Sentenza n. 157/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

siciliana, notificato il 22 febbraio 1973, depositato in cancelleria il

26 successivo ed iscritto al n. 2 del registro 1973, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della circolare n. 19 del Ministero delle

finanze - Direzione generale per la finanza locale - prot. n. 10/4265

in data 19 dicembre 1972, avente ad oggetto: "d.P.R. 26 ottobre 1972,

n. 638 - disposizioni per l'attribuzione di somme agli enti indicati

nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825, in sostituzione di

tributi, contributi e compartecipazioni e norme per la delegabilità

delle entrate".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1975 il Giudice relatore

Edoardo Volterra;

uditi l'avv. Antonino Sansone, per la Regione, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 22 febbraio 1973 il Presidente della

Regione siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione avverso la

circolare del Ministero delle finanze - Direzione generale dei servizi

per la finanza locale - n. 19 del 19 dicembre 1972, n. 10/4265, con la

quale sono state dettate disposizioni per l'attribuzione di somme agli

Enti locali in sostituzione di tributi e compartecipazioni soppressi in

attuazione della riforma tributaria.

Il Presidente della Regione denuncia quella parte della circolare

in base alla quale l'attribuzione delle somme agli Enti locali va fatta

calcolando solo il gettito dei tributi erariali riscossi nel territorio

dello Stato, con esclusione del gettito dei tributi attribuiti alla

Regione in base allo Statuto ed alle norme di attuazione di cui al

d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.

Tanto è disposto per l'IGE e per l'addizionale di cui al r.d.l. 30

novembre 1937, n. 2145, mentre per quanto concerne i diritti erariali

sui pubblici spettacoli e l'imposta unica sui giochi di abilità, che

non erano soggetti a compartecipazione a carico dello Stato, la

circolare esclude l'attribuzione da parte dello Stato di qualsiasi

somma agli Enti locali.

Secondo la difesa della Regione nelle disposizioni vi sarebbe in

primo luogo contrasto con l'art. 14 della legge di delega per la

riforma tributaria 9 ottobre 1971, n. 825, e del d.P.R. 26 ottobre

1972, n. 638, perché esse restringerebbero arbitrariamente l'ambito

del ripiano agli Enti locali.

Potrebbe inoltre ravvisarsi violazione dell'art. 15 dello Statuto

regionale perché la circolare violerebbe l'autonomia degli Enti

locali.

Infine sarebbe violato anche l'art. 36 dello Statuto e le relative

norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 1074 del 1965 perché si

porrebbe a carico del bilancio regionale l'onere della differenza (o

della totalità per i tributi non a partecipazione statale) da

attribuire agli Enti locali.

Lo Stato, continua la Regione, non può imporre gravami alle

entrate tributarie di quest'ultima, fino a quando non saranno emanate

nuove norme di attuazione con il procedimento previsto dall'art. 43

dello Statuto. D'altra parte la Regione non potrebbe nemmeno iscrivere

nel proprio bilancio le somme da erogare agli Enti locali, perché non

sarebbero più compartecipazioni, bensì contributi, che solo lo Stato

può erogare, nel quadro della riforma tributaria.

2. - Nel giudizio così sorto dinanzi alla Corte costituzionale, si

è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato per chiedere che il ricorso

della Regione venga dichiarato inammissibile o comunque respinto.

L'Avvocatura ricorda che fino al 31 dicembre 1972 ai Comuni che

applicavano l'imposta di famiglia (o, in luogo di questa, l'imposta sul

valore locativo), le imposte sui consumi, le sovrimposte sul reddito

dei terreni e dei fabbricati, nonché l'imposta sulle industrie, i

commerci, le arti e le professioni, competeva annualmente una quota del

provento complessivo netto dell'abolita IGE riscossa nel terzo

esercizio antecedente a quello in cui la quota stessa veniva ripartita.

Ai Comuni interamente o parzialmente montani ed a quelli situati

nelle piccole isole competeva una ulteriore quota del provento

complessivo netto dell'IGE riscossa e ripartita come sopra.

Il meccanismo di compartecipazione al provento dell'IGE instaurato

con legge 1952, n. 703, e fissato con decreto interministeriale 26

luglio 1952, in base a parametri oggettivi, era rimasto immutato negli

anni.

A norma del decreto interministeriale 23 aprile 1954 anche i Comuni

e le Provincie della Sicilia partecipavano al riparto su scala

nazionale delle menzionate quote di IGE mediante l'accennato sistema.

