Sentenza n. 157/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei

ministri (n. 2 ricorsi) e della Provincia autonoma di Bolzano,

notificati il 28 dicembre 1976, l'8 febbraio 1977 e il 19 luglio

1986, depositati in Cancelleria il 7 gennaio e il 15 febbraio 1977 e

il 25 luglio 1986 ed iscritti ai nn. 2 e 4 del registro ricorsi 1977

e al n. 34 del registro ricorsi 1986, per conflitti di attribuzione

sorti a seguito: a) della lettera n. 1569/E del 21 ottobre 1976 con

la quale la Giunta provinciale di Bolzano ha invitato i distributori

di energia elettrica nel territorio provinciale a non incassare e

versare alla Cassa conguaglio per il settore elettrico il contributo

termico istituito con provvedimento C.I.P. n. 34 del 6 luglio 1974;

b) del decreto del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano n.

62 del 28 dicembre 1976 concernente: "Tariffe elettriche dal 1°

gennaio 1977 e sanatoria per le tariffe elettriche per il periodo

1974-1976"; c) del provvedimento C.I.P. n. 32 del 23 maggio 1986,

recante: "Modificazioni ai provvedimenti vigenti in materia di prezzi

e condizioni di forniture di energia elettrica. Cassa conguaglio per

il settore elettrico";

Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano

e del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia

autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 28 dicembre 1976 il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, ha

sollevato conflitto di attribuzione con la Provincia di Bolzano in

relazione alla comunicazione n. 1569/E del 21 ottobre 1976 con la

quale la Giunta provinciale di Bolzano ha invitato le imprese

distributrici di energia elettrica nel territorio della Provincia a

non incassare e a non versare alla Cassa di conguaglio per il settore

elettrico il contributo termico istituito, con provvedimento n. 34

del 6 luglio 1974 del Comitato Interministeriale Prezzi, per varie

categorie di utenze.

Con successivo ricorso notificato in data 8 febbraio 1977 il

Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato conflitto con la

medesima Provincia in relazione al decreto 28 dicembre 1976, n. 62,

del Presidente della Giunta provinciale, limitatamente alla parte in

cui tale decreto dispone in materia di sovrapprezzo termico (di cui

al citato provvedimento C.I.P. n. 34 del 1974 ed alle successive

modifiche ed integrazioni contenute nei provvedimenti n. 31 del 22

ottobre 1976 e n. 33 del 29 ottobre 1976) stabilendo:

a) l'obbligo per le imprese distributrici di richiedere - senza

diritto a rimborso da parte della Provincia - alla Cassa conguaglio

per il settore elettrico la restituzione degli importi da essa

riscossi a partire dall'11 luglio 1974 per la causale "sovrapprezzo

termico", da restituire in parte agli utenti che ne facciano

richiesta e da versare per il resto in un deposito fruttifero

vincolato a favore del Fondo per l'elettrificazione montana;

b) l'obbligo a carico delle stesse imprese fornitrici di

applicare, con decorrenza 1° gennaio 1977, alle indicate categorie di

utenza, la tariffa provinciale, pari a quella C.I.P. vigente nel

restante territorio nazionale comprensiva della voce "sovrapprezzo

termico", ridotta però degli importi che sarebbero dovuti per

ques'ultima voce, sino alla misura massima del 20 per cento della

tariffa C.I.P. complessivamente considerata e di versare le somme

eccedenti le riduzioni indicate nel deposito intestato al Fondo per

l'elettrificazione montana.

In entrambi i ricorsi si sostiene che i due provvedimenti,

disponendo in tema di sovrapprezzo termico, valicano i limiti delle

attribuzioni spettanti alla Provincia nella diversa materia delle

tariffe d'utenza ai termini dell'art. 13 dello Statuto regionale

(approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonché del disposto

dell'art. 7 della legge provinciale 30 agosto 1972, n. 18, modificato

dall'art. 3 della successiva legge 21 gennaio 1975, n. 10. Ma

soprattutto viene richiamata la sentenza n. 217 del 1976 con la quale

la Corte costituzionale ha dichiarato che spetta alla Provincia di

Bolzano stabilire, nell'ambito del proprio territorio, tariffe di

utenza dell'energia elettrica per i servizi pubblici e per altre

categorie di utenti determinati con legge provinciale. Tale sentenza

ha annullato il provvedimento C.I.P. n. 34 del 1974 limitatamente

alla parte in cui, prescrivendo che le sue disposizioni "entrano in

vigore per tutto il territorio nazionale" non faceva salve le tariffe

di utenza come sopra stabilite dalla Provincia.

