Sentenza n. 16/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 29 maggio

1939, n. 1208 (approvazione del piano generale di massima edilizio

della città di Napoli e delle relative norme di attuazione), promosso

con ordinanza emessa l'11 giugno 1968 dal Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale - sezione V - sul ricorso di D'Acierno Antonio ed altri

contro il Comune di Napoli e la società Sepe-Costruzioni, iscritta al

n. 213 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 165 del 2 luglio 1969.

Visti gli atti di costituzione di D'Acierno Antonio ed altri e del

Comune di Napoli;

udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1971 il Giudice relatore

Francesco Paolo Bonifacio;

udito l'avv. Amedeo Gleijeses, per il Comune di Napoli.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza dell'11 giugno 1968 (pervenuta alla Corte il 21

maggio 1969) la V sezione del Consiglio di Stato ha sollevato una

questione di legittimità costituzionale concernente la legge 29 maggio

1939, n. 1208, che approva il "piano generale di massima edilizio"

della città di Napoli, limitatamente alla parte in cui tale piano

prevede le c.d. "zone grigie".

Nel provvedimento di rimessione il Consiglio premette che, secondo

il suo costante indirizzo giurisprudenziale, nella "zona grigia" è

permessa la sola ricostruzione degli edifici già esistenti con la

conseguenza che le aree libere di quella zona sono "radicalmente

sottratte ad ogni attività edificatoria"; premette ancora, in tema di

preliminare esame della rilevanza, che solo la dichiarazione di

illegittimità costituzionale di siffatto vincolo renderebbe

applicabile, nel caso concreto sottoposto al suo esame, la disposizione

del regolamento edilizio del 1935 relativa all'altezza massima degli

edifici.

Ciò posto, il giudice a quo ritiene non manifestamente infondato

il dubbio che la disposizione impugnata, imponendo un vincolo che si

risolve "in un sostanziale svuotamento del diritto di proprietà",

violi l'art. 42 della Costituzione per la mancata previsione di un

indennizzo.

2. - Innanzi a questa Corte si sono costituiti i ricorrenti

D'Acierno (atto depositato il 22 luglio 1969) ed il Comune di Napoli

(atto depositato il 14 giugno 1969). Non è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri.

3. - La difesa dei D'Acierno rileva che, posto che sia esatta la

interpretazione data dal giudice a quo alla disposizione impugnata,

bisogna tener conto del fatto che il piano regolatore generale di

Napoli è anteriore non solo alla Costituzione, ma anche alla legge

urbanistica di Napoli; osserva altresì che il vincolo all'edilizia

preesistente mira alla conservazione delle caratteristiche di certe

zone o quartieri e che pertanto la relativa prescrizione può

considerarsi come una limitazione generale del modo di godimento della

proprietà privata. La stessa difesa accenna, tuttavia, alla

possibilità che sia disattesa l'interpretazione che costituisce la

premessa dalla quale il Consiglio di Stato è partito: a tal proposito

essa fa rilevare che nessuna norma scritta del piano regolatore

generale detta prescrizioni sulla c.d. zona grigia, giacché questa è

definita graficamente solo sulle tavole annesse al piano, e che la

legenda ad essa relativa parla di zona "esistente" e non di zona

"preesistente" (constatazione che potrebbe avvalorare l'ipotesi di un

suo significato meramente descrittivo).

4. - La difesa del Comune di Napoli, nell'atto di costituzione ed

in una successiva memoria depositata il 24 novembre 1971, dopo aver

osservato che in via preliminare occorre accertare la natura

dell'indicazione ("zona esistente") relativa alla "zona grigia",

contenuta nelle tavole annesse al piano regolatore, per stabilire, ai

fini dell'ammissibilità della questione, se si tratti di atto avente

forza di legge, contesta l'esattezza dell'interpretazione data dal

Consiglio di Stato alla disposizione de qua e a tal proposito richiama:

a) l'indirizzo giurisprudenziale dello stesso Consiglio, secondo il

quale i vincoli che comportino gravi limitazioni al diritto di

proprietà devono essere imposti con norme chiare e precise; b)

l'affermazione fatta dal Consiglio in una decisione del 1962, con la

quale la qualificazione "zona esistente" venne intesa nel senso che si

tratta di zona per la quale il piano non volle dettare alcuna

disciplina; c) le decisioni, nello stesso senso, adottate dal giudice

ordinario, penale e civile. Ma se pur si dovesse accedere

all'interpretazione dalla quale muove l'attuale ordinanza di

rimessione, la questione - così prosegue la difesa - dovrebbe essere

dichiarata infondata per effetto della sopravvenuta legge 19 novembre

1968, n. 1887, in forza della quale le indicazioni dei piani

regolatori, nelle parti in cui incidono su beni determinati, perdono

ogni efficacia se entro cinque anni non siano approvati i relativi

piani particolareggiati: e proprio in considerazione di tale ius

superveniens la medesima questione di legittimità costituzionale è

stata ritenuta manifestamente infondata dal Consiglio di Stato in una

ordinanza del 9 dicembre 1970, pronunziata in altro giudizio.

