Sentenza n. 156/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 27 del d.P.R.

3 novembre 1981, n. 739 (Norme integrative e correttive del d.P.R. n.

636 del 1972 concernente la revisione della disciplina del contenzioso

tributario), dell'art. 17, comma secondo, legge 9 ottobre 1971, n. 825

(Delega legislativa al Governo per la riforma tributaria) e dell'art.

48, comma primo, legge 24 aprile 1980, n. 146 promosso con ordinanza

emessa il 26 giugno 1984 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da

Scotto Ignazio ed altri c/Ministero delle finanze ed altra, iscritta al

n. 1185 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 328 del 1984.

Visti gli atti di costituzione di Scotto Ignazio, di Toro Enrico ed

altri nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 febbraio 1985 il Giudice

relatore Brunetto Bucciarelli Ducci;

uditi l'avv. Federico Sorrentino per Scotto Ignazio ed altri e

l'Avvocato dello Stato Benedetto Baccari per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Consiglio di Stato, Sezione IV giurisdizionale, ha

sollevato, con ordinanza del 26 giugno 1984, una serie di questioni

incidentali di legittimità costituzionale.

La prima riguarda l'art. 27 del d.P.R. 3 novembre 1981, n. 739,

nella parte in cui fissa a 75 anni il limite di età per far parte

delle Commissioni tributarie. Si assume che tale disposizione violi gli

artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, avendo con essa il

Governo espressamente abrogato l'art. 45, secondo comma, del d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 636, che aveva fissato tale limite di età a 78 anni

ed era stato emanato nell'esercizio della legge di delega 9 ottobre

1971, n. 825 (Riforma tributaria). La norma impugnata, quindi, è stata

emanata o in assenza di apposita delega del Parlamento o comunque

eccedendo dai limiti della delega ricevuta, rientrando anche il d.P.R.

n. 739/1981 nell'ambito della legge delega n. 825 del 1971.

2. - La seconda questione attiene, invece, all'art. 17, secondo

comma, della legge di delega n. 825/1971, che attribuisce al Governo il

potere di legiferare sulla materia.

Se tale norma venisse, infatti, interpretata estensivamente, così

da attribuire al Governo la facoltà di ripetute e successive

modificazioni sostanziali della normativa vigente, essa travalicherebbe

i limiti propri della delega legislativa, nei quali rientra - secondo

l'ordinanza di rinvio - il principio già citato della non

reiterabilità dell'esercizio della delega, con conseguente lesione

dell'art. 76 della Costituzione.

3. - Lo stesso art. 17 della legge di delega viene denunciato sotto

altro profilo, sempre in relazione all'art. 76 della Costituzione,

nella parte in cui ammette interventi "integrativi e correttivi" da

parte del legislatore delegato senza specificare i principi e criteri

direttivi da osservare in detti interventi.

Se infatti il concetto di disposizione correttiva si intende in

termini molto ristretti - prosegue il giudice a quo - poteva forse

essere sufficiente il rinvio agli stessi principi e criteri direttivi

imposti dal delegante al delegato ai fini dell'emanazione delle prime

disposizioni delegate; se invece si dà al potere correttivo

un'interpretazione molto lata - così da comprendervi l'emanazione

della norma impugnata - allora certamente avrebbe dovuto il Parlamento

"circoscrivere e puntualizzare i poteri del delegato mediante

l'imposizione di ulteriori appositi criteri direttivi necessariamente

non coincidenti con quelli dettati per le prime norme delegate".

4. - Con la quarta questione si impugna, sempre in relazione

all'art. 76 della Costituzione, anche l'art. 48 della legge 24 aprile

1980, n. 146 (e derivatamente del citato art. 27 d.P.R. n. 739/1981),

che proroga ulteriormente sino al 31 dicembre 1981 il termine per

l'esercizio della delega, originariamente fissato al 31 dicembre 1972,

rendendo così possibile l'emanazione della disposizione "correttiva"

denunciata. Anche se la prorogabilità della delega è ammessa in

virtù del principio generale secondo il quale chi ha l'autorità di

fissare un termine lo può prorogare, salvo norme in contrario, tale

principio comporterebbe - secondo il giudice a quo - anche la regola

universalmente riconosciuta che il potere di prorogare non può essere

più esercitato a termine scaduto.

