Sentenza n. 154/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

riapprovata il 18 luglio 1989 dal Consiglio regionale della Toscana,

avente per oggetto: "Nuova disciplina dell'IRPET (Istituto Regionale

Programmazione Economica della Toscana)" promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 4 agosto 1989,

depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 66 del

registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta, per il ricorrente, e

l'avvocato Vito Vacchi per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 4 agosto 1989, ritualmente notificato e

depositato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

questione di legittimità costituzionale nei confronti della legge

della Regione Toscana, dal titolo "Nuova disciplina dell'IRPET

(Istituto Regionale Programmazione Economica della Toscana)",

riapprovata il 18 luglio 1989, la quale, nel suo complesso,

contrasterebbe con l'art 127, ultimo comma della Costituzione e, nei

suoi artt. 6, lettera i), e 21, con gli artt. 81 e 117 della

Costituzione.

A proposito della prima censura, il ricorrente osserva che il

Governo, con nota dell'8 aprile 1989, aveva rinviato al Consiglio

regionale della Toscana la predetta legge (proposta n. 10/89),

rilevando che gli artt. 6, lettera i), e 21 contrastavano, a suo

avviso, con la riserva di legge stabilita dall'art 81 della

Costituzione. Nella seduta del 23 maggio 1989, il Consiglio regionale

ha riapprovato la legge senza apportarvi modifiche, ma votandola con

la sola maggioranza semplice. Poiché, secondo la giurisprudenza di

questa Corte, una tale votazione non può significare, ai sensi

dell'art. 127 della Costituzione, approvazione della legge regionale

rinviata, il Governo, sul presupposto dell'esaurimento del suo iter

procedimentale, si è rifiutato di prendere in considerazione il

testo di legge nuovamente inviato ad esso per l'apposizione del

visto. Di fronte a tale rifiuto - continua il ricorrente nella sua

ricostruzione dei fatti - il Consiglio regionale, anziché iniziare

un nuovo procedimento di formazione della volontà legislativa, ha

votato ancora una volta il medesimo testo di legge precedentemente

non riapprovato, riportando in quest'ultima evenienza la maggioranza

assoluta. Dal momento che ciò rappresenterebbe un travisamento e una

violazione dell'art 127 della Costituzione, il Presidente del

Consiglio dei ministri chiede, con il ricorso in discussione, che sia

dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'intera legge per

contrasto con il citato art 127.

Sempre secondo il ricorrente, gli artt. 6, lettera i), e 21, ultimo

comma, della legge impugnata, nel prevedere che il compenso per il

direttore scientifico e l'aggiornamento della indennità di carica

per i componenti degli organi dell'Istituto siano fissati con atti

amministrativi, contrasterebbero tanto con il principio

costituzionale della riserva di legge stabilito dall'art 81, quanto

con i principi fondamentali della materia (art 117 Cost.) desumibili

dalla legge n. 70 del 1975 (e successive modificazioni e

integrazioni), per i quali i compensi e le indennità di carica a

favore dei dipendenti degli enti pubblici non economici vanno

adottati con atti legislativi di recezione dei contratti collettivi e

vanno determinati con l'esclusione di qualsiasi aumento automatico e

nel rispetto della manovra di contenimento della spesa pubblica.

2. - La Regione Toscana si è regolarmente costituita per chiedere

il rigetto del ricorso.

Nel descrivere l'iter seguito per la deliberazione della legge

impugnata, la Regione - dopo aver precisato che per mero disguido il

provvedimento è stato messo ai voti in seconda deliberazione ai

sensi dell'art 15, primo comma, dello Statuto (il quale richiede la

maggioranza semplice) e che in ogni caso il testo legislativo in

quella sede era stato modificato all'art 21 per tener conto dei

rilievi governativi - ricorda che il Commissario del Governo, in data

23 giugno 1989, aveva restituito la legge senza visto, motivando la

mancata apposizione di questo tanto con il fatto che quella era stata

adottata a maggioranza semplice, quanto con il rilievo che con la

nuova deliberazione non era stato apportato alcun mutamento

significativo rispetto al precedente testo. Sulla base di ciò, il

Consiglio regionale della Toscana, nella seduta del 18 luglio 1989,

riapprovava senza modifiche e con la maggioranza assoluta il testo di

legge nuovamente restituito.

