Sentenza n. 162/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Toscana notificati il

25 ottobre e il 17 novembre 1989, depositati in Cancelleria l'8 e il

20 novembre 1989 ed iscritti ai nn. 18 e 20 del registro ricorsi

1989, per conflitti di attribuzione sollevati in relazione: a) alla

licenza rilasciata dal Questore di Pistoia - ai sensi degli artt.

115, 116 e 120 TULPS - per l'esercizio di un'agenzia di affari per

locazione turistica, assistenza turistico-alberghiera, prenotazioni e

rappresentanza alberghiera, incoming e outgoing turistico, in

Montecatini Terme; b) in relazione alla licenza rilasciata dal

Questore di Firenze - ai sensi degli artt. 115 e ss. TULPS - per

l'esercizio di un'agenzia di affari avente ad oggetto

l'intermediazione per conto terzi in materia di viaggi organizzati da

agenzie di viaggio debitamente autorizzate, prenotazioni alberghiere

e su mezzi di comunicazione, visti consolari e consimili servizi, in

Firenze, nonché in relazione all'atto del Ministero dell'interno n.

559/C 16605.12015 del 27 luglio 1987;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Paolo Barile per la Regione Toscana;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 25 ottobre 1989 la Regione Toscana ha

sollevato conflitto di attribuzione (R. confl. n. 18/1989) nei

confronti dello Stato in relazione alla licenza rilasciata dal

Questore di Pistoia il 7 ottobre 1988 - e portata a conoscenza della

Regione con la nota, ad essa pervenuta l'8 settembre 1989, del

Presidente dell'Amministrazione Provinciale di Pistoia datata 30

agosto 1989 - per l'esercizio di un ufficio turistico in Montecatini

Terme, lamentando violazione e falsa applicazione degli artt. 117 e

118 Cost. in relazione all'art. 1, lett. f), del d.P.R. 14 gennaio

1972, n. 6, nonché agli artt. 9, 56 e 58 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616 ed in relazione agli artt. 1 e 9 della legge-quadro per il

turismo 17 maggio 1983, n. 217.

Con il provvedimento impugnato, espone la Regione, il Questore,

facendo applicazione degli artt. 115, 116 e 120 del t.u. delle leggi

di pubblica sicurezza (r.d. 18 giugno 1931, n. 773) e degli artt.

219 e 220 del relativo regolamento di esecuzione (r.d. 6 maggio 1940,

n. 635), ha rilasciato una licenza "per gestire una agenzia di affari

per locazione turistica, assistenza turistico-alberghiera,

prenotazioni e rappresentanza alberghiera, incoming e outgoing

turistico", licenza subordinata, tra l'altro, agli obblighi di tenere

un registro-giornale degli affari compiuti (art. 120 citato), di

esporre nei locali le tariffe praticate per le singole operazioni e

di pagare le tasse sulle concessioni governative ai sensi del d.P.R.

26 ottobre 1972, n. 641.

Esercitando il Questore di Pistoia la competenza statale in

materia di autorizzazione delle agenzie pubbliche con riferimento ad

una agenzia di viaggio e turismo, l'Amministrazione statale - rileva

la ricorrente - ha invaso la competenza in materia di turismo ed

industria alberghiera della Regione Toscana, segnatamente in

riferimento all'esercizio di funzioni amministrative in tema di

autorizzazioni per le agenzie di viaggio e di turismo.

Osserva la ricorrente che, in tal modo, il Questore di Pistoia ha

applicato la disciplina vigente prima del trasferimento alle Regioni

delle funzioni amministrative in materia di turismo ed industria

alberghiera.

Il r.d. 23 novembre 1936, n. 2523 ("Norme per la disciplina delle

agenzie di viaggio e turismo") poneva infatti l'obbligo di munirsi

della licenza di pubblica sicurezza, ai sensi dell'art. 115 del

t.u.l.p.s., previo nulla osta dell'Ente provinciale per il turismo

competente - che accertava tra l'altro l'idoneità tecnica del

richiedente e l'opportunità della concessione ai fini delle esigenze

del turismo. Tale licenza, che aveva natura di autorizzazione

permissiva, solo in parte rispondeva ad esigenze di p.s., e cioè

limitatamente all'accertamento dei requisiti soggettivi di cui agli

artt. 11 e 12 del t.u.l.p.s. ed al controllo delle agenzie tenute da

stranieri, mentre per il resto era riconducibile al concetto di

"polizia amministrativa" (viene richiamata in proposito la sent. n.

