Sentenza n. 156/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza Nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti a seguito:

a) del regolamento emanato con d.P.R. 18 maggio 1998, n. 189,

recante "Norme di attuazione delle disposizioni in materia di

versamenti in tesoreria, previste dall'art. 24, comma 10, del d.lgs.

9 luglio 1997, n. 241";

b) del regolamento emanato con decreto 22 maggio 1998,

n. 183, del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del

tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il

Ministro del lavoro e della previdenza sociale, recante "Norme per

l'individuazione della struttura di gestione prevista dall'art. 22,

comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonché la determinazione

delle modalità per l'attribuzione agli enti destinatari delle somme

a ciascuno di essi spettanti", promossi dalla Regione Siciliana con

due ricorsi notificati il 14 agosto 1998, depositati il successivo

22, iscritti rispettivamente ai nn. 24 e 25 del registro conflitti

1998.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2002 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi l'avvocato Francesco Castaldi per la Regione Siciliana e

l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 14 agosto 1998 e depositato presso

la cancelleria della Corte costituzionale il 22 agosto 1998, la

Regione Siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per

l'annullamento del decreto del Presidente della Repubblica 18 maggio

1998, n. 189 (Regolamento recante norme di attuazione delle

disposizioni in materia di versamenti in tesoreria, previste

dall'art. 24, comma 10, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241), lamentando

la lesione delle proprie attribuzioni previste dagli artt. 20 e 36

del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della

Regione Siciliana), e dagli artt. 2, 3, 4, 8 e 9 del d.P.R. 26 luglio

1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione

Siciliana in materia finanziaria), ed in particolare la violazione

della potestà regionale di riscossione delle entrate di propria

spettanza e del diritto al conseguimento immediato del gettito.

Secondo la ricorrente, la competenza riconosciuta alla regione,

in materia di riscossione delle entrate tributarie di spettanza

regionale, dalle norme statutarie e di attuazione nonché dalla

consolidata giurisprudenza della Corte sarebbe radicalmente disattesa

dall'atto impugnato nelle parti in cui non regolamenta le modalità

di riparto e di versamento delle entrate statutariamente riservate

alla regione. Il decreto presidenziale impugnato, infatti, nel

disciplinare le modalità di versamento in tesoreria delle somme

riscosse dai concessionari della riscossione durante il periodo

transitorio di cui all'art. 24, comma 1, del d.lgs. 9 luglio 1997,

n. 241 (Norme di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti

in sede di dichiarazione dei redditi e dell'imposta sul valore

aggiunto, nonché di modernizzazione del sistema di gestione delle

dichiarazioni), disloca in un'unica sede centrale la determinazione

delle spettanze agli enti destinatari, mentre avrebbe dovuto

prevedere, per le somme riscosse nel territorio della Regione

Siciliana, che le somme derivanti dai versamenti unitari fossero

riversate dagli agenti della riscossione alla Cassa regionale

siciliana di Palermo.

L'illegittimità dell'impugnato decreto sarebbe ancor più grave

e manifesta in quanto esso apparirebbe violare lo stesso decreto

legislativo n. 241 del 1997 di cui peraltro costituisce attuazione ed

in particolare gli artt. 21 e 26, che sanciscono l'immediato

versamento delle somme riscosse alla Cassa regionale siciliana di

Palermo.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri chiedendo il rigetto del ricorso e formulando riserva di

successive difese.

2. - Con un secondo ricorso notificato il 14 agosto 1998 e

depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il

22 agosto 1998, la stessa Regione Siciliana ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri

per l'annullamento del decreto del Ministro delle finanze, di

concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della

programmazione economica e con il Ministro del lavoro e della

previdenza sociale, 22 maggio 1998, n. 183 (Regolamento recante norme

per l'individuazione della struttura di gestione prevista

dall'articolo 22, comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonché

la determinazione delle modalità per l'attribuzione agli enti

destinatari delle somme a ciascuno di essi spettanti), lamentando la

violazione delle attribuzioni regionali previste dagli artt. 20 e 36

dello statuto speciale e dagli artt. 2, 3, 4, 8 e 9 delle norme di

attuazione in materia finanziaria approvate con il d.P.R. n. 1074 del

1965, ed in particolare la violazione della potestà regionale di

riscossione delle entrate di propria spettanza e del diritto al

conseguimento immediato del gettito.