A giudizio della Regione, lo stato di cose ora descritto non

giustificherebbe la pretesa del ricorrente, per la quale il Consiglio

regionale avrebbe dovuto iniziare un nuovo procedimento di formazione

della volontà legislativa, sia perché non è rinvenibile

nell'ordinamento regionale alcuna disposizione che imponga in casi

del genere l'inizio di un nuovo procedimento, sia perché la

riapprovazione della legge con la maggioranza assoluta era imposta

dalla giurisprudenza di questa Corte, la quale considera non

promulgabile una legge che non abbia riportato la maggioranza

prevista dall'art. 127 della Costituzione, sia perché il Governo non

avrebbe dovuto reiterare il rinvio, non avendo altra via, di fronte

alla prima riapprovazione, che quella di promuovere il giudizio di

legittimità costituzionale.

In ogni caso, continua la Regione, ove si ritenga (come

sembrerebbe corretto di ritenere) che una nuova approvazione della

stessa legge da parte del Consiglio regionale produce un effetto

sanante, questo dovrebbe valere tanto nei confronti degli atti del

Governo (mancata proposizione del ricorso di costituzionalità),

quanto nei confronti dei vizi conseguenti alla mancata approvazione

della legge votata a maggioranza semplice. D'altra parte, conclude la

regione, a non voler accettare questa posizione, si dovrebbe dire

allora che l'attività legislativa svolta dal Consiglio regionale

nella seduta del 23 maggio 1989 debba esser considerata "inutiliter

data", in quanto la riapprovazione a maggioranza semplice non avrebbe

mai potuto portare alla promulgazione della legge stessa.

Quanto agli asseriti vizi materiali, la Regione osserva che il

ricorrente non avrebbe tenuto presente che nel testo rinnovato le

indennità di carica dei componenti del Consiglio di amministrazione

dell'IRPET sono regolate da fonte normativa primaria e che

l'aggiornamento dei compensi per i componenti degli organi

dell'Istituto è demandato a un decreto del Presidente della Giunta

nei limiti previsti dalla legge n. 324 del 1959, che ha attribuito

l'indennità integrativa speciale al personale statale.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha presentato

un'ulteriore memoria, con la quale, oltre a ribadire argomenti già

svolti nel precedente scritto difensivo, insiste nell'affermare che,

di fronte a una legge rinviata che è stata rideliberata a

maggioranza semplice, il Governo non poteva sfuggire all'alternativa

di sollevare la questione di legittimità costituzionale ovvero di

rinviare la medesima legge al Consiglio regionale, anziché

comunicare ad esso l'impossibilità di apporre il visto. In ogni

caso, la resistente conclude che, poiché il Consiglio regionale,

successivamente alla proposizione del presente ricorso, ha

riapprovato una nuova legge (2 novembre 1989, n. 71) avente un testo

identico a quello precedente (n. 10/89) salva l'espunzione delle

disposizioni censurate, contenute negli artt. 6, lettera i), e 21,

questa Corte dovrebbe dichiarare la cessazione della materia del

contendere. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

questione di legittimità costituzionale nei confronti della legge

della Regione Toscana, dal titolo "Nuova disciplina dell'IRPET

(Istituto Regionale Programmazione Economica della Toscana)",

riapprovata il 18 luglio 1989, per violazione dell'art 127 della

Costituzione, in quanto deliberata, dopo che era stata rinviata dal

Governo, con la maggioranza semplice anziché con quella assoluta,

nonché per violazione degli artt. 81 e 117 della Costituzione, in

quanto, nei suoi artt. 6, lettera i), e 21, porrebbe una disciplina

in tema di compensi e indennità di carica contrastante con il

principio della riserva di legge in materia di nuove spese e con i

principi fondamentali stabiliti dalla legge 20 marzo 1975, n. 70,

diretti, in particolare, a escludere automatismi nella predetta

materia.