Tariffa e sovrapprezzo sarebbero distintamente disciplinati a

causa della loro ontologica differenza: la prima si riferisce alla

regolamentazione del rorrispettivo dovuto dall'utente al fornitore,

il secondo ha invece natura di contribuzione, imposta dallo Stato

agli utenti onde poter erogare attraverso la Cassa conguaglio alle

imprese produttrici di energia (anche estranee al rapporto di

fornitura) il rimborso dei maggiori oneri relativi al combustibile

impiegato.

Ad avviso dell'Avvocatura, l'esenzione dal pagamento del

sovrapprezzo termico ovvero la riduzione di questo, non si collega in

alcun modo con l'obbligo imposto dallo Statuto ai grandi

concessionari di derivazioni idroelettriche di cedere gratuitamente

alla Provincia determinate quantità di energia, in quanto il

sovrapprezzo è destinato a compensare la diminuzione d'introiti

d'imprese che producono energia con impianti termoelettrici e non

già idroelettrici. Tale esenzione o riduzione travalica i limiti

segnati dall'art. 13 dello Statuto venendo altresì a porsi in

contrasto con le norme che regolano la materia relativa alle

imposizioni di sovrapprezzi e contribuzioni (d.lg. 26 gennaio 1948,

n. 98) attributive di specifiche funzioni al Ministro per il tesoro.

Parimenti lesivi di dette competenze sarebbero i punti 2 e 5 del

decreto impugnato in quanto, prevedendo l'obbligo per le imprese

distributrici di versare al fondo per l'elettrificazione delle zone

montane alcune quote del sovrapprezzo termico, consentirebbe alla

Provincia (che ha solo il potere di stabilire tariffe ridotte) di

dirottare a proprio favore parte del provento di una contribuzione

imposta dallo Stato. Tali disposizioni comporterebbero altresì il

superamento dei criteri dettati dalla citata legge provinciale n. 18

del 1972 che prevede riduzioni di tariffe consistenti in minori

incassi delle imprese distributrici le quali hanno conseguentemente

il diritto di rimborso da parte dell'Amministrazione provinciale. Nel

chiedere l'annullamento degli atti impugnati nella parte in cui

dettano disposizioni sul sovrapprezzo termico, previa sospensione

dell'esecuzione, l'Avvocatura sostiene che la Provincia autonoma ha

sostanzialmente dissapplicato i provvedimenti C.I.P. nn. 31 e 33 del

1976 invece di ricorrere alla Corte. Tale difesa delle proprie

attribuzioni in via di autotutela concreterebbe violazione dell'art.

134 della Costituzione e degli artt. 37, 40 e 41 della legge 11 marzo

1953, n. 87.

2. - La Provincia autonoma si è costituita in entrambi i giudizi,

depositando memoria fuori termine in relazione al primo ricorso e

chiedendo dichiararsi cessata la materia del contendere per essere

sopravvenuto il decreto n. 62 del 1976. Con riguardo all'impugnativa

di tale provvedimento la provincia ha chiesto il rigetto del ricorso

richiamandosi alla sentenza di questa Corte n. 217 del 1976 ed

osservando come del tutto indifferente debba ritenersi la

scomposizione del prezzo dell'energia nelle due voci di prezzo vero e

proprio e di sovrapprezzo dovuto alla Cassa di conguaglio. La

competenza della Provincia sostituirebbe infatti, nel proprio

territorio, quella del C.I.P.: essa potrebbe perciò variare a

propria discrezione le voci costituenti la tariffa.

3. - Con ordinanza n. 50 del 1977 la Corte, riservata ogni

pronuncia sul rito e sul merito dei due ricorsi, disposta la riunione

degli stessi ai fini della trattazione delle istanze di sospensione

dell'esecuzione, concedeva quest'ultima - ritenuta la sussistenza

delle gravi ragioni - in relazione alle disposizioni impartite in

materia di sovrapprezzo termico attraverso la lettera ed il decreto

più sopra citato.

4. - con ricorso del 16 luglio 1986, notificato il successivo 19

luglio, il Presidente della Provincia di Bolzano ha richiesto

l'annullamento del provvedimento del C.I.P. n. 32 del 23 maggio 1986

che avrebbe invaso la competenza della Provincia autonoma di

stabilire nel proprio territorio le tariffe dell'energia elettrica -

con l'unica limitazione che esse non possono comunque superare quelle

fisssate dal C.I.P. - secondo quanto sancito dagli artt. 3, 13 e 16

dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (approvato con

d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e determinato in modo specifico

dall'art. 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 30

agosto 1972, n. 18, modificato dall'art. 3, della legge della

Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1975, n. 10.