77 del 1987).

Con il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative

relative all'esercizio delle agenzie di viaggio e turismo, realizzato

con il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6 (art. 1, lett. f) e quindi in

forma organica e definitiva con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

(art. 56 che, tra l'altro, al secondo comma, lett. a), precisa che le

funzioni amministrative trasferite comprendono "i servizi

complementari all'attività turistica"), sono state evidentemente

trasferite alle Regioni anche le funzioni di polizia amministrativa,

per la stretta "interdipendenza funzionale" di questa rispetto alle

materie attribuite o delegate (artt. 1, lett. c, della l. 22 luglio

1975, n. 382, e 9 del d.P.R. n. 616 del 1977), rimanendo riservate

allo Stato esclusivamente, per quanto qui rileva, le funzioni di

polizia di sicurezza, e ciò sia in forza del principio generale

fissato dall'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977 che per la espressa

riserva allo Stato per i nulla-osta per le agenzie tenute da

stranieri (art. 1, lett. f., d.P.R. n. 6 del 1972; art. 58, n. 2, del

d.P.R. n. 616 del 1957).

La legge-quadro per il turismo (l. 17 maggio 1983, n. 217) ha poi

chiarito, dettando i principi fondamentali della materia, che

l'esercizio della attività di agenzia di viaggio e turismo (che,

oltre all'attività di promozione ed organizzazione di viaggi e

soggiorni, comprende, tra l'altro, "l'intermediazione nei predetti

servizi") è soggetta ad autorizzazione regionale subordinata al

nulla- osta dell'autorità di p.s. per quel che attiene al possesso

dei requisiti soggettivi di cui agli artt. 11 e 12 t.u.l.p.s.,

accertamento, quest'ultimo, riservato allo Stato e sicuramente

attinente a funzioni di p.s. (al pari di quelle previste dall'art. 9,

quarto comma, della l. n. 217 del 1983 e dall'art. 58 del d.P.R. n.

616 del 1977).

La Regione Toscana, prosegue la ricorrente, ha dato attuazione

alla disciplina statale della materia con la l.r. 17 novembre 1986,

n. 51 ("Disciplina delle attività di organizzazione di viaggio"),

inserendo, tra l'altro, la richiesta del nulla-osta statale di cui si

è detto nell'attività istruttoria cui è subordinato il rilascio

dell'autorizzazione regionale (art. 10, commi secondo e terzo). Il

trasferimento delle funzioni in esame ha peraltro trovato attuazione

legislativa, con modalità del tutto analoghe, anche in altre Regioni

ordinarie.

La lesione delle competenze regionali, conclude la ricorrente,

deriva quindi dal rilascio, ad opera del Questore di Pistoia, di una

autorizzazione per la gestione di una agenzia di affari chiaramente

riconducibile nell'ambito delle agenzie di viaggio e turismo (per la

cui definizione si fa riferimento all'art. 9 della l. n. 217 del

1983, dettato in ottemperanza ai criteri contenuti nella Convenzione

internazionale sul contratto di viaggio, CCV, ratificata in base alla

legge 27 dicembre 1977, n. 1084), sicché il provvedimento va

annullato.

2. - Con successivo ricorso notificato il 17 novembre e depositato

il 20 novembre 1989, la Regione Toscana ha sollevato analogo

conflitto di attribuzione (R. confl. n. 20/1989) nei confronti dello

Stato:

a) in relazione alla licenza rilasciata ad Alberto Tilli dal

Questore di Firenze il 25 marzo 1989 - e portata a conoscenza della

Regione con la nota del 23 settembre 1989 dell'Assessore al turismo

della Provincia di Firenze - per la gestione in Firenze di una

agenzia di affari avente ad oggetto l'intermediazione per conto terzi

in materia di viaggi organizzati da agenzie di viaggio debitamente

autorizzate, prenotazioni alberghiere e su mezzi di comunicazioni,

visti consolari, e consimili servizi, nonché

b) in relazione alle istruzioni ministeriali di cui alla

circolare n. 559/C.16605.12015 del 27 luglio 1987, citata negli atti

di trasmissione della licenza del Questore di Firenze, ma non

conosciuta dalla Regione Toscana, lamentando la violazione delle

medesime norme invocate a parametro nel conflitto n. 18/1989.