2. - Poiché nelle more del giudizio la Regione Toscana ha

approvato una nuova legge sulla disciplina dell'IRPET (legge reg. 2

novembre 1989, n. 71), la quale contiene le stesse disposizioni

stabilite dalla legge impugnata ad eccezione di quelle oggetto di

questa controversia, occorre verificare preliminarmente se siffatta

sopravvenienza configuri un'ipotesi di cessazione della materia del

contendere, come ritiene la Regione resistente.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte (v., da

ultimo, sentt. nn. 309 del 1983, 119 e 273 del 1986, 4 del 1988), il

semplice fatto dell'approvazione da parte regionale di una nuova

legge, avente lo stesso contenuto dispositivo di quella impugnata

salva l'espunzione delle parti controverse, non può comportare la

dichiarazione della cessazione della materia del contendere, ove non

sia accompagnata da elementi obiettivi dai quali possa trarsi la

ragionevole certezza che l'approvazione della nuova legge abbia

l'inequivoco significato di un "ritiro" delle disposizioni contestate

o, implichi, comunque, il venir meno dei motivi di controversia

relativi alla legge impugnata che giustificavano l'interesse delle

parti ad ottenere una pronunzia di questa Corte. Tale ragionevole

certezza basata su dati non equivoci non può rinvenirsi nel caso

dedotto in giudizio, dal momento che non vi si riscontra alcun

elemento obiettivo che possa indurre a valutare il mancato

inserimento nella nuova legge delle disposizioni controverse come

un'implicita, ma inequivoca, eliminazione definitiva delle stesse.

Sicché, di fronte a una situazione di non certezza dell'avvenuto

superamento dei motivi di contrasto che hanno portato alla

proposizione del giudizio pendente, non si può non riconoscere una

sicura prevalenza all'interesse obiettivo al sindacato di

legittimità costituzionale.

3. - Al fine di decidere la questione di legittimità

costituzionale concernente l'intera legge regionale, impugnata per

violazione dell'art 127, ultimo comma, della Costituzione, occorre

ricostruire con precisione la sequenza degli atti relativi al

procedimento legislativo in cui si inserisce la delibera impugnata.

Dopo che il Consiglio regionale della Toscana aveva approvato,

nella seduta del 7 marzo 1989, una legge sulla nuova disciplina

dell'IRPET, il Governo, con telegramma dell'8 aprile 1989, oltre a

varie considerazioni generali, formulava una precisa contestazione di

legittimità costituzionale riguardo agli artt. 6, lettera i), e 21

della predetta legge, adducendo che questi, nella determinazione

dell'ammontare delle indennità di carica dei componenti degli organi

dell'IRPET, violavano il principio della riserva di legge in materia

di spesa pubblica, stabilito dall'art 81 della Costituzione. In

seguito a tale rinvio, il Consiglio regionale della Toscana

modificava la legge rinviata soltanto per quel che concerneva l'art

21, sopprimendone il precedente testo e ponendo al suo posto due

diversi articoli: con il primo determinava le indennità di carica

del presidente e dei componenti del Consiglio di amministrazione, del

Comitato scientifico e del Collegio dei revisori dei conti e

stabiliva un criterio automatico di aggiornamento delle medesime

indennità (art 21); con il secondo definiva le ipotesi di diritto al

rimborso delle spese a favore dei predetti soggetti (art 21 bis,

divenuto poi 22). In questo nuovo testo - che risultava modificato

soltanto in uno dei due articoli censurati e lasciava intatto quello

sul compenso al direttore scientifico dell'Istituto, compenso la cui

determinazione era conservata al potere del tutto discrezionale del

Consiglio di amministrazione (art 6, lettera i) - la legge veniva

posta in votazione nella seduta consiliare del 23 maggio 1989 "ai

sensi dell'art 15, primo comma, dello Statuto", vale a dire in

riferimento alla disposizione statutaria relativa alle deliberazioni

per la cui valida approvazione è richiesta la maggioranza dei

presenti. Avendo riportato tale maggioranza, nel corso della stessa

seduta la legge era dichiarata "approvata" dal Presidente del

Consiglio regionale senza che si sia levata, nel Consiglio stesso,

contestazione alcuna.