Il che non toglie naturalmente la possibilità di una delega nuova

nella stessa materia, ma allora la legge di delega avrebbe dovuto

contenere i nuovi criteri direttivi, non essendo sufficiente il

semplice richiamo a quelli della prima legge, ormai vecchi di quasi un

decennio e concepiti per una riforma già integralmente attuata.

5. - Un'ulteriore questione viene sollevata in via subordinata

riguardo all'art. 27 d.P.R. n. 739/1981, in riferimento agli artt. 25

(intangibilità del giudice naturale precostituito per legge) e 108

(indipendenza dei magistrati delle giurisdizioni speciali) della

Costituzione.

Con la disposizione impugnata, infatti, il Governo avrebbe in

sostanza determinato la cessazione dalle funzioni dei più anziani

membri della Commissione centrale tributaria (tutti facilmente

identificabili), con conseguente alterazione della composizione dei

collegi anche per i ricorsi già pendenti.

6. - Un'ultima questione di incostituzionalità riguarda infine lo

stesso art. 27 già impugnato in riferimento all'art. 76 Cost. sotto

il profilo della violazione dei principi e dei criteri direttivi

stabiliti dal legislatore delegante con il citato art. 17, secondo

comma, della legge n. 825/1971. Di tali criteri faceva parte anche

l'acquisizione obbligatoria di un parere dell'apposita commissione

parlamentare di cui al primo comma dello stesso art. 17.

Ora, sebbene tale parere non fosse vincolante - si legge

nell'ordinanza di rinvio - la sua negatività, proprio in merito

all'abrogazione dell'art. 45 d.P.R. n. 636/1972 sui limiti di età,

avrebbe dovuto indurre il Governo a dare una adeguata motivazione alla

sua decisione diametralmente opposta al parere esplicito e motivato

della commissione parlamentare.

La richiesta obbligatoria del parere non era quindi un adempimento

meramente formale, ma intendeva piuttosto porre un limite alla

discrezionalità del Governo, costringendolo a darsi carico

dell'orientamento manifestato nel parere attraverso una espressa

giustificazione del diverso indirizzo adottato.

7. - Si sono costituite in giudizio le parti private, rappresentate

e difese dall'avv. Federico Sorrentino del Foro di Roma. Nel giudizio

di merito esse avevano impugnato davanti al TAR del Lazio il

provvedimento che aveva disposto il loro collocamento a riposo dal 1

gennaio 1982 (ovvero al compimento del 75' anno di età, se

successivo), in applicazione dell'impugnato art. 27 d.P.R. 3 novembre

1981, n. 739. Avverso la decisione del TAR, che aveva dichiarato

manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale

già proposte in quella sede, i ricorrenti hanno adito il Consiglio di

Stato.

Nelle deduzioni di parte si svolgono le medesime argomentazioni

poste a fondamento dell'ordinanza di rimessione.

8. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,

deducendo l'infondatezza di tutte le questioni sollevate.

Il primo dubbio - incentrato sulla distinzione del concetto di

"norma solamente correttiva" nel più vasto ambito delle norme

modificative - verrebbe infatti a cadere se si considera che la stessa

legge di delega menziona espressamente proprio le "disposizioni ...

correttive" da emanare "con uno o più decreti", ragion per cui nella

stessa ordinanza di rimessione si avverte la necessità di prospettare

un subordinato dubbio di costituzionalità.

La seconda questione si fonda, infatti, sul principio della

"istantaneità della consumazione del potere di delega", che tuttavia -

osserva l'Avvocatura - da un lato è contestato in dottrina (cfr.

Paladin), dall'altro nel caso di specie è escluso dal momento che la

stessa legge di delega dispone in senso contrario.

Né avrebbe maggior fondamento la terza questione, in quanto le

"disposizioni correttive" previste dalla delega postulano chiaramente

la valutazione di una esperienza specifica sulla base delle prime norme

emanate nell'esercizio della delega. Ed i criteri direttivi originari

erano più che sufficienti per tale verifica, non potendosi esigere -

come non esige la Costituzione - l'imposizione nella legge di delega di

ulteriori "appositi" criteri direttivi formulati a priori.