Nel trasmettere alla Provincia copia della licenza, il Questore ha

precisato, rileva la Regione, che essa è stata rilasciata ai sensi

degli artt. 115 t.u.l.p.s. ("agenzie di affari") e 205 del relativo

regolamento di esecuzione, integrati dalla circolare impugnata, con

la quale il Ministero dell'interno ravvisa nell'attività di

ricercatore di clienti e di affari per esercizi ricettivi la

configurazione giuridica dell'agenzia di affari. Osserva la

ricorrente che, qualora tale circolare, di cui non conosce il testo,

riconoscesse la necessità dell'autorizzazione ex art. 115 t.u.l.p.s.

per l'apertura e l'esercizio di un'agenzia di viaggio, vincolando gli

organi periferici della amministrazione ad attenersi a tale

interpretazione della normativa vigente, essa sarebbe palesemente

illegittima.

Il ricorso è, per il resto, di contenuto sostanzialmente identico

a quello rubricato al Reg. confl. n. 18/1989.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri non si è costituito

in alcuno dei due giudizi.

4. - Con atto depositato il 7 febbraio 1990 è intervenuto nel

giudizio (R.confl. n. 20/1989) Alberto Tilli, cui era stata

rilasciata dal Questore di Firenze la licenza impugnata dalla Regione

Toscana, concludendo per l'inammissibilità e, comunque, per

l'infondatezza del conflitto sollevato.

Premesso che la Regione ha altresì richiesto al T.a.r. per la

Toscana l'annullamento del provvedimento, il Tilli in primo luogo

afferma di essere legittimato ad intervenire nel presente conflitto -

il cui atto introduttivo lamenta non essergli stato notificato dalla

Regione ricorrente - in quanto il giudicato della Corte non può che

prevalere sulla decisione del giudice comune (nella specie, il

giudice amministrativo), in considerazione della sua natura

costitutiva, con l'effetto tipico di annullamento del provvedimento

determinativo del conflitto. Di conseguenza, non può non

riconoscersi la esistenza di una posizione di controinteresse nei

soggetti nella cui sfera il provvedimento annullato produce effetti.

La mancata notifica del ricorso al legittimo controinteressato,

poi, concreta di per sé un autonomo motivo di inammissibilità.

In subordine, il Tilli chiede il rinvio della discussione per

poter apprestare una più approfondita difesa.

Ad avviso dell'interveniente il ricorso è poi infondato in quanto

legittimamente il Questore ha rilasciato non un'autorizzazione

all'apertura di una agenzia di viaggio, ma una licenza ex art. 115

t.u.l.p.s. per l'esercizio di una agenzia d'affari, la cui attività

consiste nel procacciare clienti ad agenzie di viaggi autorizzate od

a tour operators e non comprende la stipulazione di contratti di

intermediazione di viaggio (cfr. l'art. 2 l.r. Toscana n. 51 del

1986, che rinvia alla CCV ratificata e resa esecutiva con la l. 12

dicembre 1977 n. 1084). Tale attività è riconducibile, prosegue il

Tilli, alla figura generale del mandato per il procacciamento di

clientela interessata alla stipula di contratti di viaggio, stipula

che viene realizzata direttamente tra agenzia di viaggio autorizzata

e cliente ad essa indirizzato dal procacciatore d'affari.

Tuttavia, qualora si ritenesse che l'attività delle agenzie

d'affari così operanti sia stata ricompresa dagli artt. 2, 3 e segg.

della legge Toscana n. 51 del 1986 nell'attività istituzionale delle

agenzie di viaggio, ovvero che l'art. 9 della l. quadro sul turismo

abbia inteso attribuire "potestà normativa e amministrativa" alle

Regioni in tema di agenzie di affari, questa Corte potrebbe sollevare

dinanzi a sé questione di legittimità costituzionale di tali norme

in riferimento all'art. 117 Cost., nel cui elenco non è compresa la

materia "agenzie di affari".

