Sentenza n. 154/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Friuli-Venezia Giulia notificato il 22 maggio 1967, depositato in

cancelleria il 1 giugno successivo ed iscritto al n. 18 del Registro

ricorsi 1967, per conflitto di attribuzione tra la stessa Regione e lo

Stato, sorto per effetto degli atti con i quali il Presidente del

Consiglio dei Ministri rinviava a nuovo esame i disegni di legge della

Regione 29 settembre 1965, n. 31, e 9 novembre 1966, n. 113.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 1 dicembre 1967 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Vezio Crisafulli, per la Regione Friuli- Venezia

Giulia, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il 15 novembre 1965 e il 9 dicembre 1966 il Commissario del

Governo nella Regione Friuli-Venezia Giulia comunicava al Presidente

del Consiglio regionale e a quello della Giunta regionale che il

Governo rinviava a nuovo esame i disegni di legge della Regione

rispettivamente del 29 settembre 1965, n. 31, concernente la disciplina

giuridica dell'artigianato e del 9 novembre 1966, n. 113, recante

modificazioni alla legge regionale 21 novembre 1964, n. 3, relativa

all'indennità di primo impianto al personale della delegazione della

Corte dei conti.

Il 6 aprile 1967 la Regione chiedeva di conoscere se il rinvio

predetto fosse stato preceduto dalla deliberazione del Consiglio dei

Ministri; il successivo 11 maggio 1967 il Commissario del Governo dava

notizia di una lettera del Presidente del Consiglio predetto, datata 3

dello stesso maggio, nella quale si faceva presente che, essendo il

rinvio avvenuto in tempo anteriore alla sentenza di questa Corte 1

febbraio 1967, n. 8, e dato l'orientamento fino ad allora pacificamente

accolto in materia e la prassi costantemente osservata al riguardo, non

era emersa la ragione di far ricorso alla deliberazione del Consiglio

dei Ministri, pur avendo avuto la presidenza sempre cura di acquisire

preventivamente il punto di vista dei ministri interessati. Nella nota

si faceva riferimento all'art. 1 del D.P.R. 19 maggio 1950, n. 327, e

all'art. 3 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 579, concernenti norme di

attuazione rispettivamente dello statuto speciale della Sardegna e di

quello del Trentino-Alto Adige, che riconoscono la competenza del

Presidente del Consiglio dei Ministri a richiedere il riesame dei

disegni di legge regionale, in tal senso precisando il termine

"Governo" ricorrente uniformemente nei rispettivi statuti; si

considerava che diverse norme, pur avendo come destinatario il Governo,

non richiedono per le decisioni da adottare nella loro applicazione la

deliberazione in Consiglio dei Ministri (artt. 72, 78 e 127 della

costituzione; artt. 13 bis, 38, 86 regolamnento della Camera dei

deputati; artt. 72 e 97 regolamento del Senato; art. 17 del Codice

civile in relazione all'art. 1 delle disposizioni di attuazione; art. 5

del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 e art. 149 del t.u. 4 febbraio 1915,

n. 148); si rilevava che eminentemente rappresentativa

dell'atteggiamento dell'intero Governo è poi la posizione del

Presidente del Consiglio dei Ministri per i compiti di responsabile

direzione della politica generale e di riconduzione ad unitaria

espressione dell'indirizzo politico ed amministrativo del Governo (art.

95 della costituzione); si richiamava la giurisprudenza del Consiglio

di Stato secondo cui, quando la legge conferisce al Governo determinate

attribuzioni che vengono poi formalmente esplicate con decreti del

Presidente della Repubblica, ciò non determina la competenza del

Consiglio dei Ministri, ove non si tratti di questioni e di

provvedimenti che possano comunque influire sull'indirizzo generale

dell'attività del Governo ed attengono agli interessi primari dello

Stato. Il Commissario del Governo avvertiva che la Presidenza del

Consiglio predetto, nella lettera citata, non riteneva accettabile la

tesi che vorrebbe considerare il rinvio dei disegni di legge in

questione tamquam non esset e che pertanto, nell'eventualità che si

fosse proceduto alla loro promulgazione, il Governo avrebbe fatto

valere innanzi alla Corte costituzionale, insieme con i motivi di

impugnativa che avevano determinato il rinvio, anche la radicale

illegittimità del procedimento di formazione dei provvedimenti di cui

si trattava.

