Sentenza n. 161/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

riapprovata il 6 dicembre 1989 dal Consiglio regionale della Sardegna

avente per oggetto: "Inquadramento nel ruolo unico regionale di

personale in servizio presso i Comitati di controllo sugli atti degli

enti locali" promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri notificato il 21 dicembre 1989, depositato in cancelleria il

29 successivo ed iscritto al n. 106 del registro ricorsi 1989.

Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;

Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il ricorrente, e

l'avv. Sergio Panunzio per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 21 dicembre 1989 il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, ha

impugnato la delibera del Consiglio regionale della Sardegna, in data

6 dicembre 1989, con la quale è stata riapprovata, dopo il rinvio

governativo, la legge regionale recante "Inquadramento nel ruolo

unico regionale di personale in servizio presso i comitati di

controllo sugli atti degli enti locali". Previo aumento delle

dotazioni organiche, il provvedimento favorisce "il passaggio alla

Regione, ai fini dell'inquadramento nel ruolo unico regionale" di

personale di amministrazioni statali o di enti pubblici regionali o

subregionali comandato (ai sensi delle leggi regionali n. 20 del 1985

e n. 46 del 1988) o distaccato (ai sensi dell'art. 28 della legge

regionale n. 51 del 1978) presso i Comitati di controllo sugli atti

degli enti locali.

Secondo il ricorrente, poiché è da escludere una continuità tra

gli attuali rapporti di pubblico impiego con lo Stato o gli enti

pubblici di appartenenza e i costituendi rapporti con la Regione, il

provvedimento impugnato disciplina casi di accesso al pubblico

impiego senza concorso, violando il principio sancito dagli artt. 51,

primo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione, e ribadito

nell'art. 20 della legge-quadro nel pubblico impiego 29 marzo 1983,

n. 93, con la quale deve armonizzarsi la legislazione regionale a

norma dell'art. 3 dello statuto sardo.

Per giunta è previsto il passaggio automatico del personale

comandato a una qualifica funzionale superiore a quella spettante: il

che, da un lato, aggrava la violazione della regola del pubblico

concorso, dall'altro contrasta anche col principio dell'art. 17,

primo comma, della citata legge-quadro, il quale esclude che i

passaggi di qualifica possano raffigurarsi come gradi di un'unica

carriera, cioè promozioni anziché accesso a un nuovo impiego.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna concludendo

per l'inammissibilità o, in subordine, l'infondatezza del ricorso.

Sul primo punto si eccepisce che il ricorso sarebbe ictu oculi

inammissibile nella parte relativa al personale distaccato, in quanto

l'atto di rinvio della legge, in data 15 giugno 1989, si riferisce

soltanto al personale comandato; in ordine a quest'ultimo sarebbero

pure inammissibili, non trovando riscontro nel detto atto, le censure

relative a pretese violazioni degli artt. 17 e 20 della legge-quadro.

Nel merito la Regione rileva che il principio costituzionale del

pubblico concorso non è assoluto, e comunque riguarda solo le

assunzioni di personale, non le procedure relative a pubblici

dipendenti già assunti. In proposito si richiamano le sentenze nn.

47 del 1959 e 726 del 1988 di questa Corte.

Quanto alla pretesa violazione del principio di classificazione

per qualifiche funzionali, si obietta che, quand'anche l'art. 17

della legge n. 93 del 1983 fosse compreso tra le norme fondamentali

di riforma economico-sociale della Repubblica, ciò vincolerebbe i

criteri di classificazione del personale, ma non potrebbe impedire

alle regioni di disciplinare liberamente, nel rispetto dei limiti

costituzionali, le qualifiche funzionali, gli inquadramenti e anche i

passaggi da una qualifica all'altra. Tali materie rientrano nella

competenza legislativa regionale ai sensi dell'art. 2 della

legge-quadro. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ritiene contrastante

con gli artt. 51, primo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione,

nonché con gli artt. 17, primo comma, e 20, primo comma, della

legge-quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93, in relazione

all'art. 3 dello statuto sardo, la delibera legislativa riapprovata,

dopo il rinvio governativo, dal Consiglio della Regione Sardegna il 6

dicembre 1989, la quale consente il passaggio alla Regione, ai fini

dell'inquadramento nel ruolo unico regionale, del personale di

Amministrazioni dello Stato e di enti pubblici regionali comandato o

distaccato presso i Comitati di controllo sugli enti locali.

La difesa della Regione eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità del ricorso per la parte afferente al personale

distaccato, nonché, per quanto attiene al personale comandato, delle

censure relative agli artt. 17 e 20 della predetta legge-quadro, sul

riflesso che l'atto governativo di rinvio menziona soltanto il

personale "comandato" e censura la legge con riferimento ai soli

artt. 51 e 97 della Costituzione.

Sotto il primo profilo l'eccezione, improntata a eccessivo

formalismo, deve essere respinta. La forma telegrafica del rinvio

lascia ragionevolmente supporre che il Governo abbia, brevitatis

causa, usato l'espressione "personale comandato" in senso ampio o, se

si preferisce, a guisa di sineddoche, per indicare il tutto con una

parte: la parte, appunto, di maggiore consistenza e che attira i

rilievi critici più diffusi.