Dopo che il 29 maggio 1989 la legge era stata nuovamente inviata

al Commissario del Governo, il 22 giugno 1989 la Presidenza del

Consiglio dei ministri comunicava al Presidente del Consiglio

regionale della Toscana che "preso atto che nuova deliberazione

provvedimento anzidetto non porta alcun mutamento significativo

rispetto at precedente testo rinviato da Governo et, come attestato

da vostra precitata nota, risulta essere stata adottata at

maggioranza semplice (...), provvedimento medesimo non potest

considerarsi riapprovato et avere quindi ulteriore seguito". Sulla

base di tali premesse, il Commissario del Governo concludeva che non

poteva apporre il visto alla legge regionale inviatagli.

Ricevuto siffatto telegramma, il Consiglio regionale della

Toscana, nella seduta del 18 luglio 1989, procedeva ad una ulteriore

votazione della stessa legge, nell'identico testo votato nella

precedente seduta, ottenendo il consenso della maggioranza dei propri

componenti. Il 4 agosto dello stesso anno, il Presidente del

Consiglio dei ministri presentava il ricorso introduttivo

dell'attuale giudizio.

4. - Dalla ricostruzione dei fatti ora compiuta deriva che per

giungere alla decisione del ricorso è necessario verificare,

innanzitutto, se quella deliberata nella seduta consiliare del 23

maggio 1989 debba esser considerata una legge "nuova", ai sensi

dell'art. 127 della Costituzione (nel qual caso dovrebbe essere

ritenuta regolarmente "approvata", essendo sufficiente a tal scopo la

maggioranza semplice) o se, invece, debba esser considerata come una

stessa legge sottoposta a una nuova deliberazione (nel qual caso

dovrebbe esser ritenuta "non riapprovata", essendo necessaria, per

tale ipotesi, la maggioranza assoluta).

La definizione della "novità" della legge regionale, ai fini

dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione, ha subìto una

graduale evoluzione nella giurisprudenza costituzionale, strettamente

dipendente dall'esigenza di far fronte a pratiche abusive che, in

determinati momenti, hanno seriamente concorso ad aggirare lo spirito

del sistema dei controlli sulla legge regionale, stabilito dal

ricordato art. 127, o, addirittura, a svuotarlo in gran parte del

significato ad esso conferito dal Costituente. Dopo aver seguìto in

alcune pronunzie (v. sentt. nn. 132 del 1975 e 9 del 1976) un

criterio "sostanzialistico", legato al grado di incisività della

modifica operata e, quindi, alla rilevanza del mutamento (sostanziale

o marginale) apportato, questa Corte, a partire dalla sentenza n. 40

del 1977, ha applicato un criterio "formale", proprio al fine di

evitare "il ripetersi (...) di equivoci e di contestazioni" sulla

natura delle modificazioni, nonché le obiettive e inevitabili

incertezze connesse alla valutazione se la regione si fosse

effettivamente adeguata alle censure governative contenute nel

rinvio. Con la pronunzia ora citata, infatti, si è ritenuto di

considerare come "non nuova" solamente la legge che fosse stata

riapprovata dal Consiglio regionale "nel medesimo identico testo che

aveva formato oggetto della prima deliberazione e del successivo

rinvio". Di modo che si stabiliva un criterio netto e certo, in

ragione del quale qualsiasi modificazione del testo precedente, anche

la più formale e insignificante, avrebbe portato a valutare la legge

come "nuova" e, quindi, soggetta alla possibilità di un nuovo

rinvio.