2. - A seguito di ciò il Presidente della Regione, con atto

notificato il 22 maggio 1967, proponeva istanza di risoluzione del

conflitto di attribuzione che diceva sorto per effetto degli atti di

rinvio suddetti e della successiva nota suindicata del Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Rilevava la Regione che questa nota pretendeva esplicitamente di

trarre, dal rinvio disposto da organo incompetente o comunque dal

rinvio invalido per altre ragioni, in tutto e per tutto gli identici

effetti di un rinvio validamente disposto; pretendeva inoltre di

rivendicare allo Stato il potere di impugnare la legge regionale anche

se approvata una sola volta. Osservava altresì la Regione che

l'illegittimità del rinvio non preceduto da deliberazioni del

Consiglio dei Ministri doveva ritenersi pacifica alla stregua del

principio affermato nella suddetta sentenza di questa Corte 1 febbraio

1967, n. 8; cosicché il Consiglio regionale aveva ritenuto di non

dover procedere al riesame, considerando definitivamente compiuto

l'iter formativo delle leggi in questione. Questa decisione non faceva

entrare in giuoco il disposto del secondo comma dell'art. 29 dello

statuto mancando, in re ipsa, il fatto costitutivo dell'inizio del

termine di quindici giorni, decorso il quale sarebbe sorto il dovere di

promulgazione; e, poiché la decisione stessa non implicava

annullamento degli atti di rinvio, fin che questi non fossero stati

rimossi dalla Corte costituzionale, rimaneva ferma la preclusione alla

promulgazione stabilita dal primo comma dell'art. 29 predetto e

paralizzato l'esercizio, nel caso concreto, della competenza

legislativa regionale. Il quale esercizio veniva formalmente inibito

dalla menzionata nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri, la

quale inoltre addosserebbe inammissibilmente all'assemblea l'onere di

sanare atti di rinvio invalidi per poter svolgere la propria competenza

legislativa.

Concludeva la Regione che gli atti suddetti, per quanto si era

detto, costituivano illegittima invasione della sfera di competenza

della Regione e andavano annullati perché in violazione dell'art. 29

dello statuto regionale, in relazione ai successivi artt. 24 e 42 lett.

b.

3. - La Presidenza del Consiglio, comparendo in giudizio il 10

giugno 1967, opponeva anzitutto l'inammissibilità del ricorso per il

decorso del termine di sessanta giorni dalla data degli atti di rinvio,

non valendo che l'asserto vizio fu conosciuto successivamente a tale

data, perché ciò avrebbe potuto soltanto legittimare la deduzione di

motivi aggiunti a quelli contenuti nell'impugnazione tempestiva.

Veniva altresì rilevato che, a prescindere dalla considerazione

che con esso si impugnavano due distinti autonomi provvedimenti di

rinvio, questi non erano idonei ad invadere la sfera di competenza

assegnata alla Regione. Il rinvio della legge può considerarsi un atto

di controllo o un atto del procedimento di contratto dello Stato

sull'esplicazione in concreto del potere legislativo delle Regioni e

non è un atto autonomo perché si inserisce nel procedimento di

formazione della legge regionale senza produrre effetti suoi propri,

diretti ed immediati: può considerarsi soltanto un presupposto per la

proposizione, da parte dello Stato, del ricorso alla Corte

costituzionale. È il procedimento di contratto e non il primo atto di

esso che sospende l'efficacia del disegno di legge regionale e, d'altra

parte, l'atto non agisce direttamente sul potere-dovere di

promulgazione spettante al Presidente della Giunta, che ha per oggetto

una legge divenuta efficace, non un disegno di legge ancora soggetto al

controllo di costituzionalità. Né il ricorso diveniva ammissibile

considerandolo proposto in relazione alla nota esplicativa del 3 maggio

1967 perché questa non conteneva un provvedimento di rinvio: la

riserva di proporre ricorso alla Corte qualora si fosse proceduto o si

procedesse alla promulgazione dei disegni di legge non riapprovati,

non era poi suscettibile di invadere la sfera di competenza attribuita

alla Regione, la proposizione del ricorso essendo una attività

certamente riservata allo Stato.