Dal canto suo la Regione siciliana concorreva alla relativa spesa

statale, erogando allo stesso titolo somme determinate sul provento

regionale netto dell'IGE acquisito al proprio bilancio. Tali somme

erano direttamente attribuite dalla stessa Regione ai suddetti Enti, in

conto delle quote ad essi spettanti su scala nazionale in base alla

vigente legislazione dello Stato su richiamata (legge reg.2 maggio

1953, n. 33).

3. - In base all'assetto normativo ricordato, sarebbe evidente,

secondo l'Avvocatura, che la Regione è carente di legittimazione e di

interesse ad agire. Il fatto che lo Stato abbia escluso dall'area dei

contributi sostitutivi le quote dei tributi afferenti alla Regione

potrebbe costituire infatti motivo di doglianza da parte dei Comuni e

delle Provincie ma non certo da parte della Regione le cui finanze non

sarebbero toccate dalla circolare impugnata.

La Regione, inoltre, non assumerebbe veste di sostituto processuale

degli Enti locali minori esistenti nel suo territorio né l'art. 15

dello Statuto sarebbe stato dettato a questo scopo o potrebbe subire

una simile interpretazione.

Gli Enti locali avrebbero altri rimedi per la salvaguardia del

principio di autonomia e questi consisterebbero nei giudizi di

legittimità in via incidentale contro leggi lesive e negli ordinari

rimedi giurisdizionali avverso atti non legislativi.

4. - Nel merito, comunque, il ricorso sarebbe infondato perché la

Regione non sarebbe obbligata per effetto della circolare a versare

agli Enti locali somme sostitutive e la quota dei tributi oggi

soppressi. Fu la Regione che, con la citata legge n. 33 del 1953, con

atto di sua libera determinazione, ebbe a devolvere l'11% del provento

dell'IGE di propria spettanza agli Enti locali.

Soppresso questo tributo, non conseguirebbe alcuna automatica

estensione della legge regionale sui tributi sostitutivi introdotti con

la riforma tributaria. Comunque, se un'estensione fosse ipotizzabile,

ciò costituirebbe un problema interno fra Regione ed Enti locali, ed

in ogni caso non renderebbe la posizione della Regione più grave di

quanto non lo fosse in base alle leggi previgenti.

L'Avvocatura conclude affermando che una volta che la Regione

siciliana abbia riscosso nuovi tributi sostitutivi di quelli soppressi,

essa sarà l'unica competente a valutare se riservare o meno una quota

di tali entrate agli Enti locali. Ma lo Stato non avrebbe potuto

interferire su quote di tributi sfuggenti al proprio sistema di

riscossione e di destinazione.

5. - Nella memoria successivamente depositata la Regione siciliana

resiste all'eccezione di inammissibilità per difetto di interesse ad

agire, sollevata dall'Avvocatura dello Stato, sostenendo che nella

specie vi sarebbe in ogni modo un vincolo di destinazione delle entrate

tributarie regionali, come sarebbe anche dimostrato dal parere del

Ministero del tesoro n. 124713 del 30 aprile 1973.

In ogni caso la Regione prospetta alla Corte la possibilità di

sollevare in via incidentale questione di legittimità costituzionale

degli artt. 1, 3, 4 e 14 del d.P.R. n. 638 del 1972 ove si ritenesse la

conformità della circolare impugnata a tale decreto, in riferimento

agli artt. 5 della Costituzione, 36 dello Statuto siciliano e 1 e 2

delle norme di attuazione contenute nel decreto n. 1074 del 26 luglio

1965.

Nel merito ribadisce con ampie argomentazioni le conclusioni già

formulate nell'atto introduttivo del giudizio, chiedendo che venga

sollevata, ove la Corte andasse in contrario avviso rispetto alle tesi

regionali, questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 del

più volte citato decreto n. 638, nella parte in cui dispone che il

gettito dell'ILOR, nonché le quote di compartecipazione ai tributi

erariali, rimanga interamente acquisito al bilancio dello Stato anche

nella Regione siciliana, in riferimento all'art. 36 dello Statuto. Considerato in diritto :

1. - Il Presidente della Regione siciliana ricorre avverso la

circolare del Ministero delle finanze - Direzione generale dei servizi

per la finanza locale n. 19 del 19 dicembre 1972, n. 10/4265 (avente

come oggetto "d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638. Disposizioni per

l'attribuzione di somme agli Enti indicati nell'art. 14 della legge 9

ottobre 1971, n. 825, in sostituzione dei tributi, contributi e

compartecipazioni e norme per la delegabilità delle entrate"), nella

parte in cui dispone che l'attribuzione delle somme agli Enti locali,

in sostituzione di tributi e compartecipazioni soppressi in attuazione

della riforma tributaria, va fatta calcolando solo il gettito dei

tributi erariali riscossi nel territorio dello Stato, con esclusione

del gettito dei tributi attribuiti alla Regione in base allo Statuto ed

alle norme di attuazione di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.