Secondo la ricorrente, tale regolamento, nell'istituire il

comitato di indirizzo, controllo e valutazione previsto dall'art. 3,

comma 134, della legge n. 662 del 1996, e nell'individuare la

struttura di gestione che stabilisce le modalità per l'attribuzione

delle somme riscosse ai singoli enti destinatari, avrebbe dovuto

prevedere la partecipazione della Regione Siciliana alla gestione ed

alla vigilanza relativamente alle imposte riscosse nel suo

territorio.

La competenza riconosciuta alla Regione, in materia di

riscossione delle entrate tributarie di spettanza regionale, dalle

norme statutarie e di attuazione nonché dalla consolidata

giurisprudenza della Corte sarebbe radicalmente disattesa dall'atto

impugnato "nelle parti in cui individua gli organi di gestione e di

vigilanza ed i relativi compiti senza la partecipazione della regione

nonché nelle parti in cui regolamenta le modalità di riparto e di

versamento delle entrate statutariamente riservate alla regione senza

la previsione dell'immediato versamento delle stesse alla Cassa

regionale".

L'illegittimità dell'impugnato decreto sarebbe ancor più grave

e manifesta in quanto esso apparirebbe violare lo stesso decreto

legislativo n. 241 del 1997 di cui peraltro costituisce attuazione ed

in particolare gli artt. 21 e 26, che sanciscono l'immediato

versamento delle somme riscosse alla Cassa regionale siciliana di

Palermo.

Anche in questo secondo giudizio si è costituito il Presidente

del Consiglio dei ministri chiedendo il rigetto del ricorso e

formulando riserva di successive difese.

3. - In prossimità dell'udienza pubblica l'Avvocatura dello

Stato ha presentato memoria in relazione ad entrambi i conflitti.

Quanto al primo ricorso (r. confl. 24 del 1998), l'Avvocatura ne

sostiene l'infondatezza, osservando, innanzitutto, che i contribuenti

titolari di partita IVA hanno la possibilità di versare in modo

unitario le imposte sui redditi ed assimilate, l'imposta sul valore

aggiunto, i contributi e l'imposta regionale sulle attività

produttive, compensando, direttamente in sede di versamento, gli

eventuali crediti e debiti relativi alle citate entrate: poiché

dunque quanto concretamente ed effettivamente versato dal

contribuente costituisce un quid di indistinto in rapporto agli enti

destinatari, ne consegue la necessità di porre in essere, a valle

del versamento, una complessa attività volta a riportare al lordo il

versamento effettuato dal contribuente, annullando gli effetti delle

compensazioni operate e stabilendo quanto effettivamente spetta a

ciascun ente impositore. A tale scopo risponderebbero le previsioni

del decreto impugnato. La previa attività "intermedia", di

individuazione delle somme nette (depurate, ad esempio, dalla

compensazione effettuata dal contribuente) e di loro attribuzione

all'ente destinatario, sarebbe necessaria per il loro versamento alla

Tesoreria dello Stato o alla Cassa regionale siciliana di Palermo, in

quanto, appunto, le somme riscosse dalle banche (e, nel periodo

transitorio, dai concessionari) sarebbero "indeterminate" e

"cumulative".