Si osservava infine che gli atti di rinvio avevano esaurito il loro

effetto dal momento che i due disegni di legge rinviati erano stati

nuovamente portati all'esame del Consiglio regionale, che non aveva

ritenuto di riapprovarli, né è rilevante, a questi effetti, il motivo

che aveva indotto il Consiglio a non adottare una nuova deliberazione.

4. - Nella memoria depositata il 18 novembre 1967 la Regione

contesta anzitutto che il ricorso possa ritenersi inammissibile perché

impugna due distinti e autonomi provvedimenti di rinvio. Non si può

riferire al conflitto di attribuzione la non pacifica e la non univoca

giurisprudenza del Consiglio di Stato sul cumulo oggettivo di domande

nel procedimento amministrativo: ad essa la dottrina ha reagito negando

fondamento così all'asserto divieto di cumulo come alle deroghe che,

in determinate ipotesi, vi aveva apportato la giurisprudenza

amministrativa. Uno dei motivi addotti per giustificare la tesi del

divieto è di carattere fiscale; ma nel giudizio costituzionale vige il

principio dell'assoluta gratuità degli atti, e peraltro, risultando da

una consuetudine interpretativa riguardante il giudizio innanzi al

Consiglio di Stato, il divieto non avrebbe valore per il giudizio

costituzionale, e particolarmente per quello sui conflitti di

attribuzione fra Stato e Regioni, essendo l'atto denunciato un

presupposto necessaria per l'instaurazione del giudizio, non l'oggetto

primario di esso, e non avendo questo giudizio l'oggetto

dell'annullamento dell'atto anche se conduce a tale risultato.

Quanto al decorso del termine, la Regione rileva che, anche a voler

ammettere la validità del richiamo alla giurisprudenza del Consiglio

di Stato, questa ha ritenuto che il termine non decorre fin quando

l'interessato non sia informato di un profilo dell'atto che ne riveli

una incidenza ritenuta illegittima nella propria sfera giuridica. I

telegrammi di rinvio menzionano il Governo come organo rinviante, e la

Regione non poteva proporre ricorso per il solo fatto che essi non

facevano espresso riferimento ad una deliberazione del Consiglio dei

Ministri: il vizio fu conosciuto attraverso la nota del Commissario del

Governo 11 maggio 1967, e da questa data poteva cominciare a decorrere

il termine statutario. La nota 3 maggio 1967 della Presidenza del

Consiglio non è esplicativa, ma concreta una illegittima menomazione

della sfera di attribuzione della Regione, perché è diretta ad

impedire l'esercizio di un potere-dovere del Presidente regionale.

Viene contestata la tesi che il rinvio non sia autonomamente

impugnabile sulla base della sentenza della Corte 1 febbraio 1967, n.

8, nella quale si dice che il vizio dell'atto di rinvio non veniva in

giuoco ai fini della decisione, perché l'atto aveva esaurito i suoi

effetti con la riapprovazione della legge, e che il potere di

impugnativa sorgeva nel Governo a seguito di tale approvazione,

indipendentemente dalle vicende del procedimento. La Regione non può

essere tenuta a sanare il vizio dell'atto, né può essere tenuta a

promulgare la legge rinviata non ostante il vizio stesso; in modo che

non rimane se non ritenere che l'atto, pur viziato, è causa di un

impedimento permanente ed assoluto di promulgazione, che non poteva

essere denunciato per conflitto se non dopo la conoscenza del vizio da

parte della Giunta.