Con tale normativa provinciale sarebbero incompatibili - secondo

il ricorso - gli aumenti dei prezzi e delle tariffe relativi a

forniture di energia per usi domestici (soprattutto perché

incorporanti "quote di maggiorazione" del prezzo da destinarsi a

favore dell'Enel attraverso la gestione contabile della Cassa di

conguaglio) disposti dal denunziato provvedimento. Quest'ultimo

inoltre non avrebbe fatto salve le "tariffe di utenza stabilite dalla

Provincia", limitandosi, con dizione che si assume generica, a

salvaguardare le "competenze in materia di tariffe" della Provincia

medesima, sebbene la necessità di adottare la prima locuzione

risultasse evidente dal dispositivo della sentenza n. 217 del 1976 di

questa Corte.

Si conclude in ricorso osservando che la stessa Presidenza del

consiglio, nel sollevare il conflitto relativo al decreto del

Presidente della Giunta n. 62 del 28 dicembre 1976, ebbe a sostenere

che la Provincia autonoma non può disapplicare una disposizione

C.I.P. che sia dichiarata vigente in tutto il territorio nazionale.

5. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del

Presidente del Consiglio dei ministri, ha viceversa sostenuto che la

formula (usata anche in altri provvedimenti non impugnati) al di là

di differenze lessicali, ha il senso di rispettare la competenza

della Provincia ed ha concluso per la declaratoria di

inammissibilità o, in subordine, per il rigetto del ricorso.

L'Avvocatura ha altresì espresso l'avviso che il Presidente della

Giunta provinciale debba emanare un decreto che adegui le tariffe di

utenza, in coerenza con il principio affermato nella sentenza n. 46

del 1962, secondo cui l'unificazione delle tariffe corrisponde ad

esigenze indeclinabili di politica nazionale dell'energia (infatti il

provvedimento impugnato sarebbe applicazione dell'art. 17 della legge

"finanziaria" 28 febbraio 1986, n. 41 in tema di riduzione delle

agevolazioni alle utenze domestiche). Considerato in diritto

1. - I tre ricorsi nn. 2 e 4 del 1977 e 34 del 1986 vertono tutti

intorno alle attribuzioni statutarie della Provincia autonoma di

Bolzano in tema di tariffe elettriche: essi possono pertanto essere

riuniti e congiuntamente vanno trattati i relativi conflitti.

2. - Con i primi due ricorsi, il Presidente del Consiglio dei

ministri prospetta la violazione dell'art. 13, primo, secondo e terzo

comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (approvato

con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonché dell'art. 7 della legge

provinciale 30 agosto 1972, n. 18 (come modificato con legge

provinciale 21 gennaio 1975, n. 10), norme tutte concernenti le

competenze della Provincia autonoma in materia di tariffe d'utenza.

All'origine del conflitto sono due atti che l'Avvocatura dello

Stato qualifica di sostanziale disapplicazione di alcuni

provvedimenti del C.I.P.

Con lettera datata 21 ottobre 1976, il Presidente della Gunta

provinciale di Bolzano comunicava alla Cassa conguaglio per il

settore elettrico di aver invitato le imprese distributrici a

richiedere a quest'ultima il rimborso di quanto ad essa versato a

titolo di contributo termico (rimborsandolo successivamente agli

utenti) e a non incassare né a corrispondere più tale importo che,

secondo la Giunta, non sarebbe stato dovuto ad alcun titolo per

effetto della sentenza n. 217 del 1976 di questa Corte. Siffatta

interpretazione della citata sentenza costituisce la premessa del

decreto 28 dicembre 1976, n. 62, del Presidente della Giunta

provinciale, denunziato con il secondo ricorso. Il provvedimento

conferma l'orientamento espresso dalla lettera di cui sopra,

prevedendo per i distributori di energia elettrica l'obbligo di

ripetere quanto pagato alla Cassa conguaglio come sovrapprezzo

termico a partire dall'11 luglio 1974 (data di pubblicazione del

provvedimento C.I.P. n. 34 del 1974), nonché l'ulteriore onere di

versare tale importo (che nominalmente resta a far parte della

tariffa), non già alla Cassa predetta, bensì a favore del Fondo per

l'elettrificazione delle zone montane.