5. - Nella discussione orale la difesa del Comune di Napoli, oltre

che riportarsi alle tesi ed alle conclusioni contenute negli scritti

difensivi innanzi riassunti, ha richiamato l'attenzione della Corte

sulla circostanza che le tavole annesse al piano regolatore sono

attualmente sottoposte a sequestro penale disposto dal giudice

istruttore del tribunale di Napoli ed ha invitato la Corte a valutare

le conseguenze che vanno tratte dalla non disponibilità dell'atto sul

quale il sindacato di legittimità dovrebbe essere esercitato. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale promossa

dall'ordinanza di rimessione ha ad oggetto il piano regolatore generale

di Napoli, approvato con la legge 29 maggio 1939, n. 1208,

limitatamente alle prescrizioni concernenti la c.d. "zona grigia". Nel

sollevare tale questione il Consiglio di Stato muove dal presupposto

che le aree pertinenti a siffatta zona, che fossero libere al momento

dell'entrata in vigore della legge, risultano gravate da un vincolo di

inedificabilità assoluta, risolventesi in un sostanziale svuotamento

del diritto di proprietà "senza corresponsione di indennizzo": dal che

deriverebbe il contrasto fra la disposizione impugnata e l'articolo 42

della Costituzione.

2. - Posto che il giudice a quo trae la norma oggetto del presente

giudizio dalle tavole planimetriche annesse al piano e dalla legenda

"zona esistente" apposta alle c.d. "zone grigie", occorre valutare le

tesi difensive preliminari sostenute dalla difesa del Comune di Napoli:

a) in ordine alla circostanza che la Corte non dispone del testo delle

tavole, attualmente sequestrate a seguito di provvedimento del giudice

istruttore presso il tribunale di Napoli; b) in ordine al dubbio che

non si tratti di atto avente forza di legge.

Per quanto riguarda il primo punto la Corte osserva che - mentre

ricade nell'esclusiva competenza del giudice a quo accertare se

l'edificio intorno al quale si controverte è costruito in "zona

grigia" - risulta superfluo disporre l'acquisizione al presente

giudizio delle tavole originali annesse al piano regolatore, dal

momento che nessun dubbio investe l'esistenza, in tali tavole, di "zone

grige" e della relativa legenda "zona esistente"; essa non è

contestata neppure dallo stesso Comune, dal quale, anzi, proviene una

copia ufficiale di stralcio dalla tavola n. 25, contenente la predetta

colorazione e qualificazione, esibita negli atti del giudizio di

merito.

Deve essere disattesa anche la seconda eccezione, giacché, ai

sensi del secondo comma dell'art. 1 della legge in esame, il piano che

viene legislativamente approvato è costituito non solo dalle "norme

generali e prescrizioni tecniche" ma, altresì, dalle "trentatré

tavole planimetriche": sicché la norma che da queste trae il Consiglio

di Stato è indubbiamente contenuta in un atto che per relationem fa

parte del testo legislativo e, quindi, ha forza di legge.

3. - La rilevanza della questione viene giustificata dal Consiglio

di Stato con l'affermazione che, annullata la disciplina concernente le

"zone grige" (vale a dire, il divieto assoluto di edificazione sulle

aree libere in esse comprese), debbano trovare applicazione le norme

regolamentari del 1935 concernenti l'altezza massima degli edifici.

La Corte ritiene che, senza esercitare nella specie alcun sindacato

sulla valutazione del giudice a quo in ordine alla individuazione della

norma applicabile al caso concreto una volta che fosse accertata e

dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma impugnata, la

questione debba essere pur tuttavia, sotto altro profilo, dichiarata

inammissibile per difetto assoluto di rilevanza.

A tal proposito giova mettere in evidenza che in tema di

limitazioni urbanistiche questa Corte dichiarò (sent. n. 55 del 1968)

l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge 17 agosto 1942,

n. 1150, non già nella parte in cui la disposizione consente

l'imposizione a tempo indeterminato di vincoli di zona aventi

sostanziale contenuto espropriativo, sibbene nella sola parte in cui

tale disposizione "non prevede un indennizzo". Nel caso ora in esame -

così come nei giudizi definiti in pari data con sentenza n. 15 - la

Corte ritiene superfluo accertare se il vincolo discendente dalla norma

impugnata sia a tempo indeterminato (e quale influenza abbia spiegato,

su questo punto, la legge 19 novembre 1968, n.1187); se esso abbia

contenuto sostanzialmente espropriativo; quale incidenza sulla

questione possa avere la circostanza che la supposta espropriazione, in

quanto immediatamente discendente dalla legge, si sarebbe in effetti

verificata prima della entrata in vigore della Costituzione. Ed

infatti, posto che ne ricorressero tutte le premesse, l'illegittimità

costituzionale colpirebbe la denunziata disposizione solo nella parte

in cui non è previsto un indennizzo: ferma restando ogni altra sua

parte (divieto di edificare sulle aree libere) non si verificherebbe,

per quanto riguarda il piano regolatore approvato dalla legge in esame,

quella mancanza di normativa che, a giudizio dello stesso Consiglio di

Stato, consentirebbe di applicare al caso concreto, oggetto della

controversia, le disposizioni del regolamento del 1935.