Un distinto motivo di inammissibilità, poi, rileva la difesa del

Tilli, è dato dal fatto che la potestà autorizzatoria regionale in

tema di agenzie di viaggio è una funzione delegata, in quanto non

discenderebbe dall'attribuzione alle Regioni della competenza

legislativa, e quindi delle funzioni amministrative, nella materia

"turismo ed industria alberghiera" ex art. 117 Cost., e quindi con i

limiti (turismo "regionale" e non organizzazione del flusso turistico

fuori dalle Regioni in cui le agenzie di viaggio hanno sede) posti

dall'art. 56 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Trattandosi di funzioni delegate, rileva l'interveniente, difetta

il presupposto consistente nel fondamento costituzionale

dell'appartenenza dell'attribuzione, sicché il conflitto è

inammissibile.

Le funzioni amministrative in tema di agenzie di viaggio, prosegue

il Tilli, sono state in ogni caso, con la legge r. 23 febbraio 1988,

n. 9, sub-delegate dalla Regione Toscana alle Province, sicché

l'unico soggetto legittimato a contestare il provvedimento del

Questore di Firenze sarebbe, nella specie, la Provincia di Firenze.

Il conflitto, conclude il Tilli, è comunque inammissibile ed

infondato in quanto, a norma dell'art. 5 del d.P.R. n. 6 del 1972

restano ferme le attribuzioni statali in materia di pubblica

sicurezza ed una licenza di p.s. è in ogni caso necessaria per lo

svolgimento dell'attività di agenzia dell'interveniente. Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana ha proposto due ricorsi contro lo Stato per

conflitto di attribuzione, ciascuno in relazione al rilascio, ai

sensi della normativa in tema di pubblica sicurezza, vale a dire del

T.U. approvato con Regio-decreto 18 giugno 1931, n. 773 e del

Regolamento di esecuzione approvato con Regio-decreto 6 maggio 1940,

n. 635, di una licenza di affari: la prima ad opera del Questore di

Pistoia, in data 7 ottobre 1988, nei confronti di Marcella Bagnoli

per "locazione turistica, assistenza turistico-alberghiera,

prenotazioni e rappresentanza alberghiera, incoming e outgoing

turistico"; la seconda ad opera del Questore di Firenze, in data 25

marzo 1989, nei confronti di Alberto Tilli, per "l'intermediazione

per conto terzi in materia di viaggi organizzati da agenzie di

viaggio debitamente autorizzate, prenotazioni alberghiere e su mezzi

di comunicazione, visti consolari e consimili servizi".

Con il ricorso contro il provvedimento di rilascio della licenza a

favore del Tilli (ricorso iscritto al n. 20 del 1989) la Regione ha

impugnato anche le istruzioni ministeriali di cui alla "circolare n.

559/C 16605.12015 del 27 luglio 1987, citata negli atti di

trasmissione della licenza del Questore di Firenze", in quanto

costituente atto presupposto di tale licenza.

Sostiene con entrambi i ricorsi la Regione che con gli impugnati

provvedimenti sono state lese le competenze ad essa riservate

dall'art. 118 in relazione all'art. 117 della Costituzione in materia

di turismo e industria alberghiera, essendo state sostanzialmente

esercitate dal Questore, malgrado il richiamo al T.U. delle leggi di

pubblica sicurezza, funzioni amministrative nella materia suindicata,

funzioni ad essa Regione trasferite dall'art. 1, lett. f) del d.P.R.

14 gennaio 1972, n. 6 e, in forma organica e definitiva, dagli artt.

56 e 58 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 con violazione, pertanto,

dei precetti costituzionali e delle norme interposte ora indicati,

oltre che dell'art. 9 del citato d.P.R. n. 616 del 1977 e della

legge-quadro per il turismo 17 maggio 1983, n. 217 (particolarmente

artt. 1 e 9).

L'evidente connessione fra l'oggetto dei due conflitti consente la

riunione dei relativi giudizi per la decisione con unica sentenza.

2. - Va anzitutto dichiarata l'inammissibilità dell'intervento

spiegato dal Tilli nel giudizio relativo al conflitto sollevato con

il ricorso iscritto al n. 20 del 1989, in relazione alla costante

giurisprudenza di questa Corte nel senso di non riconoscere

legittimazione a prender parte al giudizio su un conflitto di

attribuzione se non agli enti dai quali e nei confronti dei quali

può essere sollevato il conflitto stesso (cfr. da ultimo ord. n. 240

del 1988 e sent. n. 743 del 1988).

