Sentenza n. 16/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

limitatamente alla parte "o, se assegnati, non si è proceduto alla

consegna al legittimo assegnatario", e secondo comma, nonché

dell'art. 5, terzo comma, del disegno di legge nn.

456-605-908-985-990, approvato nella seduta n. 370 dell'1-2 maggio

1991 dall'Assemblea regionale della Sicilia, promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 10

maggio 1991, depositato in cancelleria il 17 maggio successivo ed

iscritto al n. 25 del registro ricorsi 1991;

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1991 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e

gli avvocati Francesco Castaldi ed Enzo Silvestri per la Regione

siciliana;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 17 maggio 1991, il Commissario

dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato l'art. 2, primo

comma (limitatamente alla parte "o, se assegnati, non si è proceduto

alla consegna al legittimo assegnatario" e secondo comma, nonché

l'art. 5, terzo comma, del disegno di legge nn. 456-605-908-985-990,

approvato dall'Assemblea regionale della Sicilia nella seduta n. 370

dell'1-2 maggio 1991, "per violazione dell'art. 53 della legge 5

agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale) in

connessione con l'art. 26 della legge 8 agosto 1977, n. 513

(Provvedimenti urgenti per l'accelerazione dei programmi in corso,

finanziamento di un programma straordinario e canone minimo

dell'edilizia residenziale pubblica), e dell'art. 11 del d.P.R. 30

dicembre 1972, n. 1035 (Norme per l'assegnazione e la revoca nonché

per la determinazione e la revisione dei canoni di locazione degli

alloggi di edilizia residenziale pubblica), in relazione ai limiti

posti dagli articoli 14 e 17 dello Statuto speciale".

Osserva l'Autorità ricorrente che il disegno di legge in

argomento si propone di utilizzare il patrimonio immobiliare

realizzato con finanziamenti pubblici, disciplinando il fenomeno

delle occupazioni abusive e disponendo, a tal fine, all'art. 2, primo

comma, il censimento al 31 dicembre 1990 di coloro che "avevano in

godimento di fatto gli alloggi di edilizia sovvenzionata, realizzati

o acquistati con finanziamenti dello Stato alla Regione o al Comune,

sempreché si tratti di alloggi per i quali non si è proceduto

all'assegnazione o, se assegnati, non si è proceduto alla consegna

al legittimo assegnatario".

Agli occupanti, se in possesso dei requisiti prescritti, gli

alloggi vengono definitivamente assegnati e - nell'ipotesi in cui

essi fossero già stati oggetto di assegnazione - al "legittimo

assegnatario, al quale non sia stato consegnato l'alloggio in

conseguenza dell'occupazione abusiva", viene riconosciuto un diritto

di precedenza per le future assegnazioni.

Il Commissario dello Stato esclude che alla Regione spetti una

potestà legislativa esclusiva nella materia dell'edilizia economica

e popolare, al più ipotizzando un'affinità con l'ambito della

assistenza sociale ex art. 17 lett. f) dello Statuto, che concerne

competenza legislativa vincolata al rispetto dei criteri fissati a

livello nazionale. A riguardo il legislatore (art. 53 della legge 5

agosto 1978, n. 457) ha previsto la possibilità di regolarizzazione

dei rapporti con gli occupanti abusivi esclusivamente allorché essi

non abbiano sottratto il godimento dell'alloggio ad assegnatario già

individuato in graduatorie pubblicate a norma di legge. Ove,

viceversa, ciò sia accaduto, l'occupante ex art. 25 della legge 8

agosto 1977, n. 513, resta definitivamente escluso dal diritto

all'assegnazione.

Per la normativa regionale impugnata, invece, il medesimo

occupante abusivo non solo non versa in tale situazione, ma

addirittura gli viene garantito il diritto all'alloggio, a discapito

del legittimo assegnatario (che può soltanto vantare un'aspettativa

per il futuro) e gli è assicurata una situazione alloggiativa più

comoda rispetto a quella a quest'ultimo riconosciuta (la legge

regionale consente infatti di regolarizzare l'occupazione anche per

un numero di vani maggiore di due rispetto alla consistenza del

nucleo familiare). Opina il ricorrente che ciò concreterebbe una

sorta di premio per chi abbia occupato un alloggio destinato ad altro

soggetto, il quale, a sua volta, vedrebbe ricompensata la sua attesa

della legittima consegna con una mera precedenza sulle future

assegnazioni, contraddizione che nessuna specificità territoriale

potrebbe mai giustificare.