Sotto l'altro profilo l'eccezione è irrilevante perché le norme

testé citate della legge statale n. 93 del 1983 non sono referenti

necessari della valutazione di merito, ai fini della quale è

parametro esauriente l'art. 97 della Costituzione.

2. - Nella parte concernente il personale di enti strumentali

regionali "distaccato" presso i Comitati di controllo, il ricorso non

è fondato.

In favore di questo personale, già assunto in un pubblico impiego

mediante concorso, l'art. 5 prevede la possibilità di transito nel

ruolo unico regionale "nella medesima qualifica funzionale, con il

profilo professionale e con il trattamento economico in atto presso

l'ente di provenienza". L'elemento formale della costituzione di un

nuovo rapporto d'impiego con la Regione, mentre quello originario con

l'ente di provenienza si estingue, non è sufficiente da solo per

ricondurre il passaggio alle dipendenze della Regione nel concetto di

reclutamento, e quindi nel campo di applicazione del principio del

concorso. Ad ogni modo, anche ammesso che il caso disciplinato

dall'art. 5 della legge impugnata rientri nella nozione di "accesso"

a pubblici impieghi di cui all'art. 97, terzo comma, Cost., va

osservato che la domanda del dipendente è subordinata a una

valutazione positiva dell'amministrazione (motivata in base al

servizio precedentemente prestato), restando così assicurato, sia

pure senza le garanzie del pubblico concorso, il principio della

selezione.

3. - Il ricorso è fondato nella parte relativa al personale

"comandato".

Per questa categoria l'art. 1 prevede il passaggio automatico a

domanda, alla sola condizione che il dipendente abbia maturato

l'anzianità di "un anno di servizio reso in posizione di comando".

Ancora a differenza del personale distaccato, l'art. 2, sulla base

delle corrispondenze indicate nell'allegata tabella A, consente

l'inquadramento nel ruolo unico regionale in una qualifica funzionale

superiore a quella spettante all'impiegato in posizione di comando

presso l'ente di provenienza: a questo fine l'art. 6 dispone un

aumento della dotazione organica del ruolo unico regionale anche per

la settima qualifica, inesistente nell'ordinamento del personale

addetto ai Comitati di controllo, nel quale la progressione delle

qualifiche si ferma alla sesta (cfr. art. 2 della legge regionale n.

20 del 1985).

Come giustamente osserva l'Avvocatura dello Stato, argomentando

dall'art. 19 della più volte citata legge-quadro, il passaggio a una

fascia funzionale superiore, in quanto comporta l'accesso a un nuovo

posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate, è una figura

di reclutamento soggetta alla regola del pubblico concorso. A tale

regola la legge può derogare, ma sempre col limite della

razionalità. E poiché tra i criteri di razionalità della deroga,

ammessa dal terzo comma dell'art. 97 Cost., è sicuramente compresa

l'esigenza, risultante dal primo comma, che non sia pregiudicato il

buon andamento dell'amministrazione, è da escludere, secondo un

rilievo ripetutamente espresso da questa Corte, la legittimità

costituzionale di una legge che consenta il passaggio di una

categoria di personale da una fascia funzionale ad altra superiore,

pertinente a qualifiche diverse, sulla base del solo parametro

automatico dell'anzianità di servizio (cfr. sent. n. 19 del 1989).

La deroga al principio del pubblico concorso è da considerare

frutto di una scelta irragionevole o arbitraria qualora non contempli

nessun altro criterio di selezione, e in particolare "una valutazione

(caso per caso) congrua e razionale dell'attività pregressa del

dipendente, diretta a far ragionevolmente ritenere che egli sia in

possesso dei requisiti necessari" (sent. n. 21 del 1989). La

valutazione del servizio prestato, prevista dall'art. 4 del testo di

legge sotto esame, ha natura e scopo affatto diversi: essa presuppone

già attuato l'inquadramento automatico nel ruolo regionale del

personale che si avvale della facoltà di cui al precedente art. 2, e

attiene alla determinazione dell'anzianità e del connesso

trattamento giuridico ed economico del dipendente ai sensi dell'art.

46 della legge regionale n. 51 del 1978.

Non varrebbe obiettare che le due sentenze sopra richiamate si

fondano sul primo comma dell'art. 97 Cost., mentre nel ricorso del

Governo si fa riferimento soltanto al terzo. Il terzo comma si

coordina non solo con l'art. 51, primo comma, in funzione di garanzia

dell'eguaglianza dei cittadini, ma anche col primo comma dello stesso

art. 97, il pubblico concorso essendo uno strumento destinato ad

assicurare l'efficienza della selezione. Perciò il riferimento al

terzo comma dell'art. 97 coinvolge anche il primo.

Nemmeno giova addurre il carattere transitorio del provvedimento.

Tale carattere potrebbe semmai giustificare la deroga al sistema del

pubblico concorso, ma non l'abbandono di qualsiasi criterio di

selezione. Del resto l'asserita transitorietà, la quale dovrebbe

comportare, secondo il proposito espresso nella relazione al disegno

di legge, la soppressione delle norme che autorizzano ulteriori

comandi presso i Comitati di controllo, è contraddetta dall'art. 6,

dove si dispone soltanto una riduzione delle unità di personale che

l'Amministrazione regionale può acquisire in posizione di comando ai

sensi dell'art. 3 della legge regionale n. 46 del 1986.