Questa necessaria attività "intermedia", ricorda l'Avvocatura,

ritarda il versamento per tutti gli enti destinatari, ivi compreso lo

Stato, e non soltanto per la Regione Siciliana; inoltre, il

temporaneo riversamento delle somme riscosse nella contabilità

speciale (art. 2, comma 1, del d.P.R. impugnato), lungi dall'avere la

finalità di sottrarre agli enti destinatari la disponibilità

immediata delle somme riferite ai tributi di rispettiva spettanza,

costituisce soltanto lo strumento tecnico indispensabile per

consentire l'esatta e tempestiva ripartizione degli importi versati

dai contribuenti tra i diversi soggetti destinatari dei versamenti

unificati (Stato, regioni, INPS). Ciò tenuto conto anche della

possibilità ormai riconosciuta ai contribuenti di effettuare i

versamenti in qualunque parte del territorio nazionale.

4. - Il secondo ricorso (r. confl. 25 del 1998) è invece,

secondo l'Avvocatura, in parte inammissibile e in parte infondato.

La censura di mancata partecipazione della Regione Siciliana alla

struttura di gestione sarebbe inammissibile, in quanto il decreto

impugnato sarebbe meramente attuativo dell'art. 22, in particolare

comma 3, del d.lgs. n. 241 del 1997, che non prevede tale

partecipazione.

Anche la censura di mancata partecipazione della Regione

Siciliana al comitato di indirizzo previsto dall'art. 27 dello stesso

decreto legislativo n. 241 del 1997 sarebbe inammissibile, perché

rivolta contro una disposizione in realtà non contenuta nel decreto

impugnato. L'art. 2 del decreto impugnato, infatti, non istituirebbe

affatto tale comitato tanto che l'art. 27 del decreto legislativo non

è neppure richiamato nelle premesse del decreto impugnato bensì un

diverso comitato di vigilanza a cui la struttura di gestione deve

riferire.

In subordine, l'Avvocatura nota che né il comitato di vigilanza

di cui all'art. 2 del decreto impugnato né il comitato di indirizzo

di cui all'art. 27 del decreto legislativo hanno il potere di

incidere, in nessun modo, sulla concreta gestione delle operazioni di

ripartizione delle somme riscosse e, quindi, le relative previsioni

non sono e non possono essere ritenute invasive delle competenze

regionali.

Quanto alla censura relativa alla mancata previsione

dell'immediato versamento delle somme alla Cassa regionale siciliana,

l'Avvocatura ne rileva l'infondatezza per le medesime ragioni esposte

nella memoria depositata nel giudizio relativo al primo conflitto, di

cui si è riferito nel paragrafo che precede. Considerato in diritto

1. - I ricorsi della Regione Siciliana sollevano conflitti di

attribuzione nei confronti dello Stato in riferimento a due

provvedimenti governativi intesi all'attuazione di previsioni del

d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241 (Norme di semplificazione degli

adempimenti dei contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi e

dell'imposta sul valore aggiunto, nonché di modernizzazione del

sistema di gestione delle dichiarazioni). Si tratta, in primo luogo,

del d.P.R. 18 maggio 1998, n. 189 (Regolamento recante norme di

attuazione delle disposizioni in materia di versamenti in tesoreria,

previste dall'art. 24, comma 10, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241),

che disciplina, in attuazione dell'art. 24, comma 10, del d.lgs.

n. 241 del 1997, e sulla base, come ivi previsto, delle norme dello

stesso decreto legislativo e del precedente decreto ministeriale

n. 567 del 1993 in materia di conto fiscale, le modalità di

versamento in tesoreria delle somme riscosse dai concessionari della

riscossione durante il periodo transitorio anteriore alla scadenza

delle concessioni conferite ai sensi degli articoli 8 e 9 del d.P.R.

n. 43 del 1988, nonché l'invio telematico dei relativi dati alla

"struttura di gestione" prevista dall'art. 22 del medesimo d.lgs.