Conclude il Commissario rilevando come il testo della legge sia

stato comunicato al proprio ufficio oltre il termine statutario di

tre giorni: precisamente il quarto giorno dall'approvazione. In

proposito il ricorrente chiede che questa Corte riveda il proprio

orientamento, espresso nella sentenza n. 365 del 1990, secondo cui

resta comunque integro il termine di giorni cinque per l'impugnazione

riservato al Commissario dello Stato, in quanto permarrebbero

incertezze circa il computo dell'ulteriore termine di giorni otto in

cui il Presidente della Regione può promulgare la legge.

In aggiunta alla declaratoria d'illegittimità di cui sopra, viene

quindi richiesta "in rito, l'inefficacia del disegno di legge per

tardiva comunicazione".

2. - Si è costituita la Regione siciliana, affermando che

l'Assemblea regionale ha soltanto tentato di risolvere la grave

situazione delle occupazioni abusive che, tuttavia, non consentirebbe

uno sgombero manu militari per l'alto costo sociale di tale

intervento.

La valutazione dell'equilibrio tra salvaguardia della legalità ed

interessi pratici resterebbe riservata al legislatore regionale, in

quanto essenzialmente politica. Nella specie, si è ritenuta

preminente l'esigenza di non arrecare turbamenti all'ordine pubblico,

differendo il momento della realizzazione del diritto degli

assegnatari legittimi e tale differimento avrebbe un "valore ideale"

che porterebbe ad escludere l'equiparazione alla perdita

dell'assegnazione. L'impugnativa sarebbe esasperata nei toni e

fondata sull'erroneo presupposto dell'intangibilità della posizione

degli assegnatari.

La regolarizzazione delle situazioni abusive risulterebbe perciò

legittima in quanto sarebbero consentite alla Regione una diversa

valutazione delle posizioni soggettive ed anche la deroga al

principio per cui il numero dei vani assegnabili non può superare il

numero dei componenti il nucleo familiare dell'assegnatario aumentato

di uno.

Circa l'asserita tardività della comunicazione, osserva la

Regione che il testo della legge, approvato giovedì

2 maggio 1991, venne trasmesso all'Ufficio del Commissario il

successivo lunedì 6 maggio, primo giorno non festivo del termine

statutario di tre giorni, e quindi tempestivamente (si fa a riguardo

riferimento alla già citata sentenza di questa Corte n. 365 del

1990). Considerato in diritto

1. - Con ricorso depositato il 17 maggio 1991 (Reg. ric. n. 25 del

1991), il Commissario dello Stato per la Regione siciliana impugna la

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta n.

370 dell'1°-2 maggio 1991 (disegno di legge n. 456-605-908-985-990)

dal titolo "Nuove norme per l'assegnazione di alloggi di edilizia

residenziale pubblica e proroga del termine di cui all'art. 2 della

legge regionale 6 luglio 1990, n. 11".

Le questioni su cui questa Corte deve pronunciarsi sono tre:

a) inefficacia del disegno di legge per tardiva comunicazione

dell'approvazione da parte dell'Assemblea regionale al Commissario

dello Stato;

b) illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo e secondo

comma, della legge regionale impugnata, per violazione dell'art. 53

della legge n. 457 del 5 agosto 1978 (Norme per l'edilizia

residenziale), in connessione con l'art. 26 della legge 8 agosto

1977, n. 513 (Provvedimenti urgenti per l'accelerazione dei programmi

in corso, finanziamento di un programma straordinario e canone minimo

dell'edilizia residenziale pubblica), in relazione ai limiti posti

dagli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione siciliana;

c) illegittimità costituzionale dell'art. 5, terzo comma,

della stessa legge impugnata, in relazione all'art. 11 del d.P.R. 30

dicembre 1972, n. 1035.