Va poi rilevata l'inammissibilità del conflitto ora indicato,

limitatamente alle censure concernenti l'atto del Ministero

dell'interno n. 559/C 16605.12015 del 27 luglio 1987. L'atto consiste

nella risposta data dal Ministero a un quesito formulato dal Questore

di Firenze in relazione a una richiesta di licenza per l'esercizio di

intermediazione (ricerca di clienti e di affari per esercizi

ricettivi) da tale Roberto Scatizzi. Trattandosi di un parere, esso

non è impugnabile mediante conflitto. Non trova applicazione,

infatti, la pur ampia definizione - espressa da questa Corte (sentt.

nn. 152 e 153 del 1986) in tema di circolari - degli atti impugnabili

mediante conflitto di attribuzione come quelli che sono diretti e

idonei a manifestare univocamente la volontà dell'Ente, contro il

quale è sollevato il conflitto, di esercitare la funzione della cui

rivendicazione, o manutenzione, si tratta.

Non sorgono invece dubbi sulla (ammissibilità dei conflitti sotto

il profilo della) persistenza della legittimazione della Regione

sebbene la funzione che si concreta nel rilascio delle autorizzazioni

all'apertura delle agenzie di viaggio e turismo e all'esercizio delle

relative attività - rivendicata dalla ricorrente siccome compresa

nelle funzioni amministrative regionali in tema di turismo e

industria alberghiera - sia stata, con la legge regionale 17 novembre

1986, n. 51, artt. 5 e 6, delegata alle Province ai sensi dell'art.

118, terzo comma, della Costituzione.

Infatti la delega di cui all'art. 118, terzo comma, della

Costituzione non importa estraniazione della Regione dalle funzioni

delegate. Ché anzi, ove si consideri: che lo stesso precetto

costituzionale definisce la delega come modo di esercizio "normale"

delle funzioni amministrative proprie della Regione e quindi come

espressione della sua autonomia organizzatoria; che la Regione,

secondo gli statuti ordinari, e particolarmente secondo lo statuto

della Regione Toscana, conserva poteri di direttiva e di sostituzione

(artt. 65, 66) in ordine all'esercizio delle funzioni delegate da

parte dell'ente delegatario; che la Regione può sempre (sia pure con

legge, se ciò è prescritto dalle norme statutarie, e per la Toscana

lo è dall'art. 66 dello Statuto) recuperarne l'esercizio diretto;

appar chiaro come le funzioni delegate non cessino di essere

imputabili alla Regione nei rapporti fra Regione e Stato sul piano

costituzionale, e di essere pertanto difendibili nei confronti dello

Stato mediante lo strumento del conflitto di attribuzione. Difendendo

tali funzioni nel presupposto che lo Stato pretenda di sostituirsi

all'ente delegato nell'esercizio di esse, la Regione difende infatti

nei confronti dello Stato la propria autonomia organizzatoria,

costituzionalmente garantita nei rapporti fra i due enti tanto nel

momento genetico che in quello funzionale.

3. - Le censure dirette contro le licenze rilasciate

rispettivamente dal Questore di Pistoia e dal Questore di Firenze

sono fondate.

L'oggetto del conflitto con esse sollevato sta nella demarcazione

tra funzioni amministrative in materia turistica trasferite alla

Regione, con riguardo a quelle - individuabili nell'ambito delle

prime già alla stregua della legislazione precostituzionale, vale a

dire del Regio decreto-legge 23 novembre 1936, n. 2523 (Norme per la

disciplina delle agenzie di viaggio e turismo) convertito con legge

30 dicembre 1937, n. 2650 - concernenti i soggetti privati operanti

nel settore e segnatamente le agenzie ora indicate, e funzioni di

polizia di sicurezza.