Riguardo al primo dei due conflitti, la Provincia autonoma ha

richiesto dichiararsi cessata la materia del contendere in quanto il

decreto avrebbe in un certo senso "riassorbito" le disposizioni

impartite con la lettera oggetto del primo ricorso. Nel merito la

Provincia autonoma rivendica viceversa la propria esclusiva

competenza statutaria a fissare le singole componenti tariffarie

escludendo che, nell'ambito del proprio territorio, il C.I.P. possa

imporre la riscossione di sovrapprezzi. Tale ordine di

argomentazioni, volto a contestare la legittimità dei provvedimenti

che hanno introdotto il meccanismo di sovvenzione dell'energia

termoelettrica tramite la Cassa conguaglio, viene seguito sia nelle

difese relative al secondo conflitto, sia, sostanzialmente, nello

stesso ricorso n. 34 del 1986, con il quale la Provincia medesima ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

riferimento al provvedimento del C.I.P. n. 32 del 23 maggio 1986.

Sostiene la Provincia la violazione delle stesse norme statutarie

già richiamate, poiché anche attraverso tale provvedimento

sarebbero state illegittimamente introdotte "quote di prezzo" da

destinarsi alla Cassa conguaglio. A parere della Provincia, poi, il

testo del provvedimento, contemplando l'entrata in vigore dello

stesso "per tutto il territorio nazionale, fatte salve le competenze

in materia di tariffe di utenza di cui all'art. 13" dello Statuto

regionale, non garantirebbe a sufficienza le attribuzioni proprie

della Provincia autonoma non essendovi specifico riferimento ad esse.

3. - Va premesso che il contenuto della comunicazione datata 21

ottobre 1976, pur costituendo un'informativa alla Cassa conguaglio,

dà atto di una precisa direttiva impartita alle imprese

distributrici che non risulta formalmente superata dal successivo

decreto, contenendo viceversa l'esplicita enunciazione di un intento

(quello di non incassare né versare più il sovrapprezzo), dotata di

una ben individuata autonomia. Ciò indusse a suo tempo la Corte alla

sospensione dell'esecutività di tale lettera, distinguendola dal

successivo provvedimento, ed esclude ora la possibilità di

configurare il decreto 28 dicembre 1976, n. 62, come fatto

sopravvenuto che privi lo Stato dell'interesse a ricorrere e consenta

di dichiarare cessata la materia.

Nel merito deve affermarsi che la Provincia autonoma di Bolzano

difetta dei poteri che essa si attribuisce in tema di tariffe di

utenza sulla base di una erronea lettura della sentenza n. 217 del

1976 che non a caso è indicata come oggetto della sopracitata

comunicazione del 21 ottobre 1976.

3.1. - L'art. 13 dello Statuto Regione Trentino-Alto Adige impone

ai concessionari di grandi derivazioni idroelettriche l'obbligo di

fornire annualmente e gratuitamente alle Province autonome di Trento

e Bolzano una determinata quantità di energia, destinata a servizi

pubblici e categorie di utenti, da determinarsi con legge provinciale

e sempre con legge della Provincia dovrà essere stabilito il prezzo

di cessione alle imprese distributrici l'energia ricevuta

gratuitamente, nonché "i criteri per le tariffe di utenza", le quali

non possono comunque superare quelle deliberate dal C.I.P.

Ma la previsione statutaria con la riferita espressione "tariffe

di utenza", concerne esclusivamente le tariffe per gli utenti

beneficiari dell'energia gratuitamente fornita alla Provincia e che

la medesima ha previamente determinato, per categorie, tramite

apposita legge.

I limiti di tali attribuzioni erano del resto già stati precisati

in altre due occasioni da questa Corte.

Una prima volta, con la sentenza n. 46 del 1962, sia pur con

riguardo alla diversa formulazione delle norme all'epoca vigenti, si

era escluso comunque che potessero derivarsi poteri impliciti nel

delimitare la competenza regionale. "Secondo la costante

giurisprudenza della Corte - chiariva infatti tale sentenza -

l'identificazione dell'ambito da assegnare ad ognuna delle materie

disciplinabili con leggi regionali (...) deve essere effettuata sulla

base di valutazioni obiettive del contenuto proprio delle medesime

tenendo presente solo la diretta inerenza a queste delle misure

adottabili dalla Regione, e non già la connessione che, in via

indiretta, possa riscontrarsi fra le une e le altre quando si faccia

riferimento ai fini perseguiti".