2. - La questione sub a) è nel fatto identica a quella già

prospettata con ricorso commissariale del 12 aprile 1990, su cui

questa Corte non può che ribadire la non fondatezza, dichiarata con

sentenza n. 365 del 1990.

L'invio al Commissario dello Stato dell'approvato disegno di legge

entro il primo giorno successivo al terzo festivo non configura

violazione del termine stabilito dall'art. 28 dello Statuto regionale

a carico dell'Assemblea. Una volta inviato il disegno stesso - anche,

in ipotesi, in un termine più breve - cominceranno a decorrere gli

ulteriori cinque giorni per l'impugnativa, in assenza della quale

potrà essere esercitato il potere di promulgazione.

Pertanto il computo di tali giorni è condizionato dal dies a quo

dell'effettivo invio del testo approvato al Commissario dello Stato.

Nell'ipotesi, che nella specie non ricorre, di invio tardivo, altro

effetto non può prodursi che quello di una dilazione del termine

iniziale - per il computo dei cinque giorni utili per l'impugnazione

- al giorno successivo alla ricezione del testo.

3. - La questione sub b) è fondata.

Con l'art. 2, primo e secondo comma, la Regione provvede a

regolarizzare l'occupazione abusiva di alloggi di edilizia

sovvenzionata, compensando il già individuato legittimo

assegnatario, cui non sia stata consegnata l'abitazione perché

illecitamente occupata, con mera attribuzione di precedenza

nell'assegnazione di altro alloggio popolare, anche se non incluso

nella graduatoria generale vigente.

Pur dandosi atto che la Regione è stata indotta a procedere a

tale sanatoria dalla difficoltà di fronteggiare emergenze di ordine

pubblico, derivanti da operazioni di sgombero coattivo, degli

occupanti senza titolo, dagli alloggi da consegnare ai legittimi

assegnatari; non si può non rilevare che una normativa consolidante

situazioni di fatto costituitesi illegalmente a danno di assegnatari

già individuati in pubbliche graduatorie, è di per sé causa di ben

più gravi e durature tensioni sociali, oltre che esempio di

diseducazione civile, dimostrandosi ai cittadini rispettosi delle

leggi che essi, anziché tutelati, sono spogliati delle loro

spettanze a favore di chi, anche se spinto dall'impulso di soddisfare

l'esigenza fondamentale dell'abitazione ha violato la legge. Si tocca

qui uno dei princip/' costitutivi dell'ordine giuridico, il divieto

di farsi ragione da sé con lesione del diritto altrui. Ogni norma

che sopravvenga ad omologare fatti conseguiti alla violazione del

neminem laedere si pone fuori del quadro dei valori su cui è

costruito lo Stato di diritto.

Nel caso di specie, proprio ad impedire ogni regolarizzazione

postuma di situazioni di abuso, il legislatore statale ha comminato,

per atti posti in essere violando le prescrizioni dettate in materia,

non solo sanzioni amministrative, ma la nullità assoluta ed

insanabile, fatta valere da chiunque vi abbia interesse e rilevabile

d'ufficio dal giudice (art. 26, ultimo comma, della legge n. 513 del

1977).

È inconfutabile la violazione dell'art. 53 della legge 5 agosto

1978, n. 457, che esclude la regolarizzazione dell'occupazione quando

essa "abbia sottratto il godimento dell'alloggio ad assegnatario già

individuato in graduatorie pubblicate a norma di legge", nonché

dell'art. 26, quarto comma, della legge 8 agosto 1977, n. 513, che

esclude dalla assegnazione di alloggi di edilizia residenziale

pubblica "chiunque occupi un alloggio di edilizia residenziale

pubblica senza autorizzazioni previste dalle disposizioni in vigore".