Anche la quarta questione non ha fondamento in quanto pretendere,

per una mera proroga del termine di una legge di delega, la

determinazione di altri criteri direttivi contrasterebbe con il

concetto stesso di proroga e sottrarrebbe, comunque, al legislatore

ordinario la valutazione circa la lamentata "vecchiaia" dei criteri

stessi e la "integrale attuazione" della riforma, che certamente non

compete al giudice.

Né appare violato - prosegue l'Avvocatura - il principio della

intangibilità del giudice naturale. Questi, infatti, non è tale

perché costituito da persone determinate, ma perché preposto a

garantire determinati diritti e interessi in una determinata materia.

Altrimenti quel principio sarebbe di continuo violato da qualsiasi

trasferimento o sostituzione di giudici. Né può esservi interferenza

del Governo nella sfera giurisdizionale, quando esso esercita una

funzione di legislazione delegata.

Infine anche l'ultima questione, con la quale si lamenta che il

Governo non abbia tenuto nel dovuto conto il parere contrario della

commissione parlamentare, non ha fondamento, in quanto un parere non

vincolante può ben essere disatteso tanquam non esset dal legislatore

delegato.

Venendo alla sostanza della norma impugnata, la difesa dello Stato

osserva che la eccezionalità del limite di età a settantotto anni

(art. 45 d.P.R. n. 636/1972), in un sistema che lo fissa per le

funzioni giurisdizionali ordinarie a settanta anni e per quelle

tributarie a settantacinque, poteva giustificarsi solo per garantire

nella prima applicazione della riforma tributaria la utilizzazione di

una specifica e matura esperienza ai fini della continuità di

indirizzo; ma a distanza di dieci anni questi fini si devono presumere

pienamente raggiunti con il superamento della fase di prima

applicazione della riforma. Considerato in diritto :

1. - Sei sono le questioni formalmente sottoposte all'esame di

questa Corte.

Con la prima si chiede se contrasti o meno con gli artt. 76 e 77,

primo comma, della Costituzione l'art. 27 del d.P.R. 3 novembre 1981,

n. 739, nella parte in cui fissa a settantacinque anni il limite di

età per far parte delle Commissioni tributarie; per il dubbio che tale

norma - abrogando l'art. 45, secondo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972,

n. 636, che aveva fissato tale limite a settantotto anni - ecceda dalla

delega concessa al Governo dalla legge 9 ottobre 1971, n. 825 (Riforma

tributaria), violando, con l'emanazione reiterata di due norme di

contenuto contrastante nella stessa materia, il principio della

istantaneità e non reiterabilità dell'esercizio della delega.

Una delle caratteristiche essenziali della delega del potere

legislativo - argomenta il giudice a quo - sarebbe infatti

l'istantaneità del suo esercizio, nel senso che il Governo può sì

dividere una disciplina vasta e complessa in più testi normativi,

anche a distanza di tempo, purché si tratti di disposizioni

logicamente diverse e non incompatibili tra loro, ma non può, una

volta posta una norma per determinati fini, valersi ancora della stessa

delega originaria per abrogarla.

Né si può considerare la norma impugnata semplicemente correttiva

- si legge nell'ordinanza - in quanto essa anziché confermare

sostanzialmente il disposto della norma originaria - come sarebbe

proprio delle norme correttive - la capovolge radicalmente, privando

determinati soggetti, tutti inequivocabilmente identificabili, del

titolo a mantenere ed esercitare un munus publicum che la norma

originaria aveva loro attribuito.

2. - Alla violazione del medesimo principio si ricollega anche la

seconda questione, con la quale si chiede se contrasti o meno con lo

stesso art. 76 della Costituzione l'art. 17, secondo comma, della

citata legge di delega n. 825 del 1971, nella parte in cui consente al

Governo di adottare a distanza di tempo disposizioni di contenuto

contrario nella stessa materia (artt. 45 d.P.R. n. 636/1972 e 27 d.P.R.

n. 739/1981). In sostanza - secondo il giudice a quo - o è stato il

Governo ad eccedere dalla delega ricevuta esercitandola reiteratamente

con l'emanazione di norme contrastanti (prima questione) o è stato lo

stesso Parlamento a conferire una delega eccedente i limiti fissati

dall'art. 76 della Costituzione (seconda questione).

3. - Entrambe le questioni sono infondate.

