Sentenza n. 163/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Trentino-Alto Adige

notificato il 2 dicembre 1994, depositato in Cancelleria 9 dicembre

1994, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del

Ministro del tesoro 15 settembre 1994, concernente "Modificazioni

allo Statuto della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano" ed

iscritto al n. 45 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto

Adige e l'Avvocato dello Stato Antonino Freni per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 dicembre 1994, la Regione

Trentino-Alto Adige ha promosso conflitto di attribuzione nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al

decreto del Ministro del tesoro del 15 settembre 1994, pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del 7 ottobre 1994, recante

"Modificazioni allo Statuto della Fondazione Cassa di risparmio di

Bolzano".

La ricorrente deduce che con il decreto impugnato il Ministro del

tesoro ha preteso di esercitare anche nei confronti della Fondazione

Cassa di risparmio di Bolzano la competenza attribuitagli, in via

generale, dal comma 3 dell'art. 12 del decreto legislativo n. 356 del

20 novembre 1990, comma aggiunto dall'art. 43 del decreto legislativo

n. 481 del 14 dicembre 1992, in materia di approvazione delle

modificazioni statutarie degli enti cosiddetti conferenti, cioè di

quegli enti già creditizi che - in attuazione delle procedure di

trasformazione previste dal citato d.lgs. n. 356 del 1990, attuativo

della legge 30 luglio 1990, n. 218 - hanno conferito l'azienda

bancaria in una società per azioni della quale detengono la

maggioranza, senza esercitare più in forma diretta l'attività di

banca.

A giudizio della ricorrente, la suddetta competenza generale del

Ministro non potrebbe ritenersi prevalente sulle specifiche

disposizioni - di cui agli artt. 5, numero 3, e 16, primo comma,

dello Statuto speciale ed all'art. 3, primo comma, del d.P.R. 26

marzo 1977, n. 234 - che attribuiscono alla Regione Trentino-Alto

Adige la competenza legislativa ed amministrativa in materia di

istituti di credito a carattere regionale, ivi compresa, in

particolare, l'approvazione delle modifiche statutarie. Competenza

che - sempre secondo la ricorrente - investirebbe anche gli enti

pubblici costituiti a seguito del conferimento delle attività

bancarie, i quali manterrebbero comunque una natura almeno in parte

creditizia.

Infatti, pur se tali enti non possono esercitare direttamente

l'impresa bancaria, essi tuttavia gestiscono la partecipazione nella

società per azioni conferitaria, oltre a poter acquisire e cedere

partecipazioni di minoranza al capitale di altre imprese bancarie e

finanziarie.

La stessa circostanza dell'attribuzione, in via generale, al

Ministro del tesoro della competenza all'approvazione delle modifiche

statutarie di questi enti confermerebbe - sempre secondo la

ricorrente - il perdurante legame degli enti stessi con l'attività

creditizia.

La Regione, richiamando anche la giurisprudenza di questa Corte,

sottolinea che le competenze previste dagli statuti di autonomia

speciale devono intendersi sempre salvaguardate pur in assenza di una

espressa clausola di richiamo nelle leggi statali.

La ricorrente richiama, infine, la propria competenza anche in

materia di ordinamento degli enti assistenziali, ai sensi dell'art.

5, numero 2, dello Statuto di autonomia.

Pertanto, la ricorrente chiede a questa Corte di dichiarare che

non spetta allo Stato, e per esso al Ministro del tesoro,

l'approvazione delle modifiche dello statuto della Fondazione Cassa

di risparmio di Bolzano e, conseguentemente, di annullare l'impugnato

decreto ministeriale.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,

comunque, infondato.

Secondo il resistente, il ricorso sarebbe, in primo luogo,

inammissibile in quanto il contestato decreto ministeriale è stato

adottato in attuazione dell'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 356 del

1990, a suo tempo non impugnato dalla regione.

Nel merito, non sussisterebbe, comunque, la pretesa lesione della

competenza regionale in quanto le attribuzioni regionali,

statutariamente garantite, in materia di ordinamento degli istituti

creditizi non rileverebbero nei confronti degli enti pubblici che, a

seguito del conferimento dell'azienda bancaria, hanno cessato

l'esercizio dell'attività creditizia.

La Regione non avrebbe, pertanto, alcun titolo per rivendicare nei

confronti di tali nuovi enti, non creditizi, e specificamente nei

confronti della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano, l'esercizio

delle competenze ad essa spettanti in materia di enti esercenti

l'attività bancaria.