n. 241 del 1997 (r. confl. n. 24 del 1998); in secondo luogo, del

decreto del Ministro delle finanze, di concerto con quelli del

bilancio e del lavoro, 22 maggio 1998, n. 183 (Regolamento recante

norme per l'individuazione della struttura di gestione prevista

dall'articolo 22, comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonché

la determinazione delle modalità per l'attribuzione agli enti

destinatari delle somme a ciascuno di essi spettanti), che, in

attuazione dell'art. 22, comma 3, del d.lgs. n. 241, individua la

struttura di gestione cui è affidato il compito di attribuire agli

enti destinatari le somme riscosse e a ciascuno di essi spettanti,

tenendo conto delle compensazioni eseguite dai contribuenti, e

stabilisce le modalità per l'attribuzione di tali somme (r. confl.

n. 25 del 1998).

La Regione ricorrente lamenta in entrambi i casi la violazione

della propria potestà di riscossione delle entrate erariali ad essa

devolute ai sensi dell'art. 36 dello statuto speciale e dell'art. 2

delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R.

26 luglio 1965, n. 1074, nonché del proprio diritto a disporre

immediatamente delle somme ad essa spettanti. In particolare, nel

caso del d.P.R. n. 189 del 1998, lamenta che esso non preveda che le

somme pagate dai contribuenti, riscosse sul territorio siciliano,

siano versate dagli agenti della riscossione alla Cassa regionale

siciliana di Palermo, ma dislochi in una unica sede centrale la

determinazione delle spettanze degli enti destinatari. Nel caso del

d.m. n. 183 del 1998, la ricorrente lamenta che esso individui la

struttura centrale di gestione e ne regoli l'attività senza che sia

prevista alcuna partecipazione della regione; che parimenti non sia

prevista alcuna partecipazione regionale al comitato di vigilanza,

istituito dall'art. 2 del decreto impugnato, e che la ricorrente

identifica con il comitato previsto dall'art. 27 del d.lgs. n. 241

del 1997 per l'indirizzo, il controllo e la valutazione

dell'attuazione di quanto stabilito dall'art. 3, comma 134, della

legge n. 662 del 1996 in tema di semplificazione degli adempimenti

dei contribuenti e di gestione unitaria delle posizioni dei

contribuenti; e che, infine, non sia previsto l'immediato versamento

alla Cassa regionale delle somme riscosse nel territorio regionale.

2. - I due ricorsi impugnano, per ragioni in parte coincidenti,

provvedimenti fra loro collegati, in quanto entrambi intesi a

disciplinare il riparto ed il versamento delle somme riscosse a

favore degli enti aventi diritto, onde i due giudizi possono essere

riuniti per essere decisi con unica pronunzia.

3. - I ricorsi non meritano accoglimento.

Gli articoli da 17 a 26 del d.lgs. n. 241 del 1997 - non

contestati dalla Regione Siciliana - hanno previsto, per semplificare

gli adempimenti dei contribuenti, un sistema di "versamenti unitari"

di imposte e di altre somme dovute non solo allo Stato, ma anche alle

regioni e agli enti previdenziali, con facoltà del contribuente di

operare la compensazione dei crediti dello stesso periodo, nei

confronti dei medesimi soggetti, risultanti dalle dichiarazioni e

dalle denunce periodiche: sistema originariamente limitato ai

contribuenti titolari di partita IVA e successivamente esteso a tutti

(art. 17, successivamente modificato dal d.lgs. n. 422 del 1998, su

cui cfr. la sentenza n. 66 del 2001, n. 5 del Considerato in

diritto).

I versamenti avvengono mediante delega ad una banca convenzionata

(art. 19), che può essere situata in qualunque parte del territorio

nazionale, nonché, nel periodo transitorio (ormai decorso) di cui

all'art. 24 del decreto legislativo, in favore dei concessionari

della riscossione, anche mediante delega ad una banca convenzionata.