La circolare precisa che, per quanto concerne la determinazione

delle somme da attribuire ai Comuni e alle Provincie della Sicilia in

sostituzione della compartecipazione all'IGE, deve farsi riferimento

"alle sole quote attribuite a carico dello Stato, con esclusione,

cioè, di quelle poste a carico della Regione". La medesima circolare

dispone che, per quanto attiene alle somme da distribuire ai Comuni in

sostituzione delle compartecipazioni sui diritti erariali, sui pubblici

spettacoli o sull'imposta unica sui giochi di abilità e sui concorsi

pronostici, "atteso che le compartecipazioni del genere nella Regione

siciliana non vengono erogate dallo Stato, le Intendenze di finanza

dovranno astenersi dall'attribuire somme sostitutive a tale titolo".

Nelle sue conclusioni la Regione chiede che le somme da pagare agli

Enti locali ai sensi del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638, in

sostituzione delle entrate loro derivanti per le quote di gettito di

tributi soppressi vengano dichiarate interamente a carico dello Stato

in tutto il territorio nazionale compreso quello della Regione

siciliana e sia altresì dichiarato che sino all'emanazione di apposite

norme con la procedura di cui all'art. 12, comma secondo, n. 4, del

d.l. 1972, n. 638, il gettito dei tributi afferenti al bilancio

regionale spetta alla Regione senza vincoli di corrispondere agli Enti

locali i contributi sostitutivi di importi che spettavano loro in base

alle precedenti disposizioni per riscossione di tributi, contributi e

compartecipazioni a tributi erariali attualmente soppressi.

Chiede altresì l'annullamento della circolare impugnata.

2. - Come esattamente rilevato dall'Avvocato dello Stato e come si

preciserà più oltre, la Regione non è legittimata a dolersi della

asserita incidenza della circolare, o delle norme di legge di cui

questa ha inteso fare applicazione, sulla sfera di autonomia dei comuni

o sulle situazioni giuridiche di loro pertinenza.

La Regione assume però che la circolare, e la su richiamata

disciplina della legge del 1972, (qualora si ritenesse che la circolare

sia ad essa conforme), siano invasive delle proprie attribuzioni. Ciò

in quanto la circolare, disponendo che, per la determinazione delle

somme da attribuire ai Comuni e alle Provincie della Sicilia, in

sostituzione delle compartecipazioni dell'IGE, dovrà farsi riferimento

alle sole quote attribuite a carico dello Stato, avrebbe posto a carico

della Regione l'onere di attribuire ai Comuni e alle Provincie per il

periodo considerato le somme corrispondenti alla differenza che era

stata versata da essa Regione ai Comuni, in base alla legge regionale

del 1953, per conto dello Stato.

Senonché la pretesa invasione non sussiste.

Le disposizioni relative alla determinazione delle somme da

attribuire agli Enti locali della Sicilia in sostituzione di tributi

soppressi impartite con la circolare ministeriale 29 dicembre 1972, non

toccano in alcuna maniera le attribuzioni della Regione siciliana. Né

le toccano gli artt. 1, 3, 4, 14, 21 del d.P.R. n. 638 del 1972.

Un confronto di queste norme con quelle regolatrici del sistema

precedente alla riforma tributaria (legge 2 luglio 1952, n. 703, art.

1, art. 3, modificati dagli artt. 21 e 17 della legge 16 settembre

1960, n. 1014, e dagli artt. 8 e 9 della legge 3 febbraio 1963, n. 56,

e dagli artt. 11 e 12 della legge 22 dicembre 1969, n. 964) lo dimostra

chiaramente. Prima della riforma ai Comuni che applicavano l'imposta di

famiglia o quella sul valore locativo, le imposte sui consumi, le

sovraimposte sul reddito dei terreni e dei fabbricati, l'imposta sulle

industrie, i commerci, le arti, le professioni, competeva annualmente

una quota del provento complessivo netto dell'IGE riscossa nel terzo

esercizio precedente quello in cui la quota stessa veniva ripartita con

ulteriore quota a favore dei Comuni montani o situati in piccole isole.