Né alcun contrario argomento potrebbe trarsi dalle norme statali

che attribuiscono al Ministro del tesoro la vigilanza sugli enti

conferenti e l'approvazione delle modifiche dei loro statuti, tanto

più che la ratio di tali norme risiederebbe proprio nel voler

evitare indebite interferenze dei nuovi enti nella gestione

dell'impresa bancaria partecipata.

Infine, non avrebbe rilievo il riferimento alla competenza

regionale in materia di ordinamento delle istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza, posto che gli enti conferenti non

potrebbero ricomprendersi tra tali istituzioni, trattandosi di enti

che, ai sensi dell'art. 12, lettera a), del d.lgs. n. 356, perseguono

"fini di interesse pubblico e di utilità sociale, preminentemente

nei settori della ricerca scientifica, della istruzione, dell'arte,

della società" e che solo residualmente possono mantenere "le

originarie finalità di assistenza e di tutela delle categorie più

deboli".

3. - In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei

Ministri ha presentato una memoria nella quale si ribadiscono le

deduzioni svolte nell'atto di costituzione in giudizio.

Il resistente riafferma, in particolare, che gli enti conferenti

avrebbero ormai del tutto perduto l'originaria natura creditizia e

che, pertanto, la Regione non avrebbe alcun titolo per invocare nei

loro confronti l'esercizio di attribuzioni ad essa assegnate in

riferimento agli istituti di credito a carattere regionale.

Del resto, la separatezza dell'ente conferente rispetto alla

azienda bancaria conferitaria sarebbe stata ulteriormente accentuata

dalle disposizioni di cui al decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332,

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 30

luglio 1994, n. 474, che ha eliminato i vincoli alla cessione della

partecipazione di controllo della società conferitaria ed

incentivato la dismissione di tale partecipazione.

In ogni caso, la partecipazione dell'ente conferente al capitale

azionario della società conferitaria non costituirebbe altro che un

modo - necessario solo nella fase iniziale della riforma - di

investimento del patrimonio dell'ente stesso non incidente sulla sua

natura giuridica, non creditizia. Considerato in diritto

1. - Il Ministero del tesoro, esercitando la competenza di cui al

comma 3 dell'art. 12 del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356

(introdotto con l'art. 43 del decreto legislativo 14 dicembre 1992,

n. 481), ha approvato, con decreto 15 settembre 1994, alcune

modificazioni allo statuto della Fondazione Cassa di risparmio di

Bolzano. Avverso tale decreto solleva conflitto di attribuzione la

Regione Trentino-Alto Adige, deducendo la violazione degli artt. 5,

numero 3, e 16, comma primo, dello Statuto speciale, anche in

relazione all'art. 5, numero 2, dello stesso Statuto, nonché

dell'art. 3, comma primo, lettera d), del d.P.R. 26 marzo 1977, n.

234 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento delle aziende di

credito a carattere regionale), dove si riferisce alla competenza

regionale l'approvazione delle modifiche statutarie degli enti e

delle aziende di credito che abbiano la sede legale e sportelli

esclusivamente nel territorio regionale.

La Regione chiede, pertanto, a questa Corte di voler dichiarare

che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero del tesoro, bensì

alla Regione Trentino-Alto Adige l'approvazione delle modifiche dello

statuto della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano, con il

conseguente annullamento del decreto ministeriale 15 settembre 1994.

2. - Contrariamente a quanto eccepito dalla difesa dello Stato, il

ricorso è ammissibile. Non può, infatti, costituire causa

preclusiva all'ammissibilità del ricorso il fatto che la Regione non

abbia, in precedenza, contestato la competenza statale di cui

all'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 356 del 1990. A parte ogni

rilievo in ordine alla non applicabilità al conflitto di

attribuzione dell'istituto dell'acquiescenza (v. sentenza n.

525/1990), resta il fatto che, nella specie, l'attribuzione di

competenza al Ministero del tesoro disposta dalla norma innanzi

richiamata poteva pur sempre essere interpretata - come rileva la

Regione - nel senso di sottintendere, anche in assenza di una

specifica clausola di salvaguardia, il permanere di una competenza

regionale fondata sulla particolare forza dello Statuto speciale e

delle relative norme di attuazione (v. sentenza n. 40/1992).