Al fine di procedere al conteggio delle somme spettanti a ciascun

ente per i vari titoli, operando altresì i calcoli necessari per

ricondurre al lordo le somme riguardo alle quali il contribuente si

sia avvalso della facoltà di compensazione, l'art. 22 del d.lgs.

n. 241 del 1997 prevede la costituzione di una apposita "struttura di

gestione" incaricata di suddividere le somme fra gli enti

destinatari.

I provvedimenti qui impugnati sono rivolti all'attuazione di tale

sistema. Il d.P.R. n. 189 del 1998 disciplina, in particolare, le

contabilità speciali, istituite presso una sezione di tesoreria

provinciale dello Stato indicata dalla Banca d'Italia, su cui

transitano le somme versate dai contribuenti (art. 2); le modalità

di versamento delle somme da parte delle banche delegate ai

concessionari della riscossione e alla tesoreria statale (artt. 1 e

3); nonché l'invio telematico dei relativi dati alla struttura di

gestione (art. 5). Le contabilità speciali istituite sono tre: una,

denominata "fondi della riscossione", destinata a ricevere i

versamenti complessivi delle somme riscosse dalle banche delegate; le

altre due, denominate rispettivamente "fondi di bilancio" e "fondi di

proprietà dell'INPS", intese a consentire la ripartizione delle

somme di pertinenza degli altri enti destinatari dei versamenti

unitari e delle somme relative alle compensazioni operate dai

contribuenti. Tale regolamento, previsto dall'art. 24, comma 10, del

d.lgs. n. 241 del 1997, avrebbe dovuto disciplinare solo le modalità

di versamento delle somme riscosse durante il periodo transitorio,

protrattosi fino al 31 dicembre 1998, in cui esse transitavano

attraverso i concessionari della riscossione; ma anche

successivamente l'amministrazione ha ritenuto che conservassero

efficacia le disposizioni relative alle contabilità speciali, in

quanto riguardanti modalità di funzionamento del sistema dei

versamenti unitari applicabili anche dopo il periodo transitorio.

Il d.m. n. 183 del 1998 disciplina a sua volta l'istituzione e

l'attività della struttura di gestione, individuata nel Ministero

delle finanze, dipartimento delle entrate, direzione centrale per la

riscossione, e ne regola i compiti, consistenti essenzialmente nella

verifica dei dati e della tempestività ed esattezza dei versamenti

effettuati dalle banche e nella suddivisione tra gli enti destinatari

con cadenza quotidiana delle somme accreditate, delle quali viene

disposto il versamento, previa regolarizzazione contabile delle

compensazioni eseguite dai contribuenti (art. 1); disciplina poi

l'istituzione di un comitato di vigilanza cui la struttura di

gestione riferisce (art. 2); le modalità di ripartizione delle somme

(art. 3); l'applicazione delle sanzioni per le violazioni e gli

inadempimenti dei concessionari della riscossione e delle banche

delegate (artt. 4 e 5).

4. - L'applicazione di tale sistema comporta, in sintesi, il

versamento provvisorio di tutte le somme riscosse in una contabilità

speciale presso l'apposita sezione di tesoreria provinciale dello

Stato; la contemporanea trasmissione dei dati alla struttura di

gestione, la quale provvede alle operazioni di ripartizione e quindi

dispone il riversamento a favore degli enti destinatari, attraverso

la medesima sezione di tesoreria provinciale dello Stato.

In altri termini, le somme riscosse affluiscono agli enti

destinatari - e dunque anche, per quanto di spettanza, alla cassa

della Regione Siciliana - solo dopo che la struttura di gestione ha

provveduto ai conteggi e alle operazioni di propria competenza.

Ciò comporta indubbiamente uno scostamento rispetto alla

previsione dell'art. 21 del d.lgs. n. 241 del 1997 (come modificato

dall'art. 2 del d.lgs. n. 422 del 1998), ai cui sensi "entro il

quinto giorno lavorativo successivo a quello di ricevimento della

delega, la banca versa le somme riscosse alla tesoreria dello Stato o

alla Cassa regionale siciliana di Palermo" (comma 1), ed entro lo

stesso termine invia i dati alla struttura di gestione (comma 2):

così presupponendosi che il versamento nelle casse della regione

preceda, e non già segua, l'effettuazione delle operazioni di

competenza della struttura di gestione.