L'adozione di siffatto criterio, mentre ha risolto il vecchio male

delle interminabili dispute fra Governo e regioni sulla natura e

sulla portata delle modificazioni effettuate in sede di riesame, non

ha tuttavia impedito che l'estremo rigore formale in esso contenuto

fosse utilizzato al fine di seguire in molteplici occasioni la nota

prassi della reiterazione di rinvii, che, di fatto, ha trasformato un

istituto preordinato al controllo di legittimità costituzionale in

un momento di negoziazione e di transazione politica tra controllore

e controllato. Onde porre fine a questa prassi, deprecata pressoché

all'unanimità dalla dottrina, questa Corte, nelle sue più recenti

pronunzie (v. sentt. nn. 158 del 1988, 79, 80 e 561 del 1989 e 122

del 1990), senza ritornare all'antico criterio "sostanzialistico", ha

attenuato l'estremo rigore formale proprio dell'indirizzo contenuto

nella pronunzia n. 40 del 1977, pervenendo alla formulazione di un

criterio, basato su una doppia articolazione, che conduce a

un'agevole verifica dell'esistenza o meno di una legge "nuova".

In generale, una legge regionale sottoposta a una seconda

deliberazione a seguìto di un rinvio governativo, per essere

considerata "nuova" ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, deve

contenere modifiche che non consistano soltanto in mutamenti

meramente testuali, ma comportino anche un cambiamento del

significato normativo di una o più delle sue disposizioni, senza che

abbia alcun rilievo il fatto che la modifica intervenuta sia

sostanziale o no, incisiva o meno. Da ciò consegue che una legge non

potrebbe essere considerata "nuova", non solo nell'ovvia ipotesi in

cui non fosse stata apportata la benché minima modificazione

formale, ma anche nell'ipotesi in cui il mutamento fosse meramente

linguistico e non implicasse, comunque, una qualsiasi modificazione

del significato normativo delle sue disposizioni.

Questa regola generale va, tuttavia, relativizzata, nel senso che,

al fine di qualificare una legge come "nuova", non possono essere

ritenute rilevanti le modificazioni apportate in sede di riesame in

conseguenza del rinvio governativo o, per esser più precisi, le

modificazioni che incidono direttamente sul significato normativo

delle disposizioni oggetto delle censure del Governo. Tale

relativizzazione è strettamente legata al divieto di reiterazione

del rinvio di una legge regionale riapprovata, divieto che, come ha

già precisato questa Corte (v. spec. sentt. nn. 158 del 1988, 79 e

80 del 1989), non soltanto possiede un'indiscutibile base legislativa

(art. 31, legge 11 marzo 1953, n. 87), ma risponde soprattutto al

"sistema di termini perentori, brevi e certi, previsto dall'art. 127

della Costituzione", il quale riconosce nel principio

dell'affidamento reciproco tra Governo e regione il proprio "valore

fondante e principio ispiratore". Questo divieto comporta, infatti,

che, di fronte a un mutamento apportato in sede di riesame incidente

sulle (sole) disposizioni oggetto del rinvio, il Governo non abbia

altra alternativa al di fuori di ritenere che la nuova formulazione

delle disposizioni censurate abbia eliminato i motivi di

illegittimità prospettati nel rinvio e di non dar quindi corso

all'impugnazione della legge davanti alla Corte costituzionale ovvero

di ritenere che aspetti d'illegittimità permangano anche nella nuova

versione e di sollevare pertanto le relative questioni di

costituzionalità.

A corollario dei criteri enunciati, questa Corte ha ulteriormente

precisato che, sempre al fine di qualificare una legge come "nuova",

non possono essere considerate rilevanti le modifiche apportate alle

parti esterne al contenuto dispositivo della legge, in quanto non

possono in alcun modo incidere sul significato normativo della

stessa; né le modifiche consistenti nel trasferimento

dell'imputazione della spesa prevista dal bilancio di un anno

finanziario a quello successivo, quando ciò si renda necessario in

conseguenza del fatto che la mera evenienza del rinvio governativo

abbia provocato lo slittamento delle spese da un anno finanziario

all'altro (come nell'ipotesi di una legge rinviata in uno degli

ultimi mesi di un anno e riapprovata in uno dei primi mesi dell'anno

successivo).