Quanto alla prima occorre osservare che la legge di delega n. 825

del 1971 aveva per oggetto l'attuazione di una riforma ampia e

complessa che copriva l'intera materia del prelievo fiscale, per cui lo

stesso legislatore delegante previde la necessità di emanare, nei

termini di tempo prefissati e in conformità di determinati principi

direttivi indicati dal Parlamento, più provvedimenti normativi

delegati.

Ed occorre soprattutto ricordare che la delega originaria è stata

più volte rinnovata per mezzo di successive leggi di proroga, in

virtù di una delle quali (legge 24 aprile 1980, n. 146) è stata

prodotta la norma impugnata. Ben poteva perciò il Governo legiferare

in una materia così vasta e complessa con più testi normativi emanati

anche a distanza di tempo, di tal ché viene a cadere il primo dubbio

sollevato dal giudice a quo: che cioè l'impugnato art. 27 sia stato

emanato senza il sostegno di una delega.

Né maggior fondamento ha l'altro profilo prospettato dal Consiglio

di Stato: che cioè il Governo, pur essendo legittimato dalla legge di

delega ad emanare più disposizioni nella stessa materia a distanza di

tempo, abbia ecceduto con la norma impugnata i limiti di tale delega.

Questa, infatti, disponeva all'art. 17, secondo comma, che il

legislatore delegato aveva la facoltà di emanare ulteriori

"disposizioni integrative e correttive" delle prime, "nel rispetto dei

principi e criteri direttivi", anche con uno o più decreti successivi.

Ora - secondo il giudice a quo - l'art. 27 non sarebbe una norma

correttiva o integrativa, ma sostanzialmente modificativa, tale quindi

da travalicare i limiti della delega fissati dal Parlamento.

Senonché tale valutazione sulla natura della norma delegata non

può essere seguita.

Nel primo esercizio della delega, infatti, il Governo dispose

all'art. 45, secondo comma, del d.P.R. n. 636 del 1972 che "nella prima

applicazione del decreto" il limite di età per i componenti delle

commissioni tributarie, stabilito nel terzo comma dell'art. 10, veniva

elevato di tre anni. Ed il terzo comma dell'articolo citato fissava

tale limite a settantacinque anni.

La regola, quindi, per la cessazione dall'ufficio era - nella

normativa delegata - il raggiungimento del settantacinquesimo anno di

età. Solo in via transitoria ed eccezionale, cioè per la prima fase

di applicazione della nuova normativa, tale limite veniva portato al

settantottesimo anno di età, allo scopo evidente di assicurare una

continuità di esperienza giurisprudenziale nella fase delicata di

transizione dalla vecchia alla nuova disciplina fiscale.

La norma impugnata del d.P.R. n. 739 del 1981 non fece che

ripristinare la regola generale di cui all'art. 10 del decreto del

1972.

Tale norma aveva quindi il carattere di norma integrativa, la cui

emanazione era consentita al Governo dall'art. 17 della legge di

delega.

Una volta, infatti, che lo stesso legislatore delegato, nel pieno

esercizio della delega ricevuta, abbia esplicitamente prodotto una

norma per disciplinare una certa materia soltanto nella fase iniziale

di applicazione di una normativa riformatrice, rientra nei poteri dello

stesso legislatore delegato, conferitigli nella stessa legge di delega,

integrare - senza necessità di una delega ulteriore o di fissazione di

ulteriori criteri o principi direttivi - la norma transitoria iniziale

con norme di contenuto anche diverso, al fine di coprire il vuoto

normativo che altrimenti si produrrebbe con la cessazione della prima

fase di applicazione della riforma. Né può essere sottratta allo

stesso legislatore delegato la valutazione discrezionale del momento in

cui la fase iniziale di applicazione deve ritenersi esaurita, dato che

il Parlamento stesso - come nel caso in esame - gli ha conferito tale

discrezionalità.

Il fatto poi che le norme delegate, pur nel rispetto dei principi

direttivi e criteri fondamentali, siano state emesse, sempre per lo

stesso oggetto, a dieci anni di distanza (la legge di delegazione è

del 1971 e la disposizione impugnata del 1981) non basta a far ritenere

che nella specie si sia in presenza di un vero e proprio trasferimento

delle funzioni legislative dal Parlamento al Governo e non soltanto di

una normale delega, dal momento che il Parlamento, nel concedere in

modo reiterato la proroga del termine per l'emanazione dei

provvedimenti delegati (come poteva certamente fare giacché l'organo

che ha l'autorità di fissare una scadenza può anche prorogarla) ha

pur sempre effettuato le proprie valutazioni nel rispetto delle

prescrizioni dettate dall'art. 76 della Costituzione.