Va considerato che la stessa richiamata legislazione

precostituzionale da un lato descrive con notevole ampiezza (art. 2 e

ss.) l'arco delle attività esercitate dalle "aziende organizzate per

la prestazione verso compenso dell'assistenza turistica ai

viaggiatori" (art. 1), comprendendovi tanto forme di produzione di

servizi turistici (organizzazione di viaggi con o senza servizi

accessori di soggiorno) che di intermediazione per l'accesso ai

medesimi, dall'altro assoggetta (art. 5) le aziende alla licenza

prescritta per le agenzie di affari dall'art. 115 del T.U. delle

leggi di pubblica sicurezza. Tuttavia essa subordina il rilascio

della licenza al previo nulla osta dell'Ente provinciale per il

turismo, cui demanda l'accertamento dei requisiti di adeguatezza

tecnica delle persone e delle attrezzature e la stessa valutazione

dell' "opportunità della concessione ai fini delle esigenze del

turismo". Già secondo tale impostazione, dunque, le funzioni

amministrative in discorso, mentre acquistano, almeno potenzialmente,

particolare ampiezza, finiscono con l'essere qualificate, o almeno

con l'essere condizionate, dalla preminente valutazione

dell'interesse turistico.

Entrambi gli aspetti sono influenzati dalla disciplina, contenuta

nel d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6, del trasferimento alle regioni a

statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di

turismo e industria alberghiera. Nell'occasione di tale trasferimento

viene delineata in via generale la materia del turismo e

dell'industria alberghiera, riferendosi alla medesima tutte le

funzioni amministrative già esercitate dallo Stato per la cura

dell'interesse turistico (art. 1, secondo comma), e comprendendosi

fra esse (secondo comma, lett. f) quelle concernenti le agenzie di

viaggio e quindi il rilascio delle relative licenze di esercizio, con

la riserva allo Stato del solo nulla osta al rilascio delle licenze a

soggetti stranieri. L'ampiezza della devoluzione, sottolineata dalla

norma di chiusura racchiusa nella lettera l) del secondo comma del

richiamato art. 1 ("ogni altra funzione" esercitata in materia di

turismo e industria alberghiera) si correla strettamente alla

considerazione delle funzioni concernenti le agenzie di viaggio come

qualificate dalla cura dell'interesse turistico e, pertanto, come

funzioni regionali.

Ancor più univocamente nel senso suindicato operano le previsioni

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, emanato in attuazione della delega

conferita con la legge 22 luglio 1975, n. 382. E ciò sia per essere

tali previsioni generalmente inspirate alla finalità di assicurare

alle regioni l'esercizio organico delle funzioni trasferite finalità

enunciata dall'art. 1, terzo comma, n. 1, della stessa leggge e

confermata, per quel che concerne la materia del turismo e

dell'industria alberghiera, dalla esaustiva definizione della materia

stessa contenuta nell'art. 56 del d.P.R. n. 616 ("tutti i servizi, le

strutture e le attività pubbliche e private riguardanti

l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale" "e

dell'industria alberghiera") - che per essere le funzioni inerenti al

rilascio della licenza alle agenzie di viaggio ancora una volta qui

ricomprese nelle funzioni relative alla materia anzidetta mediante la

precisazione che allo Stato spetta soltanto il nulla osta al rilascio

della licenza stessa (sentite peraltro le regioni) a soggetti

stranieri (art. 58, n. 2), oltre alle competenze concernenti gli

uffici turistici stranieri e di frontiera (art. 58, n. 3).

Ma quello che è decisivo è la ridefinizione delle funzioni di

polizia come operata con il d.P.R. n. 616 del 1977. Con l'art. 9 del

detto d.P.R., si delineano funzioni di polizia amministrativa della

massima estensione e di particolare elevatezza, in quanto esse sono

identificate con le funzioni di amministrazione attiva - conferite

agli enti territoriali diversi dallo Stato e particolarmente alla

regione - aventi per contenuto la regolazione delle, e la superiore

vigilanza sulle, attività dei privati nelle materie oggetto delle

funzioni stesse sia mediante previsioni regolamentari che mediante

provvedimenti dispositivi concreti (licenze, autorizzazioni,

concessioni e atti contrari). Viceversa le funzioni di polizia,

residuate allo Stato ex art. 4 dello stesso d.P.R. con riferimento a

qualsiasi materia, sono limitate a quelle attinenti alla pubblica

sicurezza (cfr. per tutto ciò le sentenze di questa Corte nn. 9 del

1979, 77 del 1987, 618, 740 e 1013 del 1988).