Sulla base dei principi ora ricordati, la legge sottoposta alla

riapprovazione del Consiglio regionale della Toscana nella seduta del

23 maggio 1989 e votata a maggioranza semplice nel corso della stessa

seduta non può essere qualificata come legge "nuova" ai sensi

dell'art. 127 della Costituzione. Le modifiche deliberate in

quell'occasione, infatti, concernevano unicamente disposizioni

normative oggetto delle censure contenute nel rinvio governativo e,

pertanto, essendo direttamente consequenziali a quest'ultimo, hanno

introdotto elementi che, alla stregua dei predetti criteri, non

possono condurre a considerare quella legge come "nuova". Né alcun

rilievo può esser riconosciuto all'affermazione della difesa

regionale, per la quale il legislatore toscano avrebbe provveduto a

rideliberare la legge con l'intento di allinearsi alle censure

governative, poiché, come ha già precisato questa Corte (v. sent.

n. 79 del 1989, punto 4), la "novità" di una legge è un dato

obiettivo attinente all'oggetto e alla natura (non meramente

linguistica) delle modifiche apportate. E neppure può esser

riconosciuto un qualche rilievo all'elemento sottolineato dalla

Presidenza del Consiglio dei ministri, secondo il quale i mutamenti

intervenuti nella seconda deliberazione non sarebbero "significativi"

e concreterebbero un adeguamento soltanto parziale (cioè un

non-adeguamento), per il fatto che i criteri di definizione della

"novità" di una legge prescindono dall'importanza (o essenzialità)

delle modifiche apportate in sede di riesame e dalla idoneità di

queste ultime a costituire un effettivo e completo adeguamento alle

censure formulate nel rinvio governativo.

5. - Alla luce delle premesse di fatto e di diritto precisate nei

punti precedenti, va accolta la questione di legittimità

costituzionale sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri

nei confronti dell'intera legge per violazione dell'art. 127 della

Costituzione.

Poiché la legge sottoposta al voto del Consiglio regionale della

Toscana nella seduta del 23 maggio 1989 non poteva esser qualificata

come una legge "nuova", essa avrebbe dovuto essere deliberata a

maggioranza assoluta, e non - come invece è avvenuto - a maggioranza

semplice. Questa Corte, infatti, ha già affermato che, per esser

considerata "riapprovata" ai sensi dell'art. 127, ultimo comma, della

Costituzione, una legge rinviata deve ottenere in ogni caso la

maggioranza dei componenti il Consiglio regionale (v. sent. n. 79 del

1989).

La giustificazione di tale previsione costituzionale risiede nella

particolare natura del sistema di controlli previsto dallo stesso

art. 127, a norma del quale il rinvio governativo è configurato come

l'esercizio di un potere di arresto o di blocco, attribuito a

un'autorità esterna (Governo) alla cerchia dei soggetti partecipanti

alla formazione della legge regionale, in vista della tutela

dell'interesse unitario all'integrità del sistema costituzionale (o

all'uniformità dell'indirizzo politico generale), interesse la cui

responsabilità ricade per intero sullo Stato. Come tale, il rinvio

non è diretto a prospettare osservazioni o consigli vòlti,

semplicemente, a sollecitare una riconsiderazione della legge sulle

stesse basi e con la medesima maggioranza della prima deliberazione,

ma, non diversamente dal veto governativo previsto in altri

ordinamenti giuridici, consiste nella formulazione di chiare, precise

e incondizionate contestazioni di legittimità costituzionale (o di

merito), espressive di un potere di controllo svolto in nome di

interessi riferiti all'intera comunità statale, i quali trascendono

la "particolarità" connaturata all'autonomia legislativa regionale.

Pertanto, quando una legge regionale è sospettata di violare la

legalità costituzionale ed è perciò rinviata dal governo al

riesame del Consiglio regionale, quest'ultimo può superare il blocco

derivante dall'esigenza di tutelare il superiore interesse unitario

alla legalità costituzionale soltanto attraverso un'espressione

rafforzata della propria particolare autonomia legislativa. E questa

espressione più forte e definitiva non può non consistere in una

maggioranza, come quella assoluta, la quale dimostri che la legge,

nel suo contenuto dispositivo formato a seguito del riesame causato

dai rilievi governativi, corrisponde alla piena e consapevole

volontà di una maggioranza effettiva del Consiglio regionale, e non

già a quella di una maggioranza calcolata sulla base dei soli

presenti.