Secondo la Regione, la nota della Presidenza del Consiglio dei

Ministri è idonea a dar luogo a conflitto di attribuzione fra lo Stato

e la Regione: la giurisprudenza della Corte ha dato, dello atto

invasivo, una accezione vasta ed atecnica, essendo oggetto del

conflitto la determinazione delle competenze, in modo che basta una

univoca manifestazione di volontà con cui si afferma di potere

esercitare una competenza in violazione di quella spettante all'altro

ente. La Presidenza del Consiglio dei Ministri disattende nella

sostanza il principio affermato nella sentenza 1 febbraio 1967, n. 8,

circa l'organo competente a disporre il rinvio, quando rivendica

addirittura allo Stato il potere di far valere la pretesa

illegittimità di una eventuale promulgazione delle leggi in precedenza

invalidamente rinviate insieme con i motivi del rinvio.

Ma non esiste traccia, nel nostro ordinamento costituzionale, di un

potere governativo di impugnare le leggi regionali promulgate, nascendo

questo potere solo dopo che, a seguito di regolare rinvio, le leggi

siano state riapprovate dal Consiglio a maggioranza assoluta.

5. - Nella memoria depositata il 14 novembre 1967 la Presidenza

del Consiglio, ribadito il proprio punto di vista, ha tuttavia premesso

che, già fin dal 1 settembre 1965, rispondendo ad una interrogazione

presentata dall'on. Lizzero, a proposito del disegno di legge 28 maggio

1965, n. 10, relativo agli organi e alle procedure per la

programmazione regionale, aveva espresso l'avviso che la richiesta di

nuovo esame poteva essere avanzata dal Presidente del Consiglio, che

rappresenta il Governo, sulla base di ciò che disponevano le norme di

attuazione degli statuti speciali della Sardegna e del Trentino-Alto

Adige. La risposta a tale interrogazione era stata inviata per

conoscenza anche al Presidente della Giunta regionale, cosicché doveva

escludersi che avesse carattere di novità la nota 3 maggio 1967; la

quale peraltro, oltre a non contenere in sé invasione nella sfera di

competenza della Regione, è confermativa dei precedenti provvedimenti

di rinvio: la riserva d'impugnativa non impediva al Presidente della

Regione di promulgare le leggi rinviate e non riapprovate, ma intendeva

affermare che l'atto di rinvio, ancorché proveniente da organo

incompetente, non poteva considerarsi inesistente, e conseguentemente

non poteva considerarsi legittima la promulgazione dei disegni di legge

senza che fossero riapprovati dal Consiglio e senza che

l'illegittimità costituzionale degli atti di rinvio fosse stata

dichiarata dalla Corte costituzionale. L'annullamento della nota 3

maggio 1967 lascerebbe peraltro del tutto inalterata la situazione di

fatto e di diritto esistente; peraltro i telegrammi di rinvio non

contenevano alcun accenno ad una precedente deliberazione del Consiglio

dei Ministri, la cui esistenza anzi risultava esclusa dalla circostanza

che essi erano stati inviati per conoscenza ai ministeri interessati.

In via di estremo subordine la Presidenza chiede che la Corte, attesa

la scusabilità dell'errore che aveva fatto ritenere la competenza

della Presidenza del Consiglio, voglia rimettere in termine il Governo

per un eventuale nuovo rinvio dei due disegni di legge regionale.

6. - All'udienza del 1 dicembre 1967 le parti hanno insistito nelle

conclusioni prese con gli atti processuali. Considerato in diritto :

1. - Va anzitutto disatteso il dubbio prospettato circa

l'ammissibilità del ricorso in quanto ha per oggetto due distinti atti

di rinvio alla Regione di due disegni di legge del tutto indipendenti

l'uno dall'altro. Identica è la ragione di impugnazione per entrambi

gli atti: l'invasione da parte dello Stato della sfera di attribuzioni

della Regione a seguito di una richiesta di riesame di due leggi

regionali fatta dal Presidente del Consiglio dei Ministri senza la

previa deliberazione del Consiglio stesso. Cosicché è uno solo il

potere che per entrambi gli atti viene in discussione; e pertanto, nel

caso in ispecie, il cumulo è senz'altro possibile. Nemmeno ragioni

fiscali si oppongono al cumulo proposto, data la gratuità dei giudizi

innanzi alla Corte costituzionale.