Dato che l'IGE percetta in Sicilia era riscossa dalla Regione,

quest'ultima provvedeva a effettuare i versamenti delle relative somme

agli enti locali quale anticipo sulle quote dovute dallo Stato e per

conto dello stesso, al quale le somme venivano accreditate, salvo

eventuali conguagli. Con la legge regionale siciliana 2 maggio 1953, n.

33, la Regione stabiliva di contribuire al fondo previsto dall'art. 1

della legge dello Stato 2 luglio 1952, n.703, con una somma, da

accreditarsi allo Stato, corrispondente all'11% del provento

complessivo dell'imposta generale sull'entrata di spettanza della

Regione ai sensi dell'art. 36 dello Statuto, riscosso nell'esercizio

finanziario precedente ed accreditato allo Stato. Questo contributo era

ripartito dalla Regione per conto dello Stato fra le amministrazioni

comunali e provinciali della Regione proporzionalmente alla popolazione

residente in base ai dati del censimento ufficiale, a titolo di acconto

sulle quote delle amministrazioni comunali e provinciali spettanti a

norma degli artt. 1, 2,3 e 4 della legge 2 luglio 1952, n. 703,

effettuandosi la liquidazione definitiva con i criteri e le modalità

di cui al decreto ministeriale 26 luglio 1952, salvo gli eventuali

conguagli fra lo Stato e la Regione.

Con l'introduzione della nuova normativa tributaria, il legislatore

ha sostituito all'obbligo che lo Stato si era assunto di devolvere

quota del gettito ad esso spettante a favore degli Enti locali, quello

di corrispondere, in sostituzione delle quote di compartecipazione ai

tributi erariali aboliti, somme di importo pari a quelle dallo stesso

corrisposte fino al 31 dicembre 1972. La circolare impugnata impartisce

disposizioni alle Intendenze di finanza per l'effettuazione di tali

corresponsioni a carico dello Stato per il periodo transitorio corrente

sino al 31 dicembre 1977, data in cui entrerà in funzione il nuovo

sistema dei tributi locali.

È evidente che la circolare non dispone circa le somme sostitutive

del contributo di cui la Regione con la citata legge regionale n. 33

del 1953 si era assunta l'onere di ripartire fra le amministrazioni

comunali e provinciali della Sicilia. Trattasi infatti di un onere che

trovava la sua fonte in un autonomo provvedimento della Regione.

Le su citate disposizioni della legge del 1972 non costituiscono

titolo per una pretesa degli Enti locali verso la Regione siciliana.

Né lo costituisce la circolare impugnata. Essa non introduce

modifiche a disposizioni legislative statuali, né confligge in alcun

modo con l'autonomia della Regione, né tocca la sua sfera di

competenza e i suoi rapporti con le Provincie e i Comuni, e tanto meno

crea aggravi al bilancio regionale.

Non sussiste perciò la pretesa invasione delle attribuzioni della

Regione.

Restano quindi assorbite le questioni di legittimità

costituzionale, prospettate dalla difesa della parte ricorrente,

sull'erroneo presupposto che le norme denunciate siano titolo per un

aggravio al bilancio regionale.

3. - Per quanto attiene all'asserita lesione dell'autonomia degli

enti locali e dei loro diritti, non si vede in base a quali norme la

Regione possa essere legittimata a sollevare conflitti d'attribuzione

avanti la Corte costituzionale per pretese violazioni dello Statuto

regionale che incidono sugli interessi delle Provincie e dei Comuni e

non sulla sfera di interessi regionali. Né la Costituzione né lo

Statuto siciliano prevedono sotto nessuna forma la sostituzione

processuale per i giudizi costituzionali della Regione alle Provincie e

ai Comuni e tanto meno l'art. 15 dello Statuto che sancisce anzi la

più ampia autonomia amministrativa e finanziaria degli Enti locali.

Né dalla circostanza che le Provincie e i Comuni non siano

legittimati a sollevare conflitti di competenza costituzionali può

desumersi che nel silenzio della legge, questa legittimazione spetti

alla Regione. Nell'ordinamento italiano sono previsti altri mezzi per

salvaguardare di fronte allo Stato l'autonomia o gli interessi che si

pretendano violati delle Provincie e dei Comuni, quali i giudizi di

costituzionalità in via incidentale contro leggi che dettano tale

autonomia e i rimedi giurisdizionali ordinari avverso atti non

legislativi.