La previsione della maggioranza assoluta per la riapprovazione di

una legge regionale rinviata è logicamente interdipendente con il

divieto di reiterazione del rinvio governativo. Come si è

precedentemente affermato, il sistema previsto dall'art. 127, mentre,

da un lato, suppone che, di fronte ad una legge non nuova, il

Governo, dopo aver effettuato il rinvio della legge, possa solo

proporre un ricorso di costituzionalità, dall'altro lato, condiziona

la proponibilità del ricorso alla riapprovazione a maggioranza

assoluta della legge rinviata. Sicché, ove si riconoscesse alla

regione di riapprovare la legge a maggioranza semplice nei casi in

cui ritenesse di essersi adeguata ai rilievi contenuti nel rinvio, si

precluderebbe arbitrariamente al Governo la possibilità di sollevare

questioni di costituzionalità in tutte le ipotesi, invero assai

numerose in pratica, in cui il Governo stesso fosse convinto che la

regione non si fosse effettivamente adeguata ai propri rilievi e lo

si costringerebbe, inoltre, a reiterare il rinvio, in violazione

dell'art. 127 della Costituzione. In altre parole, se si ammettesse

che la regione debba riapprovare a maggioranza assoluta la legge

rinviata soltanto nei casi in cui voglia esprimere un atteggiamento

"oppositivo" rispetto ai rilievi governativi, in considerazione dei

molteplici casi di incertezza obiettiva sull'effettivo e completo

adeguamento del legislatore regionale alle censure contenute nel

rinvio, si riconoscerebbe alla regione la possibilità di paralizzare

temporaneamente il potere del Governo di proporre il ricorso di

costituzionalità e "si perverrebbe all'inammissibile risultato di

riconoscere all'autore dell'atto da sottoporre a controllo il potere

di determinare di volta in volta le possibili forme del controllo

(rinvio o ricorso) sulla base di una supposta libertà di

qualificare, in sede di riapprovazione, in un modo o nell'altro la

legge rinviata" (v. sent. n. 79 del 1989). Senza contare, poi, che

l'ipotetica possibilità di diversificare la maggioranza a seconda

dell'atteggiamento regionale (di conformazione o di contrapposizione)

presuppone la scelta di un criterio "sostanzialistico" in ordine alla

qualificazione della "novità" di una legge regionale (ai sensi

dell'art. 127 della Costituzione), criterio che porterebbe alla

massiccia insorgenza della catena di equivoci e di contestazioni

sulla natura delle modificazioni apportate, che questa Corte, a

partire dalla sentenza n. 40 del 1977, ha ben inteso di evitare.

Né si può affermare che il vincolo costituzionale di riapprovare

in ogni caso la legge rinviata con una maggioranza assoluta possa

comportare un irrigidimento o un'alterazione della comune attività

legislativa della regione, sia perché l'esigenza di una più ampia

maggioranza è funzionale a una più comprensiva e più serena

valutazione da parte del Consiglio regionale degli aspetti di

incostituzionalità denunziati dal Governo, sia perché ogni potestà

legislativa, inclusa quella regionale è, per definizione, una

potestà libera. Quest'ultima connotazione comporta, più in

particolare, che il legislatore regionale possiede sempre la piena

disponibilità del testo normativo sottoposto alla propria

deliberazione, nel senso che lo può modificare nelle parti e nei

modi ritenuti più opportuni, lo può ritirare o può rinunciare ad

esso e può, persino, iniziare un nuovo procedimento legislativo

sulla stessa materia avente ad oggetto, come nella vicenda in esame,

anche un testo normativo identico a quello votato nella prima

deliberazione salva l'espunzione delle disposizioni contestate.

