

risultino espressamente disapplicate leggi regionali.

Nel merito, si osserva che con il ricorso si prospetta una

questione interpretativa, che la ricorrente ambirebbe a far risolvere

preventivamente, ma inammissibilmente, dalla Corte costituzionale.

Secondo l'Avvocatura nella iniziativa della Procura regionale non si

rinviene alcuna contestazione, né implicita né espressa, in ordine

alla applicabilità degli artt. 3 e 4 della legge regionale n. 52

del 1984, bensì una interpretazione volta a valorizzare gli elementi

testuali desumibili da tali disposizioni (quanto alla finalizzazione

dei contributi alle attività ivi previste, oppure alla

documentazione dell'attività svolta); interpretazione che contrasta

con quella data dalla regione, secondo la quale dette norme

consentirebbero l'incontrollata ed incontrollabile erogazione dei

contributi.

Del tutto inconferente sarebbe, poi, il richiamo dell'art. 122,

quarto comma, della Costituzione, che riguarda le opinioni ed i voti

espressi dai consiglieri in sede politica, e non le eventuali

responsabilità in sede di gestione amministrativa del pubblico

denaro.

3. - In prossimità dell'udienza, la difesa della regione Veneto ha

depositato una memoria, nella quale, con ampi richiami della dottrina

e della giurisprudenza della Corte dei conti, si evidenzia che

l'invito a dedurre e a presentare documenti è atto di contenuto

"pregnante", addirittura posto in essere dopo il compimento

dell'istruttoria da parte del procuratore regionale, con la funzione

di contestare fatti specifici, determinati in tutti i loro elementi

costitutivi. Rilevato che si tratta di un atto processuale tipico

che, secondo la giurisprudenza contabile, costituisce condizione di

procedibilità dell'azione, si afferma che lo stesso, in quanto

suscettibile di incidere su situazioni giuridiche soggettive, ben

può, anche alla luce della giurisprudenza della Corte

costituzionale, essere ricompreso tra gli atti impugnabili in sede di

conflitto di attribuzione. Ciò anche a tener conto del tenore

specifico degli atti di invito in questione, che risultano

particolarmente circostanziati in ordine alla fattispecie, nonché

del fatto che, nella concretezza dell'esperienza, è rarissimo che

all'invito non segua l'atto di citazione.

Riguardo alla vicenda che ha dato luogo al conflitto, la difesa

della regione precisa che il ricorso non ha affatto configurato

dinanzi al giudice dei conflitti di attribuzione la ben diversa

questione interpretativa di uno specifico dettato legislativo: è

stata la procura regionale della Corte dei conti ad assumere una

iniziativa che ha portato alla non applicazione (disapplicazione)

degli artt. 3 e 4 della legge regionale n. 52 del 1984 e alla

elaborazione di una regola giuridica di rango legislativo

direttamente desunta dall'art. 97 della Costituzione. La regione,

pertanto, contesta non un errore in iudicando, bensì un difetto

assoluto di giurisdizione del magistrato contabile, che non può

sostituire una sua determinazione a quella del legislatore.

D'altro canto, la proponibilità del ricorso nei confronti di un

eventuale, futuro, giudicato non rende inammissibile o infondato il

conflitto sollevato, potendosi affermare, in prospettiva, "che i due

ricorsi sono sostanzialmente sovrapponibili, pur nella prospettazione

di censure che tengono conto della diversa fase temporale alla quale

lo svolgimento della vicenda era pervenuto" (sentenza n. 7 del 1996).

Quanto alla dedotta violazione dell'art. 122, quarto comma, della

Costituzione, si rileva che, trattandosi di conflitto determinato da

un difetto assoluto di giurisdizione, incidente su prerogative

costituzionali della regione, va da sé che l'attività dei

consiglieri regionali deve essere riguardata dal punto di vista

costituzionale, in riferimento agli artt. 117, 118, 119 e 123, cui si

ricollega il citato art. 122, quarto comma, della Costituzione.

Secondo la ricorrente la procura regionale della Corte dei conti e

l'Avvocatura dello Stato - integrando il dettato della legge

regionale n. 52 del 1984 con i principi dedotti dall'art. 97 della

Costituzione - postulano l'esistenza di un principio secondo il quale

ogni omissione o divergenza della legge rispetto al dettato

costituzionale impone non solo una interpretazione secundum

constitutionem ma anche la possibilità, per il giudice, di

riformulare la legge. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe, la regione Veneto solleva

conflitto di attribuzione in relazione alle note, di identico

contenuto, con le quali la procura regionale presso la sezione

giurisdizionale della Corte dei conti per il Veneto, ha invitato

alcuni ex consiglieri ed assessori regionali, nonché alcuni

consiglieri in carica, a presentare "eventuali deduzioni e

documenti", ai sensi dell'art. 5, comma 1, del d.-l. n. 453 del 1993,

convertito nella legge n. 19 del 1994, nell'ambito di una iniziativa

volta ad accertare, a loro carico, la sussistenza di una

responsabilità patrimoniale amministrativa in relazione a contributi

concessi all'Ente Veneto teatro.