Non è poi senza valore tener presente che, in fattispecie simili a

quella in discussione, la Corte ha sempre disposto la riunione delle

cause per la loro decisione con unica sentenza.

2. - A ragione invece il Presidente del Consiglio dei Ministri ha

dedotto l'inammissibilità del ricorso, perché notificato oltre il

termine di cui all'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,

n. 87.

Come si rileva dall'esposizione del fatto, le richieste di riesame

delle leggi di cui si discute sono rispettivamente del 15 novembre 1965

e del 9 dicembre 1966; il ricorso di conflitto è stato notificato il

successivo 22 maggio 1967, quando cioè il termine legale era

abbondantemente decorso.

Non vale obiettare, come fa la Regione, che i telegrammi con i

quali vennero comunicate le decisioni di rinvio non rivelavano il vizio

dell'atto, perché indicavano il "governo" come organo rinviante. Fin

dal 1 settembre 1965, quindi assai prima delle richieste di riesame e

addirittura assai prima dell'approvazione delle leggi rinviate, la

Regione sapeva che, secondo il punto di vista del Presidente del

Consiglio dei Ministri, il rinvio governativo delle leggi regionali non

esigeva la previa deliberazione del Consiglio stesso: in tale data

infatti, la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva comunicato al

Presidente della Regione il testo della risposta scritta ad una

interrogazione parlamentare, di cui fanno cenno entrambe le parti,

nella quale si faceva riferimento ad una costante prassi che, ai fini

quel rinvio, identificava il Governo nel Presidente del Consiglio dei

Ministri. Non poteva esistere dubbio sul tenore della comunicazione,

come invece la Regione ha sostenuto nella difesa di udienza. La

Presidenza del Consiglio dei Ministri vi sosteneva che per la richiesta

di riesame delle leggi regionali non era "necessaria" la preventiva

deliberazione del Consiglio dei Ministri, non perché di essa "poteva"

farsi a meno, così da consentire scelte e quindi da non dare certezza

sul procedimento seguito in ciascuna ipotesi, ma perché non era

richiesta dal sistema: infatti vi si sosteneva il carattere

interlocutorio dell'atto, per il quale si diceva eccessiva una

deliberazione governativa collegiale, vi si faceva richiamo alle norme

di attuazione degli statuti della Sardegna e del Trentino- Alto Adige,

che si assumeva dessero, in argomento, legittimazione piena ed

esclusiva al Presidente del Consiglio dei Ministri e vi si soggiungeva

che, secondo lo statuto valdostano, il rinvio era disposto dal

rappresentante del Ministero dell'interno.

Ma, pur prescindendo dalla ricordata comunicazione, e pur volendo

fare riferimento solamente ai due atti di rinvio dai quali ha preso le

mosse il ricorso in esame, quest'ultimo risulta nondimeno tardivo. La

Corte non ritiene che sia il caso, in questa causa, di decidere se

veramente il vizio degli atti suddetti conduceva ad un conflitto di

attribuzione, come le parti hanno finito col convenire. Ma essa giudica

che sia da disattendere l'assunto, profilato in udienza, in base al

quale il termine di cui al succitato art. 39, secondo comma, della

legge 11 marzo 1953, n. 87, non poteva decorrere fino a quando il

Consiglio regionale non avesse deliberato sulla richiesta di riesame.

Il termine predetto è sicuramente perentorio, e la sua decorrenza

non può quindi essere ritardata né dal Presidente né dal Consiglio

regionale, differendosi l'inizio del procedimento che deve essere

svolto a seguito della richiesta di riesame. L'organo esterno che

rappresenta la Regione è il Presidente di questa, al quale appunto

erano stati indirizzati ed erano pervenuti i due menzionati telegrammi;

dei provvedimenti di rinvio, nessuna delle parti con testa l'esistenza

giuridica, per quanto la Regione ne impugna la legittimità a causa

dell'incompetenza del Presidente del Consiglio dei Ministri; da essi

derivava l'obbligo del Presidente di sottomettere nuovamente la legge

al Consiglio regionale in tempo anche per le eventuali determinazioni

inerenti all'autorizzazione a promuovere il giudizio di conflitto.