3. - Nel merito il ricorso è fondato nei limiti che verranno di

seguito precisati.

Il d.lgs. 20 novembre 1990, n. 356 (Disposizioni per la

ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio) - in

attuazione della delega conferita dall'art. 2 della legge 30 luglio

1990, n. 218 (Disposizioni in materia di ristrutturazione e

integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto

pubblico) - ha disposto, al titolo III, una disciplina speciale degli

"enti pubblici conferenti" (fondazioni), cioè degli originari enti

creditizi pubblici che, attraverso la propria ristrutturazione,

abbiano conferito in una società per azioni l'intera azienda.

A tali enti la legge riferisce: a) "piena capacità di diritto

pubblico e di diritto privato" e la continuità nella applicazione

delle disposizioni di legge relative alle procedure di nomina degli

organi amministrativi e di controllo (art. 11, comma 2); b) l'obbligo

di perseguire "fini di interesse pubblico e di utilità sociale

preminentemente nei settori della ricerca scientifica,

dell'istruzione, dell'arte e della sanità", con la possibilità di

mantenere anche "le originarie finalità di assistenza e di tutela

delle categorie sociali più deboli" (art. 12, lettera a) ); c)

l'inquadramento in un regime speciale di controlli incentrato sul

Ministero del tesoro cui - oltre alla competenza in tema di

approvazione delle modifiche statutarie di cui al richiamato comma 3

dell'art. 12 - risulta affidato un potere generale di vigilanza sugli

enti conferenti, che devono trasmettere i bilanci annuali e le

informazioni richieste nonché sottostare ad eventuali ispezioni

(art. 14).

È d'altro canto vero - come sottolinea la difesa statale - che

gli enti pubblici conferenti dismettono, con il conferimento, la loro

originaria natura di enti creditizi, dal momento che, per espressa

previsione legislativa, "non possono esercitare direttamente

l'impresa bancaria, nonché possedere partecipazioni di controllo nel

capitale di imprese bancarie o finanziarie diverse dalla società per

azioni conferitaria" (art. 12, lettera b), cpv.): ma è anche vero

che gli stessi enti, derivati dagli originari enti pubblici

creditizi, possono pur sempre restare collegati da un nesso

funzionale con l'impresa bancaria, dal momento che ad essi spetta il

compito di amministrare "la partecipazione nella società per azioni

conferitaria dell'azienda bancaria finché ne sono titolari". Compito

che, più di ogni altro, tende a connotare la natura dell'ente

conferente nella fase di avvio del processo di ristrutturazione e che

permane fino a quando non venga attuata (ai sensi della legge 30

luglio 1994, n. 474) la dismissione della partecipazione di controllo

sulla società conferitaria.

La sussistenza di un vincolo genetico e funzionale tra enti

conferenti e società bancarie conferitarie viene, del resto, a

emergere, oltre che dalla specialità del regime sopra richiamato,

dall'intero contesto della disciplina posta in tema di

ristrutturazione con il d.lgs. n. 356 del 1990, dove, fin dal titolo

della legge, la stessa disciplina viene riferita al "gruppo

creditizio" inteso nel suo complesso. La presenza di tale vincolo,

finché permanga attraverso la titolarità della partecipazione di

controllo nella società conferitaria, può, dunque, giustificare,

sul piano sostanziale, un effetto di "attrazione" in base al quale

agli enti conferenti, in quanto collegati agli enti conferitari,

seguita ad applicarsi il regime previsto dallo Statuto speciale e

dalle relative norme di attuazione in tema di enti ed aziende

creditizie. E questo tanto più ove si consideri che la competenza

statutaria che la Regione intende affermare attiene complessivamente

all'"ordinamento" delle Casse di risparmio (art. 5, numero 3), mentre

le norme attuative dello Statuto assegnano specificamente alla sfera

regionale - attraverso una disciplina dotata di forza speciale - il

compito di approvare le modifiche statutarie di tali enti (art. 3,

lettera c) del d.P.R. n. 234 del 1977).

4. - Da quanto precede discende la fondatezza parziale della

domanda avanzata dalla Regione Trentino-Alto Adige. Il ricorso deve

essere, di conseguenza, accolto, con l'affermazione della competenza

regionale in tema di approvazione delle modifiche statutarie della

Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano fino a quando permanga una

partecipazione di controllo della stessa Fondazione nella società

conferitaria. Ne segue l'annullamento del decreto ministeriale 15

settembre 1994.