Secondo la ricorrente, con le menzionate note, la procura regionale

della Corte dei conti, disapplicando la legge regionale n. 52 del

1984, la quale prevede, agli artt. 3 e 4, che il finanziamento

avvenga previa presentazione di un mero programma di attività,

avrebbe ritenuto insita nel sistema la regola secondo la quale può

addivenirsi alla concessione di contributi pubblici solo una volta

accertata la capacità finanziaria e tecnico-organizzativa dell'ente

destinatario, come pure la trasparente e regolare tenuta della

documentazione e delle scritture contabili. Nel far discendere tale

regola dall'art. 97 della Costituzione, non avrebbe, però,

considerato che la citata disposizione costituzionale può

rappresentare solo una norma parametro alla cui stregua sindacare le

scelte operate dal legislatore regionale. La disapplicazione della

legge regionale comporterebbe, pertanto, la lesione di "specifiche

prerogative del legislatore regionale tutelate dagli artt. 117

(ambito materiale) e 127 (ambito procedimentale) della Costituzione",

alla quale farebbe riscontro anche il contrasto con l'art. 122,

quarto comma, dal quale discenderebbe la non censurabilità della

condotta di consiglieri ed assessori che sia coerente con la legge

regionale, pena la violazione dei predetti artt. 117 e 127.

2. - L'Avvocatura dello Stato, nel costituirsi per il resistente

Presidente del Consiglio dei Ministri, eccepisce l'inammissibilità

del ricorso, sostenendo, innanzitutto, che gli atti impugnati

sarebbero privi di carattere lesivo, essendo prodromici alla

eventuale proposizione della azione di responsabilità e, in secondo

luogo, che la regione, non legittimata a stare nei giudizi di

responsabilità promossi "nei confronti degli agenti sospettati di

non aver fatto buon uso delle risorse amministrate", sarebbe carente

di interesse in ordine alle vicende processuali e ancor più

"preprocessuali" dei giudizi stessi. Nel merito, il ricorso sarebbe

infondato, prospettandosi con esso non la disapplicazione della legge

regionale n. 52 del 1984, bensì una questione di interpretazione

della stessa legge.

3. - In ordine di pregiudizialità logica, va esaminata, anzitutto,

l'eccezione relativa al difetto di legittimazione della regione

Veneto; eccezione che è da disattendere, considerata la evidente

necessità di tenere distinto il problema della legittimazione e

dell'interesse nell'ambito del giudizio di responsabilità

amministrativa, da quello che concerne la verifica degli analoghi

elementi nell'ambito del giudizio per conflitto di attribuzione.

Quanto a quest'ultimo, la Corte, proprio con riferimento al processo

contabile, ha già avuto occasione di rilevare che l'eventuale

lesione dei poteri spettanti ai rappresentanti di un ente fornito di

autonomia costituzionalmente protetta, non può, in tesi, non

offendere anche l'autonomia dell'ente medesimo (sentenza n. 211 del

1972), facendo così insorgere per esso l'interesse a tutelare

nell'appropriata sede le proprie attribuzioni.

Di ciò è, del resto, esempio paradigmatico il ricorso in esame,

con il quale la ricorrente lamenta che l'iniziativa in materia di

responsabilità amministrativa assunta dal procuratore regionale

della Corte dei conti si traduce, attraverso la "disapplicazione" di

una legge regionale, nel disconoscimento e, quindi, nella lesione

delle competenze ad essa costituzionalmente garantite, tra cui, in

particolare, quelle di carattere legislativo previste dall'art. 117

della Costituzione.

4. - Riconosciuta, così, in via di principio, la legittimazione

della regione a sollevare conflitto nella materia qui considerata, si

tratta piuttosto di valutare, venendo all'altra eccezione sollevata

dall'Avvocatura, se l'invito indirizzato ai presunti responsabili dal

procuratore regionale, ai sensi dell'art. 5 del decreto-legge n. 453

del 1993 (convertito nella legge n. 19 del 1994), sia idoneo ad

esprimere quella lesività delle competenze regionali di cui si duole

la ricorrente, alla luce di quella giurisprudenza costituzionale che

ammette che qualsiasi atto o comportamento significante, imputabile

allo Stato o alla regione, sia idoneo ad innescare un conflitto,

purché l'atto stesso abbia efficacia o rilevanza esterna e sia

diretto ad esprimere, in modo chiaro ed inequivoco, la pretesa di

esercitare una competenza il cui svolgimento possa determinare una

invasione attuale dell'altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una

menomazione altrettanto attuale della possibilità di esercizio della

medesima (sentenze n. 771 del 1988 e n. 211 del 1994).