Né tale facoltà di valutazione discrezionale del legislatore

delegante viene meno nell'ipotesi di proroga di un termine quando

questo sia già scaduto, non essendovi alcun ostacolo di natura

costituzionale che impedisca al legislatore ordinario di far rivivere

retroattivamente una delega ormai scaduta.

4. - Con la terza questione si domanda alla Corte se il citato art.

17 della legge n. 825 del 1971 contrasti o meno con l'art. 76 della

Costituzione, nella parte in cui ammette interventi integrativi e

correttivi ad opera del legislatore delegato senza specificare i

principi e i criteri direttivi da osservare in detti interventi; per il

dubbio che tale disposizione violi il principio della necessaria

conformità delle leggi delegate alle finalità delle rispettive leggi

di delegazione.

Anche detta questione non è fondata poiché lo stesso art. 17,

nell'autorizzare il Governo ad emettere uno o più provvedimenti

delegati, ha espressamente stabilito che tali provvedimenti dovevano

attenersi ai principi e ai criteri direttivi determinati dalla stessa

legge di delega n. 825 del 1971.

Alla quarta questione sottoposta all'esame della Corte (se

contrasti o meno con l'art. 76 della Costituzione l'art. 48 della legge

24 aprile 1980, n. 146, nella parte in cui proroga ulteriormente fino

al 31 dicembre 1982 il termine per l'esercizio della delega previsto

dalla legge n. 825 del 1971, malgrado il termine, ripetutamente

prorogato, fosse già scaduto) si è già data risposta (cfr. sopra sub

3), cosicché anch'essa risulta non fondata.

5. - Ugualmente infondata è la successiva questione sollevata con

l'ordinanza di rimessione: se contrasti o meno con gli artt. 25 e 108

della Costituzione il più volte citato art. 27 del d.P.R. n. 739 del

1981 sotto il profilo della violazione dei principi dell'intangibilità

del giudice naturale precostituito per legge e dell'indipendenza dei

magistrati speciali. Fissando infatti il limite d'età a

settantacinque, anziché a settantotto anni - sostiene il giudice a quo

- si verrebbe a determinare in sostanza la cessazione dalle funzioni

dei componenti più anziani della Commissione tributaria centrale.

La censura non merita accoglimento in quanto - a parte la

considerazione che l'imposizione del nuovo limite d'età riguarda i

membri di tutte le Commissioni tributarie e non soltanto di quella

centrale - la norma impugnata non priva i cittadini dell'organo

giurisdizionale preposto per legge alla garanzia di determinati diritti

ed interessi, ma regola in via generale uno dei criteri di appartenenza

all'organo stesso, con riferimento all'età massima, conformandolo tra

l'altro alla regola generale prevista nello stesso provvedimento

delegato che aveva introdotto in via transitoria ed eccezionale

l'elevazione del limite a settantotto anni. I parametri costituzionali

invocati non garantiscono infatti la permanenza delle persone fisiche

in un determinato organo giurisdizionale, ma la certezza del cittadino

di veder tutelati i propri diritti e interessi da un organo già

preventivamente stabilito dall'ordinamento e indipendente da ogni

influenza esterna. Pertanto i parametri costituzionali indicati non

appaiono violati.

6. - L'ultima questione sollevata è se lo stesso art. 27 del

d.P.R. n. 739 del 1981 contrasti o meno con l'art. 76 della

Costituzione, nella parte in cui fissa il predetto termine d'età

malgrado il parere contrario dell'apposita commissione parlamentare,

violando così senza una adeguata motivazione i principi e i criteri

direttivi stabiliti dal legislatore delegante con l'art. 17, primo

comma, della legge n. 825 del 1971.

Anche tale questione non è fondata. Infatti il Governo,

nell'adottare il decreto n. 739 del 1981, ha preventivamente richiesto

il parere della commissione parlamentare, così come prescriveva la

legge di delega. Poiché tale parere non era però vincolante, il solo

fatto che il legislatore delegato non abbia dato motivazione della

ragione per cui se ne è discostato, non può costituire motivo di

incostituzionalità.