Si era così affermata la competenza dello Stato all'emanazione

del provvedimento del C.I.P., che aveva disposto l'unificazione delle

tariffe dell'energia elettrica in tutto il territorio nazionale. In

particolare si era circoscritta la competenza della Regione

Trentino-Alto Adige in materia tariffaria dell'energia ad essa

fornita a prezzo di costo dai concessionari e destinata ad usi

domestici, per l'artigianato locale o per l'agricoltura, chiarendo

come la discrezionalità della Regione nel fissare il prezzo di tale

energia agli utenti trovasse un suo logico limite massimo nelle

tariffe delle Regioni limitrofe. Successivamente, con la sentenza n.

217 del 1976, questa Corte ha ulteriormente ribadito che la

competenza in materia di tariffe "non ha carattere generale",

nell'ambito del territorio provinciale, ma rimane circoscritta a

determinate categorie di utenti". Con riferimento specifico alle

norme statutarie, regionali e provinciali richiamate nei presenti

conflitti, la Corte chiarì che con il provvedimento del C.I.P.

oggetto di quel giudizio non poteva lo Stato disporre senz'altro

delle tariffe per tutto il territorio nazionale senza contestualmente

prevedere che le tariffe per i servizi pubblici e per le particolari

categorie di utenti di cui sopra venissero disciplinate dalla

Provincia. La quale ben può scegliere, nell'ipotesi di aumento di

tariffe, se adeguarle, ovvero se modificare la normativa provinciale

(cfr. art. 6, ultimo comma, legge Provincia autonoma n. 18 del 1972)

secondo cui l'energia acquisita gratuitamente è ceduta al prezzo

stabilito dalle tariffe C.I.P., ridotto fino al 20 per cento.

Ciò e non altro significa "fare salva la competenza provinciale

in materia di tariffe di utenza": questa è la portata ed il senso

inequivoco della citata sentenza n. 217 del 1976, sì che non è

legittimo farne derivare la conseguenza che lo Stato non possa

variare l'entità delle tariffe globalmente ovvero introducendo

ulteriori elementi, come la Provincia autonoma ha inteso prospettare

negli atti che originarono i primi due conflitti e nel ricorso

introduttivo del più recente.

4. - I provvedimenti del C.I.P. - esplicitamente ebbe ad affermare

la Corte - oltre ad applicarsi nei confronti di quegli utenti non

rientranti nei servizi e nelle categorie determinati con legge della

Provincia, comunque operano nel territorio della medesima "come

parametro di riferimento". Anzitutto essi limitano la

discrezionalità nella fissazione del prezzo, fungendo rispetto a

questo da limite massimo ( ex art. 13, comma secondo, dello Statuto),

in secondo luogo, in conseguenza della loro emanazione, viene a

variare la base di calcolo della diminuzione percentuale stabilita

dalla legge provinciale. Ed è proprio su tale ultima variazione,

ripetesi, che si esercita, disciplinandola, la competenza legislativa

riservata alla Provincia, rispetto alla quale, dunque, la tariffa

C.I.P. rappresenta un dato cui essa deve riferirsi senza poter

pretendere di mutare la destinazione di determinati elementi (a

prescindere dalla loro qualificazione, come componenti o meno delle

tariffe), a fortiori allorché essi sono stabiliti nell'interesse

nazionale. Tanto il sovrapprezzo termico che le quote di

maggiorazione, infatti si inseriscono nel generale disegno della

politica energetica, mentre l'esigenza propria della Provincia

autonoma di finanziare l'elettrificazione delle zone montane resta

appagata, come affermato dalla sentenza n. 217 del 1976, dal

meccanismo compensativo introdotto con la citata legge provinciale n.

18 del 1972.

Le attribuzioni peculiari della provincia non sono in conclusione

vulnerate dalla previsione di sovrapprezzi e quote di prezzo che

abbiano l'effetto di aumentare le tariffe elettriche, atteso che

queste ultime assolvono pur sempre la loro funzione di parametro

rispetto al quale dette competenze continuano ad esercitarsi,

mediandone le variazioni. Alla luce di ciò, le potestà provinciali

trovano adeguata garanzia alla loro esplicazione nella previsione

testuale del dato normativo che fa espressamente salve le competenze

a stabilire le tariffe di utenza per i servizi pubblici e le

categorie ex art. 13 dello Statuto.