4. - È opportuno ricordare che, tra le materie di competenza

primaria delle Regioni elencate nell'art. 117 della Costituzione, non

compare l'edilizia residenziale pubblica. È stata questa Corte, con

sentenza n. 221 del 1975, ad individuare tre fasi nella materia

dell'edilizia residenziale pubblica (già variamente denominata come

"case popolari", "edilizia popolare", "edilizia comunque

sovvenzionata"): a) quella urbanistica; b) quella dei "lavori

pubblici di interesse regionale"; c) quella della "prestazione e

gestione del servizio della casa", nella quale rientra la disciplina

dell'assegnazione degli alloggi. Essendo l'urbanistica e i lavori

pubblici nell'elenco dell'art. 117 della Costituzione e non potendosi

al loro interno isolare l'edilizia residenziale pubblica, ecco che è

identificata su questa una competenza primaria della Regione.

Nel caso di specie è da richiamare l'art. 4 del d.P.R. 1° luglio

1977, n. 683 (Modificazioni ed integrazioni al decreto del Presidente

della Repubblica 30 luglio 1950, n. 878, recante norme di attuazione

dello Statuto della Regione siciliana in materia di opere pubbliche)

che - sostituendo l'art. 5 del d.P.R. n. 878 del 1950 - dispone: "la

Regione esercita le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato

nelle materie attinenti all'edilizia economica e popolare o comunque

sovvenzionata".

Il d.P.R. n. 683 del 1977 opera, dunque, la devoluzione alla

Regione siciliana di una competenza qualificabile, per l'oggetto,

come specificazione della materia che globalmente lo Statuto designa

come "lavori pubblici" (art. 14 lett. g), alla stregua delle norme di

attuazione dello Statuto stesso ("materie attinenti all'edilizia

economica e popolare o comunque sovvenzionata" art. 4, primo comma,

d.P.R. n. 683 del 1977 cit.: cfr. sentenze n. 566 e n. 534 del 1988).

Dato che la Regione siciliana ha per Statuto legislazione

esclusiva sulla materia dei lavori pubblici, una volta che sia

ricompresa in questa l'edilizia residenziale pubblica, è indubbia la

legittimazione del legislatore regionale a legiferare anche in tema

di assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, specie

dopo che questa Corte, con le sentenze nn. 727 e 1115 del 1988,

nonché n. 493 del 1990, ha disconosciuto un preteso principio

generale di livello costituzionale per il quale l'assegnazione di

alloggi, sia quanto a legislazione e/o normazione generale, sia

quanto ad amministrazione concreta, sarebbe di competenza non

regionale.

Tuttavia, stabilendo l'art. 88, n. 13, del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, la competenza dello Stato nella "determinazione dei criteri

per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei canoni", il

legislatore regionale, che per vincolo di Statuto (artt. 14 e 17) si

impegna a non contraddire "princip/' ed interessi generali cui si

informa la legislazione dello Stato", è tenuto ad uniformarsi in

materia alla normativa statale.

Tale vincolo è tanto più cogente quando, come nei divieti e

nelle sanzioni in esame, è tutelato un principio cardine dell'ordine

giuridico, quale si è innanzi descritto.

5. - La questione sub c) è parimenti fondata.

L'art. 5, terzo comma, della legge impugnata, recita: "In deroga

alle disposizioni di cui al secondo comma, dell'articolo 11 del

decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1972, n. 1035, si

può procedere all'assegnazione di alloggi aventi un numero di vani

maggiore di due rispetto alla consistenza del nucleo familiare

dell'assegnatario".

L'art. 11, secondo comma, del d.P.R. n. 1035 del 1972 stabilisce:

"Non può essere assegnato un alloggio con un numero di vani

abitabili superiore al numero dei componenti il nucleo familiare

dell'assegnatario aumentato di uno".

Non vi è dubbio che la quantificazione della densità abitativa

in rapporto fisso - numero dei componenti il nucleo familiare

aumentato di un'unità - appartenga a quella "competenza dei

criteri", riservata allo Stato, che viene richiamata in tutta la

legislazione successiva: art. 88, n. 13, del d.P.R. n. 616 del 1977;

art. 2, secondo comma, punto 2), della legge n. 457 del 1978 (cfr.

sentenza n. 1115 del 1988).

La Regione, derogando alla disciplina prestabilita dall'art. 11,

secondo comma, del d.P.R. n. 1035 del 1972, ha legiferato in materia

coperta da riserva statale, e cioè non propria.