Questa flessibilità propria della potestà legislativa, la quale

può subire autolimitazioni soltanto ad opera dello stesso

legislatore regionale nell'esercizio della sua autonomia statutaria o

regolamentare, si conserva anche nel caso di una legge colpita da un

rinvio, poiché questo, quando non concerna vizi di formazione della

stessa legge, ha come suo diretto oggetto le disposizioni sottoposte

alle censure in esso contenute, e non già l'intero atto normativo.

6. - Dal momento che la legge rinviata è stata deliberata in

seconda votazione con la sola maggioranza semplice, il Presidente del

Consiglio regionale avrebbe dovuto dichiararla "non approvata" e non

avrebbe dovuto inviarla al Commissario del Governo per l'apposizione

del visto. Ma, poiché il Presidente del Consiglio regionale si è

comportato in modo esattamente opposto a quello richiesto dalle norme

costituzionali, il Governo si è trovato di fronte a una legge

sicuramente illegittima, per violazione dell'art. 127, u.c., della

Costituzione. Trattandosi di una legge già rinviata, esso avrebbe

dovuto impugnare la legge davanti a questa Corte, poiché, a partire

dalla sentenza n. 79 del 1989, ogni legge regionale che in seconda

deliberazione non risulti votata a maggioranza assoluta, deve

considerarsi invalida per vizi di forma e sottoponibile al giudizio

di questa Corte perché ne sia dichiarata erga omnes l'inefficacia

(art. 136 della Costituzione).

Tuttavia, anziché procedere in tal modo, la Presidenza del

Consiglio dei ministri ha preferito inviare al Presidente del

Consiglio regionale della Toscana una nota con la quale comunicava

che, essendo stata rideliberata a maggioranza semplice, la legge non

poteva considerarsi riapprovata ed "avere quindi ulteriore seguito",

sicché veniva meno ogni possibilità per il Commissario del Governo

di apporvi il visto. La via prescelta da parte della Presidenza del

Consiglio dei ministri non può essere condivisa, per il semplice

fatto che non può esser riconosciuto né al Governo né a qualsiasi

altra autorità governativa il potere di accertare o di dichiarare

l'eventuale decadenza di un procedimento legislativo regionale. Essa,

inoltre, presenta il serio rischio che, di fronte alla mancata

proposizione da parte del Governo di un ricorso di costituzionalità

entro il quindicesimo giorno dalla comunicazione della legge e allo

spirare del termine in seguito al quale il visto doveva considerarsi

come apposto, il Presidente regionale avrebbe potuto procedere alla

promulgazione della legge, nonostante il fondato sospetto nutrito dal

Governo sulla illegittimità costituzionale della stessa.

Sta di fatto, comunque, che l'anzidetta nota non può essere

interpretata come un rinvio, poiché di questo non ha né la

sostanza, né la forma: non la prima, perché non è il frutto di una

deliberazione del Governo; non la seconda, perché le considerazioni

in esso contenute sono espressamente imputate alla Presidenza del

Consiglio dei ministri, e non già al Governo. Sicché, in mancanza

di un atto, come il rinvio, che avrebbe posto nuovamente la legge

nella disponibilità del Consiglio regionale e con lo spirare dei

termini per la promulgazione della stessa legge, il procedimento

legislativo di cui si discute deve considerarsi decaduto e la

successiva "riapprovazione" della stessa legge, avvenuta nella seduta

del 18 luglio 1989, un atto palesemente illegittimo.

Per tali motivi va accolto il ricorso del Presidente del Consiglio

dei ministri contro la delibera consiliare da ultimo menzionata,

tanto più che non può accordarsi alcun fondamento alla pretesa

della difesa regionale di considerarla come una correzione di un

precedente errore materiale, dal momento che, se di errore si fosse

realmente trattato, questo poteva esser corretto soltanto prima che

il Consiglio regionale si fosse spogliato del potere di deliberare

sulla legge attraverso l'invio della stessa al Commissario del

Governo.

Resta assorbito ogni altro profilo d'illegittimità

costituzionale.