Quanto alle connotazioni degli atti oggetto di conflitto, dal

predetto art. 5 si desume che, prima di emettere l'atto di citazione

in giudizio, il procuratore regionale invita il presunto responsabile

del danno a depositare, entro un termine non inferiore a trenta

giorni dalla notifica della comunicazione dell'invito, le proprie

deduzioni ed eventuali documenti. I predetti trenta giorni

rappresentano, altresì, il termine entro il quale il presunto

responsabile può chiedere di essere sentito personalmente.

L'art. 1, comma 3-bis del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito

nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, ha successivamente provveduto a

stabilire il lasso di tempo entro il quale il procuratore regionale,

dopo la scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni, è

tenuto ad emettere l'eventuale atto di citazione.

Questa Corte, in una sua precedente pronunzia, soffermandosi

sull'istituto qui in esame, il quale rappresenta una delle peculiari

innovazioni della più recente riforma del processo contabile, ha

già avuto occasione di rilevare che l'invito a dedurre attiene ad

una fase che precede l'accertamento delle responsabilità,

suscettibile, alternativamente, di mettere capo all'instaurazione del

giudizio ovvero all'archiviazione, ma tale da non inficiare la

tradizionale regola secondo la quale, nel giudizio di responsabilità

amministrativa, il giudice è investito della causa solo attraverso

l'atto di citazione (sentenza n. 415 del 1995). Da detta impostazione

non si discosta quella giurisprudenza contabile che ha individuato la

funzione dell'atto di cui trattasi essenzialmente nella preliminare

contestazione di fatti specifici ad un soggetto già indagato, che

viene così messo in grado di rappresentare tempestivamente le sue

ragioni all'organo inquirente, consentendo, al tempo stesso, al

procuratore regionale lo sviluppo di più adeguate indagini.

Senza che occorra qui indugiare sulla questione della

qualificazione giuridica dell'invito a dedurre, come condizione di

procedibilità o meno rispetto all'azione, tema questo ancora

controverso in giurisprudenza, può ritenersi, comunque, che si

tratti di un atto che muove all'acquisizione di ulteriori elementi,

se del caso anche di carattere esimente, in vista delle conclusive

determinazioni che non necessariamente dovranno essere nel senso

dell'inizio dell'azione di responsabilità.

5. - Le accennate connotazioni degli atti oggetto di conflitto, ed

in particolare l'assenza di ogni univocità circa l'ulteriore seguito

dell'iniziativa assunta dal procuratore regionale, non consentono

perciò di scorgere in essi quella lesività che il ricorso ritiene,

invece, di individuare nell'avere postulato l'esistenza di una norma

diversa da quella voluta dal legislatore regionale, con conseguente

disapplicazione della legge da questi emanata e con sostanziale

disconoscimento delle competenze della ricorrente.

Questa Corte, come la stessa regione Veneto ricorda citando la

sentenza n. 285 del 1990, non ha escluso che anche funzioni aventi

carattere valutativo ed effetti decisori si prestino ad essere

sindacate, in sede di conflitto, con riferimento ai criteri

impiegati, potendo la lesione alle attribuzioni regionali derivare da

pronunzie di organi giurisdizionali che espressamente dichiarino di

disapplicare le leggi emanate dalle stesse regioni, ovvero, come

affermato in diversa circostanza, anche da pronunzie di organi non

giurisdizionali bensì di controllo che si attengano, nel giudizio

che sono chiamati ad esprimere, ad interpretazioni palesemente

erronee e quindi di fatto meramente apparenti, "sì da celare il

sostanziale travalicamento della funzione" (sentenza n. 473 del

1992).

Ma non è certamente l'esame di tali precedenti che può suffragare

la tesi della ricorrente, ove si consideri che il procuratore

regionale, attraverso l'invito a dedurre, lungi dall'esprimere

qualsiasi funzione valutativa avente per effetto l'applicazione

ovvero la disapplicazione della legge, si limita, nel quadro dei

delineati rapporti fra l'invito medesimo e l'azione di

responsabilità, a prospettare una sua interpretazione nel contesto

di una iniziativa non idonea di per sé a ledere le attribuzioni

regionali, proprio perché destinata a restare circoscritta per il

momento al rapporto con i presunti responsabili, essendo, invece,

rimessa all'esito finale dell'istruttoria ogni conclusiva

determinazione in ordine all'eventuale instaurazione del giudizio.

L'inidoneità degli atti oggetto di conflitto a realizzare la

lamentata lesione determina l'inammissibilità del ricorso.