Ma questa difformità non appare di per sé sufficiente a dare

fondamento alle censure svolte dalla regione in sede di conflitto di

attribuzione. Dal punto di vista costituzionale, infatti, una lesione

a danno della regione si verificherebbe solo se essa fosse privata di

somme ad essa spettanti, ovvero se l'acquisizione delle somme dovute

non fosse tempestiva. Poiché le operazioni di competenza della

struttura di gestione - che si concludono con la disposizione del

riversamento delle somme dovute, prelevate dalle contabilità

speciali istituite presso la sezione designata di tesoreria

provinciale dello Stato, agli enti destinatari, fra cui la Regione

Siciliana - sono effettuate "quotidianamente" (art. 1, comma 2,

lettera d del d.m. n. 183 del 1998), e poiché si tratta di mere

operazioni tecnico-contabili che, una volta impostate, non possono

comportare indugi né consentono alcuna discrezionalità, in realtà

l'interesse costituzionalmente protetto della regione non appare

violato per la minima dilazione nell'afflusso delle somme alla Cassa

regionale, dovuta alla interposizione delle operazioni della

struttura di gestione, la cui centralizzazione può d'altra parte

rispondere a sua volta a ragioni di speditezza e di opportunità.

Restano fermi naturalmente (a parte l'opportunità di provvedere

a sanare la contraddizione rilevata fra la previsione dell'art. 21,

comma 1, del decreto legislativo n. 241 e l'assetto oggi conferito

alla materia), i diritti della Regione in ordine alle somme ad essa

spettanti: diritti che, se violati in forza di errori o di cattivo

funzionamento delle strutture amministrative statali, possono, se

necessario, essere fatti valere con i rimedi anche giurisdizionali

del caso.

5. - Nemmeno può ritenersi fondata la censura con cui la

ricorrente lamenta la mancanza di una partecipazione della regione,

non è chiaro se solo nelle attività demandate alla struttura di

gestione o anche nella stessa individuazione della struttura

medesima, operata con il d.m. n. 183 del 1998.

Infatti l'individuazione di tale struttura e i suoi compiti

attengono ad aspetti meramente tecnico-operativi, e non coinvolgono

quelle determinazioni complesse o necessarie per la risoluzione di

problemi interpretativi e applicativi, che in altre occasioni hanno

condotto la Corte a ritenere costituzionalmente dovuta la

partecipazione della regione all'attuazione di discipline che

prevedevano la ripartizione di entrate tributarie fra la Regione

Siciliana e lo Stato (cfr. sentenze n. 98, n. 347 e n. 348 del 2000 e

n. 288 del 2001).

La stessa considerazione vale per quanto riguarda la mancata

previsione di una partecipazione della Regione Siciliana al comitato

di vigilanza sulla struttura di gestione, previsto dall'art. 2 del

d.m. n. 189 del 1998 (e del quale, in vista del coinvolgimento anche

di entrate regionali nel sistema dei versamenti unitari, fanno parte

comunque tre membri designati dalla conferenza Stato-Regioni: art. 2

cit., comma 1, lettera e): comitato che non si identifica peraltro,

contrariamente a quanto sembra ritenere la ricorrente, con il

"comitato di indirizzo" previsto dall'art. 27 del d.lgs. n. 241 del

1997, il quale, sulla base delle risultanze gestionali del sistema di

semplificazione degli adempimenti dei contribuenti, introdotto ai

sensi dell'art. 3, comma 134, della legge n. 662 del 1996, è

incaricato di proporre modifiche allo stesso decreto legislativo

n. 241 del 1997.