Considerato nei principi, il sistema di riparto delle funzioni

amministrative fra Stato e regioni implica dunque l'adozione di una

linea interpretativa nel senso di non sottrarre le attività dei

privati, che siano qualificate dall'avere comunque riferimento alla

materia del turismo (e dell'industria alberghiera) alla polizia

amministrativa regionale, e di circoscrivere la funzione statale di

polizia, che si svolga in relazione alle attività stesse, a

interventi che non travalichino la sfera della cura dell'interesse

all'ordine pubblico (anche se si adeguino ai particolari

atteggiamenti, che, in relazione alla materia, l'interesse ora

indicato può assumere).

Tutto questo trova conferma nella legge-quadro 17 maggio 1983, n.

217. La detta legge, all'art. 9, si occupa particolarmente delle

agenzie di viaggio e turismo, della cui attività dà una definizione

la più lata, ricomprendendovi forme di produzione di servizi

turistici (produzione e organizzazione di viaggi e soggiorni) e di

intermediazione rispetto alle attività turistiche, ivi compresi i

compiti di assistenza e di accoglienza dei turisti (quindi ogni

attività a loro favore), secondo quanto previsto dalla Convenzione

internazionale relativa al contratto di viaggio conclusa a Bruxelles

il 23 aprile 1970 e ratificata con la legge 27 dicembre 1977, n.

1084. E sottopone l'esercizio dell'attività in discorso ad

autorizzazione regionale (art. 9, secondo comma), autorizzazione

involgente la valutazione di un interesse turistico e quindi da

considerare espressione della funzione di polizia amministrativa in

materia turistica, previo accertamento, da parte della stessa

Regione, del concorso nel richiedente di requisiti professionali

determinati dalla legge sulla base della valutazione di un interesse

turistico anche in riferimento all'aspetto dell'assistenza dei

turisti, sicché la verificazione della ricorrenza di essi è del

pari da ricondurre alla funzione suindicata. Mentre, (art. 9, quinto

comma) riserva allo Stato l'accertamento (cui subordina il rilascio

dell'autorizzazione regionale) del concorso nel richiedente dei

requisiti di cui agli artt. 11 e 12 del T.U. delle leggi di Pubblica

Sicurezza, e quindi soltanto una funzione di polizia di sicurezza da

svolgere in relazione alla materia (non viene qui in rilievo, e

d'altronde è riferibile a esigenze di mero coordinamento successivo

e di pubblicità a livello nazionale, l'attività di tenuta e

aggiornamento di un elenco nazionale delle agenzie di viaggio sulla

base delle comunicazioni relative alle autorizzazioni rilasciate

dalle regioni, e di pubblicazione annuale dell'elenco stesso nella

Gazzetta Ufficiale, cui lo Stato attende in forza dell'art. 9, sesto

comma, della detta legge n. 217 del 1983).

E alla legge-quadro n. 217 del 1983 si conforma, per quanto

concerne gli aspetti qui considerati, la legge della Regione Toscana

17 novembre 1986, n. 51 (artt. 1, 2, 3, 6 e 10).

Se, alla luce dei rilievi finora svolti, si esaminano le attività

cui si riferiscono le licenze impugnate, non vi è alcun dubbio che,

malgrado il richiamo operato da tali licenze al T.U. di P.S., si

tratti di attività proprie delle agenzie di viaggio e turismo.

Infatti esse hanno tutte riferimento al turismo. Né ciò può

negarsi per l'intermediazione limitata ad avviare clientela turistica

a produttori di servizi turistici o anche ad altri intermediari, che

a loro volta promuovono il contatto diretto della clientela turistica

con produttori di servizi turistici: infatti tale forma di

intermediazione è anche essa attività avente comunque riferimento

al turismo, cioè suscettiva di incidere sull'interesse turistico, e

pertanto soggetta, relativamente alla vigilanza sia sulla produzione

turistica che sull'assistenza dei turisti, alla polizia

amministrativa esercitata dalla Regione.

Va dunque dichiarato che non spetta allo Stato, bensì alla

Regione, rilasciare licenze per l'esercizio di attività aventi

comunque tratto al turismo, come sono le licenze per cui è

conflitto. Sicché il rilascio delle medesime da parte del Questore

va dichiarato invasivo delle competenze regionali, con il conseguente

annullamento dei provvedimenti impugnati.